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小城大事
县域经济迎发展良机“天下地方千里，分为百县而系于国。”自古以来，中国便有“郡县治，天下安”的说法。县作为基层的行政区划，已在我国存续两千多年。时至今日，中国早已远不止百县。公开数据显示，截至2020年，全国县级行政区划单位共2844个。其中，市辖区973个，县（含自治县、县级市、旗、自治旗）共1869个。4月10日，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，明确提出要加快建立全国统一的市场制度规则。而要让劳动力、资本、商品等在全国市场自由流通，县城和县域经济的作用至关重要。近年来，虽然一些地方突出区域特色，在推动县域经济高质量发展方面取得了一些成绩。但从总体上看，中国县域经济发展基础依然较为薄弱。为此，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强。
▲拥有“八闽首邑”之称的闽侯县，是中国县域经济百强县，及第一批沿海开放县
2021年，县域经济获得突破性发展，“百强县”以占全国不到2%的土地和7%的人口，创造了中国9.94%的GDP。同时，越来越多的县市GDP突破千亿，“千亿县”梯队已增至43个。
县域经济头部，“百强县”“千亿县”蒸蒸日上，但更多的县域则显得默默无闻。工信部“赛迪顾问”发布的2021年“百强县”名单中，东部地区占65席，中部地区占22席，西部和东北地区仅分别占10席和3席。同时，全国有近11个省（区、市）的县域无缘“百强”。如今，县域经济迎来发展良机，但前路风险与光明并存，在新的发展格局下，县域经济该如何走上一条适宜的发展之路？
在中国，县域以县城为中心，以乡镇为纽带，以广大农村为腹地，是解决城乡二元问题的落脚点，是国家政治经济的“稳定器”。过去很长一段时间，大城市和超大城市群的发展吸引了更多目光。一些观点认为，发展县域经济并不“经济”，其投资收益与大城市相差甚远。然而，不及城市经济光鲜亮丽的县域经济，有着不可替代的重要性。
县域面积广、人口多、经济体量大，在中国的渗透程度比大都市更为深入。根据国家发改委宏观院国土所国土经济研究室主任黄征学的研究，2019年全国县市（含自治县、县级市、旗、自治旗）总面积853万平方公里，县域GDP总量接近全国40%。第七次人口普查显示，全国县市常住人口总数约为7.48亿人。因此，当提到县域时，更多的是关注中国1869个县域单位、占全国土地面积88%的区域和占全国人口总数52.8%的人群的生存现状。甘肃省委省政府专家顾问团顾问、兰州财经大学原校长蔡文浩长期致力于区域经济的研究，他在8月4日接受《法人》记者采访时表示，中国一直重视县域经济的发展，“中国经济是‘两条腿’走路，一是中心城市和城市群按照规模经济、产业链的思路，朝着现代化、工业化、产业集聚和城市间协作方向发展；二是县域按照特色经济、现代农业的思路发展。”2021年，县域经济踏上了全面建设社会主义现代化的“赶考”之路。8月4日，黄征学在接受《法人》记者采访时表示，如今，县域经济成为推动乡村振兴和新型城镇化建设的重要动力，是国家高质量发展的支撑。根据国家统计局发布的数据，2021年城乡居民人均可支配收入比为2 . 5：1，有所缩小，但仍存在一定差距。今年政府工作报告提出，要缩小地区差距、城乡差距和收入差距，扎实推进共同富裕。仅仅就乡村解决乡村问题难度较大，而县域作为城乡缓冲带，担负着衔接二者鸿沟的重任。用县域经济的发展带动乡村经济发展是可行性路径。蔡文浩称，“通过发展县域，一方面从供给侧改革增加农产品供给；另一方面，待县域经济发展成熟后，涵盖的7亿多人口是市场的消费主体，未来将释放巨大消费潜力，有助于内循环构建。”值得一提的是，县域经济对构建外循环同样重要。“小商品之都”浙江义乌、“世界鞋都”福建晋江、“眼镜之都”江苏丹阳、“酒店用品之都”江苏杭集、“纽扣之都”浙江永嘉等已与中国“世界工厂”的地位密不可分，潜移默化中扼住了全球细分领域的咽喉。中国县域尤其是在经济欠发达地区，农业集中度高、产业集中度低，更偏向于乡村化。黄征学介绍，2021年在1866个县市中，产粮大县和重点生态县占比较大，分别为1039个和819个。对此，他表示，粮食安全是“国之大者”，发展县域经济，有助于维护国家的粮食安全和生态安全，与国家“十四五”规划提到的“两个安全”紧密吻合。同时，作为中国城镇体系重要组成部分的县城近日迎来了中央文件的支持。中办和国办印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，为不同类型的县城提供了新型城镇化的发展转型方向。
“百强县”“千亿县”创造了巨大的经济价值，终归只是上千县城中的少数。中国县域的情况千差万别。人口最多的县域江苏昆山与人口最少的县域西藏自治区札达县，人口数量相差约260倍；江苏县域的平均人口规模最大，为97.1万人，西藏县域的平均人口规模最小，仅3.7万人，而很多边境县域，人口则不到1万人。
蔡文浩以他熟悉的甘肃地区为例：“甘肃省面积为45万平方公里，相当于两个英国的面积。但人口只有2400万，是英国的1/3。该省人口分布极其不均，主要分布在黄河以东地区，而黄河以西的酒泉虽拥有17万平方公里的面积，人口却不足200万。”在一些县域，不少农村成为“空心村”，仅剩“老弱小”。黄征学与其团队做过测算，中国68%的县域呈现出人口净流出的状态。而缺少人的要素会造成县域经济发展的三大困难。蔡文浩认为，首先是经济协作没法形成，其次是公共财政投入成本高，最后是难以形成具备一定规模的消费市场。县域经济发展呈现出离散性。“‘千亿县’不论是城镇规模还是特色产业，均迈入良性循环轨道，昆山和江阴甚至以一县之域超过宁夏、青海、西藏的GDP。但从区域分布来看，‘百强县’‘千亿县’中，除资源大县外，大多集聚在城市群和都市圈范围内，而原国家级贫困县基本集中在省际交界地区，人口规模偏小，产业结构相对单一，经济发展动力不足。”黄征学说。2019年，GDP总量在100亿元以下的县市占比超过四成，一般公共预算收入低于10亿元的县市接近六成。尽管过去10年，地方政府一般公共预算收入呈现增长趋势，但不同县域间的“财力”差异也在拉大。与2011年相比，2020年东中西部地区县域GDP都获得了正向增长，但东北地区县域的GDP却下降了0.4万亿元，一般公共预算收入与2011年相比减少了3.7%。黄征学团队曾对1866个县市的金融机构的存贷款做了测算比较，结果显示，全国60%的县域存款大于贷款，“这意味着很多资金流到了大城市。”缺乏资金，产业技术得不到改进，产品不能升级，企业缺乏研发能力，使这些县域的产业层次较低。此外，产业布局也已显露出“代差”。当昆山、江阴等头部县域上市公司云集、高端制造业广泛布局时，一些偏远县域还在依赖石油、煤炭等自然资源发展经济。同时，黄征学提到，县城与城市间的数字鸿沟正在拉大，“如今很多大城市、中心城市在大力发展数字经济，很多偏远县域却对数字经济了解不够”。在现有的县域单位中，原国家级贫困县占了近五成，其中多数是革命老区、重点生态功能区和产粮大县。“这些县肩负着维护生态安全和粮食安全的重任，但由于经济发展滞后，保护和发展的矛盾相对突出。”黄征学说。
中国幅员辽阔，历史、文化、地理条件、交通状况、生活习惯不尽相同。县域经济的发展模式，也不能一刀切，应该因地制宜，发挥比较优势，寻找最适合自己的道路。
今年两会，中央提出要形成同市场需求相适应、同资源环境承载力相匹配的现代农业生产结构和区域布局，宜粮则粮、宜经则经、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林，为县域经济的发展指明了方向。黄征学表示，纵观“百强县”“千亿县”的发展，除少数资源型地区外，均在市场融合、产业融合、人口融合等方面下足功夫，形成了较为鲜明的发展模式。部分县域的发展属于城市辐射带动型，凭借毗邻超大城市和特大城市的优势，形成专业化配套或专业化服务，如山东莱州发展汽车零部件产业融入山东半岛汽车产业集群；一些县市距离超大城市和特大城市较远，通过创造市场，推动贸工联动，实现“买全国、卖全国”，这是市场加工互动型，以浙江义乌和江苏江阴为代表；外资外贸推动型县域则集中在沿海地区，利用两种资源、两个市场实现经济发展，江苏昆山和福建晋江是典型代表；农产品主产区的部分县市，依托农业资源优势，推动一二三产业融合发展，以“中国蔬菜之乡”山东寿光为代表，属于农副产品加工型；陕西神木和内蒙古准格尔是矿产资源开发型的代表，围绕资源开发，完善产业链条；还有部分重点生态功能县，如浙江桐乡以旅游文化为突破口，推进县域经济绿色转型发展。黄征学提到，部分县域之所以“不经济”，主要是人口规模和市场规模“不经济”，因此，“融合”至关重要。“如果县域地处大型城市群，应该主动融入，借势发展，积极推动便捷交通圈、高效经济圈、美丽生活圈建设。”内地县域离大城市和超大城市较远，则需要加强县之间的合作，打破固有边界。黄征学曾到重庆、贵州、湖南、湖北4个省份交界的几个县域考察，这些地区资源特色不明显、产业规模较小，单独一个县要想向上延伸任何产业链都很难。但各县统一规划，加强合作，分别将生猪养殖、黄牛养殖、牲畜屠宰和饲料加工作为主要发展方向，抱团形成产业链，实现了规模经济。重点生态功能县和产粮大县可采取与社会整体发展相协调的步调。黄征学说：“这些县大多为人口净流出县，应该按照‘内聚外迁’的思路，鼓励人口向县城和经济大镇集中，维护国家生态安全和粮食安全，加快发展‘红、绿、古’三色文化旅游产业，重点规划对环境和生态较为友好的生物医药和大数据产业，发展绿色生态有机农业。”他表示，还可以加快推进碳排放权、碳汇交易等，将资源直接转化为资产。针对西部偏远地区，蔡文浩认为，首先要解决人口集聚问题，将人们搬迁到水资源丰富、自然承载力较强的地方。他介绍，在中国全面建成小康社会的过程中，甘肃很多扶贫项目也正是通过易地搬迁来实现：“一旦某地出现了自然灾害，原有家园被毁，就不在原地重建，而是把这些人搬迁到兰州新区，国家给予补贴。同样，有些地方自然条件恶劣，不适宜人类生存，也可采用易地搬迁的办法。另外，甘肃酒泉一带人口较少，则需要把多民族融合在一起，和睦相处，带动民族地区的经济发展。”其次则是村村通。蔡文浩说，通过改善基础设施如道路、电信网络来解决交通和贸易的问题。“过去，由于交通不便，缺少消费人群，甘肃的核桃产能过剩，当地老百姓用核桃油点灯，将核桃皮当柴烧。如今交通和电信条件改善后，身处大山深处的老百姓与外界开始有了交流，既输出了物品，又输入了观念。”县域经济是当今中国新发展格局网络上的重要节点。黄征学认为，发展县域经济，应与自身资源禀赋相协调，与社会整体发展相协调。其无穷价值，将随着中国全面建设社会主义现代化强国而持续释放。编审｜崔晓林
编辑｜白 馗
校对｜张 波 张雪慧
本文刊载于《法人》杂志2022年8月总第222期封面故事栏目
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