计件考核左右了刑事诉讼法 |朱桐辉

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        北大即将迎来120周年生日，明天将去“北大百周年大讲堂”参加“北京大学120周年校庆大会”，感谢北大天津校友会法律人分会会长——天津金诺律师事务所李海波首席的推荐。

        这里，推送一篇北大读博期间用心调研、撰写的文章，以兹纪念吧。

        本文发表于苏力主编：《法律和社会科学》第四卷，北京大学出版社2009年，原题为“刑事诉讼中的计件考核”。2008年在“张五常佃农理论四十周年研讨会”获论文二等奖。它也是“洪范法律与经济研究所”小额资助项目“公安检察绩效考核问题研究”的阶段成果，其主要内容曾在梁治平老师主持的“洪范社科调查会”第一讲上宣讲。

        这里，向张五常、梁治平、苏力、宋英辉、何美欢、向松祚、班文战等师长，侯猛、冉井富、廖志敏、郭烁、百晓峰、陈福勇、胡凌、雷小政、何挺、印波、傅诚刚、曹志勋、成福蕊、林龙海等学友表示衷心感谢。

        特别感谢本科和博士同学廖志敏及现为“北京交通大学法学院第一帅”的郭烁副教授的肯定、建议及督促。感谢廖志敏在我考博期间提供的便利和帮助。也是因为这篇文章结识了郭烁，有了十年的峥嵘岁月。感谢候猛师兄的编辑以及他在“法律与社会科学”公众号“十年回顾”时的推送。

        这一选题，曾在博士论文开题时提出，但被导师组否定，说让我先读个管理学博士再来写吧，我也无法再坚持，只好写了导师指定的风险不大的《侦查辩护研究》。

        但特别感谢后来两位导师组成员的肯定和鼓励，其中一位导师组成员还对我说：“你一定要把这本书写出来”。惭愧的是，现在还没写出书来，只写了这篇高密度的文章。但我会认真调研、用心写作，完成后捧给您的。

        特别感谢北大法学院另一位刑事法老师对我这一选题的肯定和鼓励。看得出北大法学院的老师们，还是很鼓励有些许推进性的选题的。

        也特别感谢一位著名刑辩律师看到这篇文章后，从首都北京向已在外省工作的我，发来的肯定与鼓励的短信。

        现在，从学术研究的严谨性来看，这篇文章还存在调研四散、论证过程涉及的部分变量需进一步严格控制的问题。姑且先当记者的深度调查来读吧。

        还想说的是，文中注释里多次提及的《叫魂》，是一本好书。

        最后，特别特别想说的是：特别希望，自从中央政法委、最高法、最高检2014年底前后要求废除不少考核指标后，这些指标确实消失了，问题也都不存在了，这篇文章彻底失去意义了。

摘要：公检法的目标管理与绩效考核主要是计件考核。经多点调研发现，计件考核引入刑事诉讼带来很复杂功效：它能提高控制，也带来迎合；它推动竞争，但也造成下级推难争易、姑养案源、隐瞒虚报及串通交易；它会引发上下对立，上欺下、下瞒上，也会促成上下一体。它既造成公检法冲突，又推动三者配合大于制约，违反《宪法》与《刑诉法》。

其所独有的强烈激励特性，也会使执法司法者忽视质量、轻视程序、加重追究倾向。调研也发现：它容纳性强，有利于新理念的贯彻与组织改革成果的巩固；它计量方便、监督成本低、获取信息方便、给下属更多机会与自由，有利于公检法管理与工作效能的提高。因此，一味批评并不可取。

计件考核出偏，可通过完善考核制定规则、调整指标及权重、规范执行、不僭越其“约束条件”等，加以纠正。

关键词：目标管理与绩效考核、计件考核、件工合约 、控制与竞争、监督成本、信息成本

计时考核一直在公职计酬与管理中占重要比例。出勤、工龄与资历是衡量工作贡献不可或缺的标准。但采此方法，公职人员可能敷衍工作。为引导下级尽职尽责，公检法管理者可亲自或设专职跟踪监督下属工作过程，但如此成本甚高，不符办案特点。因此，另一方式自然进入管理者眼帘：计量下属工作结果，达到反向控制工作过程的功效。这不仅能降低过程监控费用，且对下属有积极激励之效。[①]所以，近年来，计件考核逐步占据公检法管理舞台。各种面目的目标管理与绩效考核在各地方兴未艾，其最核心就是计件考核，其性质与企业中的计件工资或者说“件工合约”高度相同。但这也带来许多意想不到的组织与程序功效，值得研究。[②]

本文分析建立在多点调研与实践基础上：其一、考核规定：1.西部LD市某分局及派出所刑警绩效考核规定。2.北方JJ市某区检院考核规定。3.自华中某区检院侦监科向上至省检四级的考核规定。其二、访谈：共访谈刑警7名、治安警2名、交警2名、检察官11名，市人大领导1名，涉及西部LD、ND、ZD与CD市，华中JD与YD市，北方BD、JD与JZ市，沿海ZZ、GZ与HZ市。与西部ZD市某派出所W警官、西部LD市某分局J队长、沿海ZZ市Y检察官、华中某区检院反贪局J局长、L科长，或关系熟稔或共同办案，为深入访谈。访谈所得逐一记录分析。三、实践经历：1. 西部LD市某分局技术、重案中队与某责任中队锻炼三月余。2.华中XD区检院实践，在该院实习一月多，参与批捕反贪。亦有专文记录。

一、考核的规则与结构

目标管理是公检法以设定单位时间工作目标的方式，管理下属、下级及干警的制度。这些目标将构成下属的履行承诺及对应的考核标尺。绩效考核往往与目标管理联系在一起，是单位时间结束后对目标执行的检查与奖惩。目标需考核保障，考核推动目标完成；考核以目标为标准，目标应兼顾考核实际。[③]也有无指标但考核的情形，例如，不少市局、市检对各分局、区县检院相同业务部门虽无明示任务要求，但对他们的主要业务有定期排名与奖惩。

（一）考核规则

从考核内容与奖惩规则看，是典型的计件考核：

西部ZD市某派出所W警官：每年打击数（俗称“人头数”）要求是10－20个。分局规定最少完成10个，但派出所领导会加指标。平均下来，每个月有1个半人头要求。一般是嫌疑人被判刑就算完成1个，加1分。实际上，嫌疑人被批捕就可算1分。劳教1个得0.8分。每完成1分有500元奖。但年终总分不到前三名的，只奖200元，另300元转第一名。与之相似是华北JD市某派出所Z警官：每月最少3个“人犯数”，劳教1个算0.5分，每月还有1万元罚款任务。[④]

ZD市某缉毒中队W警官：每个办案组每年要办特大毒品案6到8件。特大案指查获海洛因或甲基苯丙胺50克以上案件。缉毒中队只办特大案，其他一般交给派出所办。办案组完成任务的，年终时能比治安警、刑警多拿5、6万奖励提成。也有扣最后一名奖金给第一名的做法。

西部LD市某重案中队W队长：03年分局专门制定考核办法，提出“多破案、破大案、破难案”。满分200分，业务工作130分、专项斗争20分。业务工作分高，规定细：每破1大案加1分，破1小案加0.5。据业绩情况对侦查员分级：一级侦查员津贴300元，二级200元，三级100元。分局还专设“大案侦破奖励基金”，有5千至2万元奖励。

沿海ZZ市某分局法制科L警官：各派出所有竞争，有的所平均下来每个刑警办了10件，有的所12件。平均数少的，“所长脸上不好看”。办案数和奖金挂钩，一等奖每个刑警奖励2500元，二等奖1700元，三等奖1500元。奖金按季发至每一刑警。整个分局一年最少要完成100个劳教任务。除物质奖励外，市局还对各分局相同业务部门检查排名，如果某分局业务部门走到前面，要受到表扬；但某业务部门连续两月最后一名的话，负责人要在全局干警大会上分析原因并表态，“脸上还是非常难看的”。“我们分局已拿了好几月第一，但现已有一派出所警察被检察院抓了，一票否决，失去今年评优资格。”

西部CD市交警支队M警官，支队考核小组成员：满分300分，交通秩序管理、案卷评审与政治宣传各100分。（1）交通秩序管理主要考核发案率、交通秩序和执法数。发案率包括重大事故与伤人事故发案率。发案率增加扣分，发案率降低加分。交通秩序主要考核机动、非机动车与行人遵章率及违法停车率。执法数是对执法单数的最低要求，“每天最少10个单子”，“执法单数其实就是对罚款数的要求”。（2）案卷评审主要考核交通事故、交通违法处理及拘留的案卷。具体考核文书制作规范、程序遵守和法律适用情况，“例如文书少签字，要扣0.5分等”。95分以上一等奖，奖600元；85到95分二等奖，奖300元；75到85分为合格，不奖不扣；75分以下，扣大队领导月奖金，“我们认为，出问题也是领导出的错，干警没有错。”对获奖大队、支队将全部奖金发给大队。例如，某一大队30人，得了第一，我们就发30乘以600元共1万8给大队。“我们只管把钱发到大队，至于大队怎么考核和奖励，按他们自己制定的方案办，我们不干涉。”

CD市某县交警大队Z警官：满分100分，但执法业务要占60分，作风纪律与内部管理都只占40分。执法业务主要考核纠正违法起数。对外勤，执法业务上则主要考核事故处理数与结案率。最后一名扣100元，第一名奖300元。连续三月第一名由支队予以奖励。如果中队得所在大队第一，由支队对中队长奖励。

沿海GZ市某区检院公诉科Y检察官：主要考核抗诉数、退查数、改变指控罪名数及发表文章数。退查加5分，指控罪名被改变的扣5分，抗诉加分很高，能加10分。不能出现无罪，“无罪案件影响太大了，因为省上也在考核整个GZ市检察工作，一个无罪将导致整个GZ市检受到株连。”另外，“写文章也能加分，我写了不少小文章，得了不少这种分。”沿海ZZ市某区检院批捕科T科长：主要考核批捕数和追捕数，对公诉科考核起诉数和抗诉数，对反贪局和反渎局也有最低办案数要求。办错案，起诉案件被法院判无罪的要扣分。沿海市HZ市某区检院L书记员：主要考核批捕数和起诉数，“但我们这里案件特别多，办不完，每人每月至少10件，因此主要控制不批捕和不起诉”。“不能出现无罪案件，否则后果非常严重。”

华中XD区检院反贪局J局长、L科长：自侦部门主要考核大案数、挽回损失数，5万以上是大案，一年最少要办“15个人的大案”。“去年领导还承诺将挽回损失数的5%奖励给我们办案组，但到现在也没兑现。”其他部门主要考核起诉率、判决率，“判决率意思主要是所起诉案件判实刑比率，缓刑不算，当然更不能出现无罪判决”。另外，“不能出现嫌疑人自杀、自残或被杀等办案安全问题，也不能出现刑讯逼供。”

北方JJ市某区检院公诉科考评表反映，该院公诉科受到的主要考核有：其一、概况，包括案件受理数、受理大案数、结案数、审结率、人均结案数及公诉改革。其二、案件质量，扣分项：有公诉责任的无罪判决数、法院改变定性数、撤回起诉不符合标准数、被支抗数、漏抗数、撤案数、不起诉适用错误数、被上级机关撤销不起诉决定数、超审限数、通报批评数等；加分项：审判监督程序抗诉数、抗诉后改判或发回重审数、追诉漏犯数、增加罪名数、纠正违法意见数、检察建议数、主管检察长出庭数、检察长列席审委会数、公诉出庭情况、十佳数、十优数、精品优秀案件数、通报表扬数等。其三、信息化业务，包括调研文章数、《主诉简报》转发数与网络化办案评定等。

该院反贪局办案组06年年终考核评分表反映，该院办案组受到的考核有：线索初查数（25分，包括案件线索和初查结案）；立案侦查侦结数（60分，包括立案数结案数、大要案、交办案件、一案多人、法律手续、挽回损失、案件定性、案件技术归档、超期羁押、抓逃、一二三类差错等）；案件汇报（10分）；扣押物管理（10分）；预防职务犯罪（10分，包括检察建议任务、综述报告、案件回访率、回函、个案预防效果、采用预防效果等）；调研信息法宣（10分）；侦查协作（10分）；办案安全（10分，包括请示汇报、安全事故、丢失材料等）；文书质量（5分，包括格式、内容与法条等）与检务公开（5分）十大项，共150分。

而该市检院反贪工作表反映，该市检院反贪部门受到的考核主要有：侦查业务（70分，包括初查结案率、当年立案人数、撤案率、绝对不起诉率、无罪判决率、质量跟踪考评、大要案犯人数、党纪政纪遵守、涉案人员安全等）与综合管理工作（30分，主要考核案件备案、信息调研、侦查协作和业务培训次数等）两大项，共100分。

自华中XD区检院自己制定的考核规定及省检与市检院对其考核规定看，考核项目也是多而细，不再赘言。但注意的是，在他们的迎接检查大会上，领导主要强调了三率：大案率、起诉数和判决率。我在不同场合感受到他们最看重的考核是：大案率、挽回损失数、批捕数、起诉数和判决率。

考核主体：上级单位考核下级单位；上级对各下级单位相同业务部门也有排名与奖惩；本单位对各不同部门也有考评；不少地方公检法还要接受当地党委、人大考评。被考核主体相应是下级单位与各单位业务部门。但层层指标最终会或明或暗落实到每一办案组及干警身上。即便有些地方不落实到具体干警，所在单位指标与考核要求也会对其造成直接间接影响。相应地，个人成绩影响着单位的指标完成与考核成绩：一个人完不成拉派出所办案组的“后腿”，一个办案组或科室考核不佳拉整个局、院的“后腿”……因此，连带责任制、层层评比制及“一票否决”制等又会使被考核主体超越个人层面，以办案组、办案科室乃至区、市级机关为连带，“一荣俱荣，一损俱损”。

值得注意的是，西部CD市交警支队M警官告诉我：支队下有9大队，其中有2市1县大队却不参加支队考核，“因为这2市1县大队经费由当地县局担负，所以考核也归当地县人事局。所以，我们只考核3区3县的6个执勤大队。”但也遇到例外，我在华中DX区检院参与办案时，J科长就告诉我，他们的经费来自区上，却不得不接受市检、省检频繁考核，包括即将到来的“目标推进”检查与每年的年底检查。

制度性考核可能是月考、二月考或季考，但最终都会有一年底考。不少专项考核穿插其间。华北JD市某派出所Z警官说：“一般是年底检查为主，但要赶上某个战役，比如‘大干一百天’或严打，人犯指数就会提高并在战役结束时考核。”我在华中XD区检院暑假实践时，恰逢他们忙不迭迎地接省检“目标推进”的检查，先是市检自查，接着将是9月省检抽查。该检查不是常规考核，但为引起重视，省检也明确该检查要占年底考核的80%。

（二）计件考核的结构

理论上，计件考核可采不同结构：既可“有指标有考核”，也可“无指标但考核”；既可有奖有惩，也可有奖无惩，甚至无奖无惩；既可考核常规化，也可穿插专项考核。调研印证了此点，各地规则灵活，差异大：有的“有指标有考核”，有的“无指标但考核”，当然，也见过“有指标但无考核”；同样是劳教，有的算0.8分，有的算0.5分；有地方刑警有罚款任务，有地方无；同样是退查，有检院会因此而加分，但同省另一市检系统，却不会因此加分；有的上级单位将奖金总额下发各单位后，不再监管下级单位的分配与奖惩，有的则要监管全部奖金落实于具体干警；再如，有不起诉情形的，一般情况下检察要被扣分，但如果上级检察院发现了下级法院有罪判决的错误，推动法院重审，最终以不起诉结案的，说明发现了下级法院的错误，要加分甚至授奖。不同考核结构将导致不同功效，自调研看，实践部门常用的考核结构是：有指标有考核，以奖为主，奖惩形式多样，常规与专项考核相结合。

至于，公检法三部门计件考核的综合结构，可见特制的下表。如上文所揭，实践中具体单位的考核规则非常细致复杂。这里只权衡列出被访谈者反复提及的，我参与实践感受深切的重要计件考核，以显骨架，以便下文观察与对比： 

	公安	检察	法院
发案数（率），追逃、劳教、罚款数	正比（加分）
办案数、立案数、结案数、大案数、调解数（率）	正比	正比	正比
破案率，人头、挽回损失、批捕数	正比	正比
追捕数、退查数	反比（减分）	正比
不批捕、不起诉、撤案数（率）	反比	反比
捕后不诉数（率）	反比
起诉数（率）		正比
定罪、判决数（率）		正比	正比
罪名改变、定性改变数		反比	正比
无罪判决、建议外量刑、漏抗、被支抗		反比
追诉、增加罪名及事实、纠正违法、检察建议	反比	正比
抗诉、审监抗诉、纠正违法、检察建议数		正比	反比
撤诉数（率）		反比	反比
发回、改判数（率）			反比
执结率			正比
上访、错拘、错逮、超期数	反比	反比	反比
刑讯数	反比	反比
论文、获奖、网络化、装备、“两房”建设等	正比	正比	正比

二、纵向组织效果

（一）控制与迎合

公检法采计件考核不仅耗费低，获取信息有效，而且因其更强的开放性、目标指向性及一定的强制性，在解决监督与激励困境，实现纵向控制与管理意志贯彻上，相当的灵敏、有效。

它具备很强的容纳性，从上文公检考核内容繁多可见一斑。据我在华中XD区检院了解，来自区上的扶贫、计生、助学等“抓亮点、打造半壁江山”任务也会被纳入考核内容。上级一旦有新的执法理念与政策要求，都可纳入此系统促进实现。但这不可避免地导致领导者将一些不合理要求与个人意志注入这一系统。前文提到的刑警还要承担每月1万元的罚款任务就是明证。而发案率、不批捕率、判决率、改判率等一定角度上不甚科学的要求也在许多地方公检考核中得到采纳。而领导者提出的更为严苛的层层加码的指标，也能顺利进入这一系统。诸多被调研者提到，每一层领导为保障自己完成任务，在同级竞争中取胜，都会提高指标。这也就解释了为何各级公检法都有自己的专门考核办法，要提高指标要求，增加考核内容，当然得再定一考核体系。另外，调研中也发现，一些不掌握下级人事与经费权的单位，尤有积极性利用计件考核强化其权力。

罚末奖首更是控制下属的杀手锏，导致下属人人争先，唯领导者与上级单位意愿为马首。如前所述，我所调研的西部ZD市2个派出所、西部CD市1派出所和1县交警大队都发现了惩罚最后一名，重奖第一名的情况。在CD市2个派出所，甚至是转最后一名应得计件奖金之大部分给第一名。

它导致的下属间的竞争更给管理者提高控制力创造条件。沿海ZZ市某分局法制科L警官告诉我，在罢免干部时，“打考核成绩这张牌显得特别有效，考核不合格者予以罢免看起来理所应当。”不少领导者用计件考核达到了剔出异己、形成梯队之目的。更有些领导有意利用考核促使下属间形成激烈竞争，自己则左右其手，在下属的相互攻击与轮番汇报中获得信息，巩固控制。当然，此方法驾驭不当，如下文所述，也极可能给领导者自己带来灾难后果。

计件考核使上级领导更加得心应手，也造就了下属的迎合与服从。为在竞争中取胜，避免沦为最后一名，对领导言听计从不可避免。[⑤]公检法的办案考核也同此理。“严打”、“大练兵”、“三基建设”、“宽严相济”“司法为民”等新任务的侧重点并不相同，这些不同的指标与侧重本就渗透着领导意志，自有不少下属仔细揣摩，并躬身实现。

（二）竞争与串通

公检法计件考核要义是以件数多少论成败，完成越多越有利，[⑥]未完成要承担不利后果。因此，下属间竞争不可避免，各级指标层层加码的原因也就在此。除此之外，还造成诸多意想不到的效果：推难争易、拆分合并、姑养案源、“买卖人头”、制造假案乃至“自相残杀”。

在西部ND市某派出所调研时，遇到值得注意一幕。女大学生丢失手机，来报案。值班警官听说是1500元买的摩托罗拉后很不甘心（该地盗窃案立案标准是500元），就问买了多久。听说有半年了，立即说：“手机降价快，半年时间了，可能值不到400，不好立案。”旁边几名警官凑过来帮腔，有的说：“摩托罗拉降价更快，没法立案，只能帮你留意。”另一位说：“你说下机子特征。能找到就通知你，找不到也没办法。”最终，那学生反而不好意思地走了。后一位警官对我说，也是没办法，这种难破的琐碎案件要想办法压下去。

西部DZ市某派出所刑警W警官告诉我的则更值得注意。该所辖区包括一公园，公园在河水拐弯处兴建，常在公园内河岸边发现浮尸滞留。但他们接到此类报案后，往往先看尸体的头在哪边。如果头靠岸边，他们只有立案，但如果头朝着对岸，就立即通知对岸另一分局所辖派出所出现场。他们事先有约定，头朝哪边归哪边管辖。他说，他们还交待过公园工作人员以后碰到这种无名尸体，在报案前“最好找个棍子之类的东西，把尸体的头拨准了对岸再报案”。他说，这种案件既重大又难破，既耗时力又影响成绩。

同在ZD市，某缉毒中队W警官则给我笑谈海洛因已成为“夕阳产业”，现在主要对付新型毒品。而他对新型毒品配方和制造地点也是悉数掌握。我听后兴奋地说：“那感情好，先包围，再冲过去一网打尽。”谁知警官却说：“唉嗨，你才说错了，不能全打完了，全打完没饭吃了，要留一些，等长大再打。”

在华中DX区检院反贪局时，恰逢他们先后得到二个线索，全局上下一片喜悦，人来人往，非常忙碌。但我的疑问是，第一个案件中的信用社信贷员不是公职人员，挪用的是资金而不是公款，依《刑事诉讼法》及相关解释应归公安机关管辖，为何由反贪局侦查？我就此请教局长，他说：“我也知道这点，但我没有办法，我得完成大案的任务，要先把案子拿下来，至于定性，起诉时再改吧。不管怎样，也算我完成案子。而且涉案金额还不少，100多万，我们的挽回损失数也受到考核的。包括你看到的第二个案件为何要把三被告并案侦查，也是为了把数额提上去，完成大案数要求。”

和该局L科长连着一个星期去市看守所提审信贷员，途中常交流，我说了西部及东北某地刑警为完成打击数任务造假案而事发的报道。没想到L科长立即响应：“我们这边也有啊！有时为凑够办案数，我们也干过自己给自己写检举信然后立案侦查的事。”

西部LD市某分局技术中队J队长告诉我的“自相残杀”则有一抹“黑色调”了：04年年末，考核期限将至，分局下辖几派出所间竞争升温。为打击他所，先是一派出所警察到另一派出所辖区抓到了色情交易。被抓所分数肯定要被扣。但第二晚被抓者就反击，甚至抓到这边警察参与嫖娼证据……战火逐步升级。J队长给我讲时，就说可能要出大乱子，“要翻天”。果然，最终以严重的戏剧性场面终结：一个派出所辖区内的色情场所因靠学校太近而被人举报，在央视新闻评论中曝光，该辖派出所所长及分局局长“下课”……而在战火初升J队长告知我这一事情时，就已告诉过我，不仅派出所间存在竞争，分局与分局、市局与市局间火药味也不轻，都互相“盯着”，等对方犯错误。

当然，被考核主体也有合作一面。在公检计件考核调研中，就碰到买卖案件的情形。在西部某省会城市，刑警告诉我，为了完成打击数任务，不少刑警不得不从其他刑警处“买”些案件以过关。这不免有了串通以应付考核者的味道了。[⑦]这无疑会导致考核机制失灵，消解上级对下属及下级的有效控制，使管理者的初衷意志贯彻在一定程度上落空。

（三）上下对立与上下一体

明晰严格的计件考核给上下级间造成的组织效果也是双面的。这种考核可能恶化上下级的实质关系。我在华中XD区检院时，省检“目标推进”检查即将到来，全院及市检所属其他检院都在“目标推进”：抓人，审讯，加班加点地装订案卷、撰写材料、准备报告，一片热火朝天。但细究之下，各检院无不怨声载道。反贪局常有来请求协查的外市检察官，我也因此间接了解到外市检院也都在目标推进，也对省检抱怨不轻。而和我熟稔的本院检察官们说起话就不客气了，频频质疑。

随着调研的深入，也发现不少相反情形。不少上级对下级的考核较宽松，没有完成目标的，领导也倾向于不予追究，以显示宽容和恩惠，换得下属拥护。中国古人管理讲“恩、威、德”，考核与奖惩在这里也成为了“恩治”筹码。当然，上级如此所为的成本是作为规则之治的考核制度受到损害。如果当初考核制度是集体审议通过，这无疑是慷集体之慨以笼络人心，同样破坏规则治理。

一个有意思问题是，为何在很多省市，批捕一个就能得分？作为公检领导，他们不会不知道批捕并不意味着将被判有罪，但为何他们还不约而同地愿意将批捕也作为得分标准？我的猜测是，这也是为了“帮助”下属早日完成任务。西部HD县某派出所警官说的“一般是判决后得分，但有专项任务时逮捕就可得分，好完成任务”似可印证这点。同样，为何不少地方采人头数考核而不是办案数考核？也是因为比起办案数，人头数考核更易完成任务。一案涉及数人的情形要比一人做数案情形更常见。

计件考核又有促成上下一体之效，尤其对下级与下级的下级间的关系。就我在XD区检院对考核检查的观察，市检检查时会宽容很多。虽然按照省检“目标推进”规则，哪个被抽到的区县检院被排为最后三名的话，所属市检要受到株连。但市检检查人员带来更多的还是安慰及“暗示”，暗示省检力度可能不会特别大。他们也愿意更多强调自己对省检这几年接连考核检查的不满，以显示和下面“一条心”。而且，省检的“目标推进”及市检的预检，也给区检与市检接触、强化关系创造了更多的途径与机会。

三、横向组织效果

计件考核的某些规定可能使公检法间出现冲突和“扯皮”。在XD区检院时，刑警队长与我们侦监科科长坐在一起，共同发现一有趣现象。刑警队长说：“你们多追捕一个，我们就要被扣2分。”侦监科长说：“我们追捕一个可加2分。”这当然是不利于双方合作的规则。接着他们还说起了，刑警队长当年对前任批捕科长一不批捕决定不满，在市检复议成功导致两家矛盾的事。由此可见，检察院不批捕的，公安也要被扣分，但公安对不批捕复议成功的，检察院又要被扣分。在沿海ZZ、JZ市公检也发现：检察院退查一案件，可得2分或5分，但退查又会让申请批捕、移送起诉的公安被扣2分或5分。同样，检察抗诉成功一个会得到很高加分，但会导致法院被扣分，也非常矛盾。反过来，法院的缓刑判决，甚至是罪名改变、建议外量刑都会导致检察被扣分。法院的无罪判决，更会让承办检察官、检察院甚至上级检院及其之前的侦查机关，在考核上处于不利地位，并带来诸多麻烦。

三者考核上的较量环环相扣，又互相矛盾：公安害怕检察的不批捕、追捕及退查；检察担心公安对不批捕、不起诉提起复议；检察也害怕法院判无罪、判缓刑及、改变定性与罪名、在建议外量刑等；而法院害怕检察抗诉与检察建议等。调研中，遇到因此而矛盾激化的还不少。

在逐步的动态较量中，矛盾激化又转化，也因工作性质相似、流程关联，同样的计件考核要求也可能导致公检法关系紧密，配合大于制约：检察主动照顾公安考核，法院顾及检察考核。西部CD市某区检院G书记员告诉我反渎任务最难完成。我问是不是因为玩忽职守证据不好找？他说：“那也不是，关键是公安和检察关系密切。我们要是查哪个警察渎职，公安局长很快就会把电话打到我们检察长这儿。即使以前不认识，也能不出两个小时把电话打过来。警员渎职，局长要担责任，全局要被扣分。办渎职案遇到的干涉很严重。而且，公安局长和检察长关系本就密切。”

立案、批捕、起诉与审判协作。虽然检察行使立案监督数可加分，但公安能不立案的必是侦破困难案件，检察往往予以体谅。而公安一方面要避免立案不当导致破案率下降，一方面也要注意维护与检察关系，以平衡两家在立案数与立案监督数上的利益。为提高批捕率、起诉率，不少刑警在报送批捕后，都会私下请求乃至“勾兑”检察官批捕、起诉，而检察官一般也予以体谅，否则会被刑警讥为“不尽人情”。而在沿海ZZ市某区检院调研时，T科长告诉我，不少刑警会找检察官“先看下卷”，如果检察官觉得案件不够逮捕、起诉条件，就打电话给他们，让他们“悄悄地”将案卷拿回。这无疑违反了批捕和起诉的程序要求。当然，也有不少检察官想直接不批捕，但在检察系统内，不批捕率和不起诉率也受到控制，不能超过一定比率。还有不少的不批捕会附以补充侦查建议，允许公安补充侦查后再来申请批捕。对实体判决率、无罪判决率、罪名改变率及建议外量刑的控制，也使得检察官不得不频繁地与法官联系；而法官也会对检察官通融，准许其撤诉以减少无罪判决，而这又是因为法官知道检察官对自己的抗诉也会影响自己的考核。同样，上级法院也对一审法院所受的改判率、发回重审率考核心中有数，给予一定照顾。

联合办案与专案扩大化。检察照顾公安考核，法院顾及检察考核，而提前介入与公检法联合办案也不在话下。华中某县检院，为早日完成省上考核任务，从四月到六月主动“严打”，批捕科同志整天吃住在县看守所，而县公安也积极配合，提供饮食和办案方便，经过三月奋战，暑假前就把任务完成差不多了。而我在XD区检察院参与办案时也发现，他们与区公安在案卷材料准备、办案期限及案件走向上都有紧密合作。一位刑警有一案即将超期，为了避免扣分，请求侦监科长礼拜六加班看下案卷。科长也通达，礼拜六专门来单位一趟。华中BD市某区检院副检察长告诉我，无罪对公检法三家影响都大。所以，可能出现无罪时，三家经常联系，最典型的方式就是“三长会议”，刑警队队长、公诉处处长或科长、刑庭庭长坐在一起，讨论无罪还是撤诉。结果一般是检察院撤诉，这样可能对三家都好。另有该市中院一刑事法官告诉我，不少情形下，因公检法办案人间长期接触，“私交都不错”，倾向于互相照顾与配合。

四、对刑事程序的影响

计件考核能激励执法者积极行事，当然对职务履行有积极意义，但不容忽略调研时碰到的它对刑事程序的消极影响。

误导下属、偏离本职。如果考核被置于过高地位，考核内容不当，再逢善揣摸上司喜好的下属，公检法主要精力可能转移到办案外。“准则决定行为”，以大学分房为例，如以计分为准则，分高者得房，就会鼓励教师为争取高分而付出许多与学术无关代价。[⑧]吴冠中说：“画院里有一级画家、二级画家，这些头衔是怎么评出来的？弄得这些画家都在拼这个头衔，却没有好的作品出来。”他主张取消画院。[⑨]刑法学张明楷教授专门撰文呼吁停止检法系统的体育文娱比赛，也是有感而发。[⑩]是的，遇到重荣誉、喜竞争的下级领导，执法者们更是不得不打红脸蛋、画眉毛、练配合参加上级组织的歌咏、演讲、篮球比赛，办案时间自会压缩，影响定罪量刑准确性与程序法落实。类似考核还很多，例如，论文评比。很多检法人员还不得不掏钱买论文以发表。办案人员是有不少感触与经验，可酝酿成文，但他们并不是人人有时间、有笔头能力撰写修饰！因考核而提高打击力度，提高调解率，增加暂缓起诉率与公检法沟通，还在一定的合理范围内。但因考核而让他们不得不偏离本职就违背了考核设计初衷。

循规蹈矩、改革困难。一般情况下，计件考核能比计时考核给被考核者更多自由。但公检法计件考核中对某些处理结果的控制，例如，对不批捕、不起诉、无罪判决、抗诉、改判、发回重审的控制，却使得不少权力收归上级，捆绑了下属手脚。如北方BD市一位副检察长所言，考核可加强领导，甚至能加强检察对公安的领导。但也使得底下的检察官畏首畏脚，导致他们对许多证据链已闭合案件，也不敢坚持己见，“更不敢用推定办案，用推定支持公诉，尤其那些‘以什么什么为目的’为构成要件的案子。这反而加大了检察机关打击难度。现在检察官权限不大，坚持己见的少。”华中XD区检院与沿海GZ市两位检察官不约而同谈到，与计件考核并行的权力上收带来的主诉检察官制、自侦主办人制改革推行的困难。

严厉追究、排斥律师。在公检计件考核下，随层级下行，指标上加！基层办案人抓获嫌疑人怎会轻易放过？西部ZD市某派出所W警官为早日完成任务，不得不四处找人要线索，“勾兑”交警要线索，给特情下达任务找线索。该市局法制科同志也告诉我，常遇到底下刑警把已不批捕的嫌疑人又拿来要求批捕的情形，他们不得不反复说服这些“急红了眼”的警官要找新证据，否则违法。我在华中XD检院反贪局时，他们也面临案源少，找不出“蛀虫”问题。不得不四处张贴宣传材料，公告举报电话，终于得到一个乡书记卖林地收好处的线索。把书记传到办案区后，连夜审讯，取得突破，还牵出一村委员、一出纳，因为还要考核人犯数和挽回损失数，全局一片欢喜。计件考核也给律师执业造成困难。在沿海ZZ市，一律师告诉我，他顾问单位一经理的锒铛入所，才让他知道了公安考核有多厉害：涉案人违反治安规定，被当地公安抓获，要收容教育半年。但该经理正负责一个6000万项目。他与顾问单位想尽各种办法“就是保不出来”，深了解才知道，在公安那里，收容教育和劳教还不一样，欲劳教的还可保外，但收容教育不行。而且收容教育也有任务，一年要100多个。最终“费了好大劲才给捞出来”。不少律师反映，在“专案”和检察院提前介入案中，律师会见尤为困难。

忽视质量，程序违法。在计件考核下，件数够多才能赢得认可，办案人主动加班不在话下。但也导致办案质量受折扣，对程序可能无暇顾及。有些管理者对人头数的要求何其迫切！马克思曾注意到，在计件工资下，伦敦制造业不惜实施诡计，以提高劳动强度：资本家挑选一名特别强壮和灵巧的人做工头，每到一定期限付给他追加的工资，条件是他得拼命地干，以促使同伴也拼命地干。[11]公检法不排除也会出现类似情况。领导往往与某个办案人、办案组更贴心，给与人财物倾斜，自会出现一个高产者，刺激他人付出更强劳动，以提高整体人头数。西部ZD市某派出所W警官就说，为何第一名一年能完成60多人头任务？领导将最好的车辆与设备配给他，当然势如破竹。我们完全可怀疑，公安领导这么做也有树标竿，刺激手下的目的。而前述的造假案，写假检举信，买卖人头，刁难当事人，排斥律师，事前看卷，“三长会议”等无不违反刑诉法规定。在办案压力大、经费紧张的地方，考核要求更是雪上加霜，导致公检法急功近利，粗糙办案。华中XH区检院反贪局长说：“如果每年只让我们办理三四个案件，我们也可办的漂漂亮亮，不打人、不骂人，从证到人，以外围调查为主，但现在我们要办多少案件才能完成任务啊！有时办案粗糙点、手段强硬点也迫不得已。”但在案源多的地方，又产生其他问题，南方GZ市某区检院书记员说，我们案件特别多，超负荷运转，程序与人权问题，只能成为“无暇顾及的理想”。当然，此时似乎不再是计件考核惹的事端，但问题是，在这些地区，办案数、判决率依然是考核项，而且检察官一样需保证案件的高追究性，同样免不了负面效果。办案数、大案率及命案必破、命案奖惩、限期破案等要求可能更会增加刑讯与变相刑讯几率。XD区检院一位副检察长无奈地说:“如果要在完成大案数与自己打错了人被扣分并承担国家赔偿间选择，我们更愿意选择突破大案。大案数对基层检察院太重要了。”

 五、计件考核的根据

听西部XD市某派出所W警官讲完人头考核的种种怪现象后，我问他：“那取消了，如何？”W警官先是兴奋地说，这个制度要能取消，全国警察都会给政策决定者送锦旗，但又接着说：“但话说回来，如果没有人头任务，我们肯定天天去玩了。没有压力，谁还会主动找案源？现在我到法制科了，看得更清楚了，刑警们跑来跑去但还在办案，还不是因为这人头任务。少了这个，真不知道怎么管理这些需要整天在外面跑的警察。”沿海ZZ市法制科L警官也说，考核会带来问题，但这样才能让下面听上面，“没有考评，局里的人可能几个月都看不到派出所的人。”

计件考核能在全国公检法系统普遍推行，且持续不衰，必有其根据与正功能。一味批评有失公允，一概废除也不具可行性。制度一旦推行并发挥功效要再废除难度不小，除非其弊端太多。

计件考核有很强容纳性，如前所言会带来一定问题，但利益角度看，这也有利于新理念、新政策的落实。公安部为纠正很多地方公安对经济案侦破侧重过多的偏差，提出“命案必破”目标后，各地方公安很快就在自己的计件系统中提高命案侦破分值及奖励，甚至设计专项考核，设立命案侦破基金，进行命案奖惩。而公安部提出挖余罪、抓追逃目标后，不少反应迅速省级公安机关立即提高了追逃工作分值。同样，最高检为贯彻建设和谐社会理念，不仅重提“宽严相济”刑事政策，更在目标管理与考核上引导各检察机关提高暂缓起诉、调解的分值，强调“要完善有利于贯彻宽严相济刑事政策的工作机制和考评机制……不能人为控制不批捕率和不起诉率。”[12]同样，计件考核有利于巩固组织改革成果。将组织改革要求确立为计件考核的目标与内容，就能达此目的。西部LD市某分局的“大刑侦”改革就利用了计件考核：除整合刑侦、经侦、禁毒与看守所外，还新设5个责任中队直接派驻5个派出所，共同进行治安防范和刑事侦查。为保障这一改革落实，还将责任中队与派出所的考核捆绑，后者要负责侦破辖区12%刑案。西部ZD市某派出所对刑警的人头考核，就是建立在刑警负责制与侦审合一组织的改革基础上的，也是对这一改革的巩固。华中某县检院实施分类管理改革（人员分为检察官、助理检察官与检察行政人员，分别管理），也是以考核规则巩固之。[13]而重大刑事程序改革，如强制措施与羁押程序的改革试点、刑事和解、暂缓起诉、律师参与、简易程序都离不开计件考核的调整与巩固。

在计件考核中，考核的测度单位与实际工作量间关系明晰对应，便于考核与管理。或是一案件、或是一疑犯，或是一比率，计量方便，对应性强，[14]能保证测得及换得被考核者的大致的真实劳动，或者最少使得管理有了明晰的测度标尺。而计时考核与品行考核则不然。在计时考核中，单位时间过去了，支付了报酬，但不能保障必然获得相对应工作量。[15]而具体化的计件考核能将政绩检查建立在清晰可辨基础上。

它监督成本低，能保障工作产出，适合公检法的办案特点。最有效的监管策略可能是全程跟踪办案人员，但这会耗费巨大，而考虑到公检法工作的特殊性，这并不实现，也不一定能保障高积极性与高产出。因此，管理者不得不开始“关心粮食与蔬菜”等监督费用问题，另行寻找节俭有效之道。而采计件考核，管理者只需定期检验工作结果，便可实现对下属的管理与工作推动：有工作产出，说明下属无懈怠；没有产出或产出不高，说明下属不服从管理或不卖力。[16]因此，尽管计件考核负面效果不小。但尤适合对那些需要一定自由度的办案人员的管理，为公检法管理者乐道乐用。

计件考核也便于从相互竞争的下属间获取必要信息。在合作工作中，必有人偷懒或借力，例如纤夫的工作。为解决此问题，纤夫们甚至可能花钱请一监工挥鞭监督自己。[17]可见信息获取在复杂工作与合作工作中的必要性。如何才能获得办案人工作力度与工作质量信息并施以调节，确是一令人头疼的重要问题。经济学研究发现，信息不对称是现代激励理论的出发点，而为解决信息缺乏，现代激励机制的一个重要做法就是，将行为主体提供的信息或外在信息与相应奖惩联系起来，从而实现个人成本收益与社会成本收益的一致。[18]而公检法计件考核妙处就在此，其一，直接省去工作过程信息的获取，而据结果信息进行奖惩，实现了有效激励与控制。其二，计件下被考核者间的竞争会反馈重要信息给管理者。例如，前文所列西部LD市某区分局各派出所间的竞争就给上级提供重要信息，揭开了某派出所与色情场所间不为人知的隐秘关系。当然，下属间竞争还会直接促进工作效率的提高。

因“局限下求利”使然，计件考核为下属提供了获得进步的机会，激发了他们的积极性。八十年代初，港商到广东设厂，但工人乃国家职工，工作时间与工资由政府规定，工人散漫不经，午睡沉久。港商亏损严重，关门大吉。后港商争得用工权利，改“计件合约”，奇迹出现，八点开工、工人七点排队，不再午觉，还要加班，产量爆升。甚至广东沿海的发展及更早时香港经济的腾飞都可能与“件工合约”有莫大关系。[19]对工人而言，完成的越多报酬越高，甚至还能获得额外奖金，这会给他们巨大激励。“件工合约”的高激励性十分惊人，甚至会损害工人的健康。这一问题很早就受到了注意：“按计件工资计算时，很多劳动者往往没几年就把身体搞垮了。据说，伦敦及其他地方的木匠，不能保持旺盛精力八年以上。”[20]甚至工人与工会自己也曾强烈反对过“件工合约”。[21]同样，公检法计件考核也能给被考核者以出头机会，激发其积极性。前述ZD市实行惩末罚首的派出所，每年最低任务要求是10到20个人头，但年底时第一名能完成60个，其创造性与效益让人叹为观止，更让同在一所的W警官自叹不如。虽然，计件考核优胜者并不一定获得升迁机会，但有了这一基础，也就多了几分可能。

与计时考核相比，计件考核能提高监管者的控制能力，但是在监督依赖的信息总是有限的“约束条件”下，计件考核也可能让下属获得某些机会型的“自由”。被考核者只需在考核前完成任务即可，在“考核点”到来前，则可自由安排自己的工作。如前述华中某县检院在暑假前即把全年任务完成差不多了。这样，在酷热难当，他们之际可轻松很多。他们愿意隐藏自己的超强办案能力，或在气温宜人时辛苦一点，换得消暑与休整机会，既是一笔不可忽视的收益，也无可厚非。除时间自由，在计件考核下，被考核者还能获得一些职权自由，尽管如前所揭，在公检法计件考核下，被考核者的不批捕、不起诉、无罪、抗诉与改判等受到控制，但在办哪些案、办多少案、何时办案上，相对而言还是有很多自由空间。[22]

更重要的是，也许我们对公检法计件考核的组织与程序功效的看法本身，就有一定偏颇。如果我们愿意站在职权规范、权力“出租”抑制的角度，就会发现，尽管对不批捕、不起诉和无罪判决的控制不利于人权保障与“程序自治”，会造成公检法关系紧密。但这种自上而下的层层审批和反复检查，能有效减少公检法的权力“出租”机会。例如，如果不控制不批捕的话，公安就可能借此“发大财”。我在华中DX区检院侦监科随全科人员向分管检察长例行汇报时，分管检察长的一句话让我印象深刻：“这段时间不批捕有点多，不知道给公安创造了多少发财的机会。”原来，不批捕的话，当地公安一般就让嫌疑人交纳保证金以取保候审，但保证金往往会被他们找各种理由无端罚没。而科里科外的人不止一次气愤地地谈起，当地公安对保证金的无端罚没及依赖问题。

我们欲在华中某县检院开展律师参与取保候审试验时，该院批捕科长的一个担心就是，上面在控制不批捕与不起诉，来考核检查时，专挑不批捕与不起诉的案卷看。我当时就想，上级之所以这样做，必有其道理。果然，后来我向北方BD市某区检院副检察长请教时，他告诉我，就是因为不批捕、不起诉与无罪案件“藏猫腻”的可能性最大。它们都是与公检法一般使命相反的，能冒出来，有问题的可能性非常大，当然要仔细鉴别与控制。我2004年在派出所调研时得知，刑警调解不算分，似乎与当时就出现的刑事理念新趋势不符。调研后才知，不是公安管理者不重视调解，而是调解相较申请批捕、移送起诉，在规范要求上要宽松的多，操作空间大，舞弊可能性也更大，不得不抑制。同样，法院对上诉、上访、改判及发回重审率的控制也是为了督促法官“以民为本”，提高质量。尽管这种无形压制会影响案件的“纠错”与公民的诉权行使。

六、计件考核出偏的解释及其边界

公检法计件考核出偏原因是多方面的：很多问题确属计件考核本身特点所致，但也有不少只是规则设计与执行不当，忽视其局限条件，超出边界而导致。所以，依然不乏纠正成善的可能。

（一）规则层面的解释

规则设计不当导致。其一，目标不当。目标过高或目标过低；无目标但有考核，负面效果更甚，被考核者不知道同侪们跑到哪里了，只有拼命干活，引发一轮轮竞争；[23]一定角度上的目标不合理，例如，发案率、大案率、侦破率、[24]不批捕率、不起诉率、判决率、劳教数、抗诉率、上诉率、改判率、发回重审率等。社会事件与法律适用具有不确定性，这些事项不是办案人员能完全左右的。华中XH区检院反贪局长气愤地说：“起诉率我们检察院还能控制。但判决率本就掌握在法院，我们本就无法左右，但上面就要考核你判决率。搞得我们检察官天天跑法院，哀求法院，请人家千万别判无罪，甚至说‘你们先判了，二审再改无罪也行’，搞得执法者违法最严重。”其二，权重设计不合理，或忽略案件大小难易不同，或忽略地域、行业与工作性质不同。起算点也不合理，逮捕就可加分受奖，导致公安不会轻易接受批捕后的嫌疑人、被告人再被判无罪、判缓刑，并设法阻止。其三，惩罚规则过严，一票否决、罚末奖首、末尾淘汰等都太过严苛。惩多于奖，责任过重，不允许犯错等均不符计件考核本意。其四，公检法间的考核设定冲突，而且这些横向考核，与来自上级系统及当地党委政府的纵向考核交叉，或导致干警们无所适从，或使矛盾激化，或使他们更加依赖，共同规避刑事程序法。

而考核设计不当最本质原因在于，设计缺乏专业性与民主性。计件考核目的是什么，考核哪些内容，这些考核内容会导致什么后果，考核的成本收益与利弊如何，谁来参与考核制定，是否以及如何吸纳一线办案人员参与考核制定，考核实施效果的反馈、检测与修正程度是否齐全，考核规则的“立改废”程序是否完备？这些基本问题未提到醒目位置。“主评的游戏规则常政出多门，朝令夕改，于是求评者门庭若市，争先恐后”。[25]不少被调研者反映，往往是领导意志左右考核办法，具体规则则由“不怎么懂业务的政治部人员在那里推陈出新”，而下级也不得不上行下效。

考核执行不当导致。其一，考核成本被忽略，时间不当，次数频繁。考核本身也是有耗费的：考核者需要草拟、制定和颁布规则，派员核对检查；被考核者不得不填写数据、准备材料、安排汇报、迎来送往、明求暗送、陪同解释、演练座谈……为迎接年底考核，不少单位国庆后就启动迎接检查程序。不少单位还得接受纵横两向度的考核，以及来自上级系统与当地人大的交叉考核。更不可忽视的是，为符合达标要求，被考核单位付出的基础成本更高。不少单位，为达到装备数、仪器数、信息化及“两房建设”方面的考核要求，耗费了大量的人财物，但因此而置办的不少昂贵仪器设备，例如录音录像、即时监控设备，在短期内并派不上用场，有限的办案资源实质上被浪费。其二，考核方法有误，或外行检查内行、干扰办案，或考核时段不当，在办案“黄金期”进行考核，或重数量轻基础导致公检法能力与素质低层次徘徊。诚如数学家杨乐所言，数学是基础学科，研究需要时间，成果效益也难测量。因此，不能对他们每年都考核，每年都要求若干SCI论文，否则不能保证数学水平真正提高。[26]其三，有地方奖励不兑现，严重损害下属积极性。其四，更有不少地方，领导意志干涉考核结果，参与数据造假，[27]严重破坏考核的“规则之治”。当然，这也与领导者责任相对重大有关，西部CD市和北方JD市警官都提到，指标与考核对领导压力更大。

也有不少问题是资源限制、经费不足导致的暂时现象。不少地方刑警要自己先垫付办案花费，破案后才能报账。而有地方推行的“招标破案”——谁用钱最少并保证破案就中标，中标刑警领中标款项去办案，多的少的都归办案人。如此当然影响考核效果。调研发现，经济不发达，办案经费紧张的地方，似乎指标就多些、严苛些、非规范做法多些。随着经费保障的提高，相信不少不规范行为会得到解决。但也不得不承认，对利益需求可能是无限的，不能仅冀望于此。沿海发达ZZ市人大领导也讲了不少他们那里为争夺经费而出现的荒唐考核，例如公安在启动经济侦查程序前先索要“好处”，环保检查站与交通局行风监督办进行所谓“一次达标率”检查并无端罚款等。

（二）计件考核的局限

而我认为，更多问题是计件考核跨越边界，超出“局限条件”导致。正如经济学公理“局限条件下追求利益最大化”揭示的，自私自由的人也是在局限条件下求利的。[28]因此，同样需要明确计件考核的边界，尤其在公检法管理上的边界。

首先，计件考核不适合对质量有特殊要求的复杂工作。高考改卷、论文写作、艺术创作、科学研究等对质量有特殊要求，并不适合计件考核。即便采用也要辅以特别的质量监控和抽查体系，否则会粗制滥造。很多复杂工作需多人配合，无法一一计件或计件成本甚高，也不适合采计件考核。公检法执法中不乏比秘书、修理工作复杂的活动，质量要求更不是可有可无。线索何来，罪犯何在，批捕与否，证据确实充分与否等，需考虑的头绪非常多。但不少地方对此未充分鉴别，统统纳入计件考核，自然出问题。XD区检院Z科长明确地说：“考核可能离不了，但很多地方不适宜考核。”是的，很多基础性复杂工作不是一两年能完成的，以月、季度及年为单位的计件考核会导致办案人员倾向于易出战果的工作，而疏于基础性、系统性工作。

其次，计件考核不适于不可预测的工作。据社会学研究，科层制的某些固有要素会影响其功能发挥，例如，科层的官僚化、形式化导致它只适合例行工作，不适合不可预测的工作。日本企业管理的最新发展趋势就是“去科层化”，强调管理者与基层工人协商互动，共同开拓，被称为绩效考核群体化的回归。[29]公检计件考核属于典型的上考下的科层式管理，而公检法办案正是充满了不可预测性，值得引以为戒。

最后，但最重要的是，计件考核适用于被考核者握有重权的场合与领域时，更需谨慎。如被考核者也握有“权力之剑”，计件考核带来的高度激励会导致权力扩张，普通公民权益受损。应该注意的是，在公检法管理中，管理者与被管理者不仅呈科层式（hierarchy）分布，被考核者又是其下级的考核者，更为特殊的是，他们又是典型的官僚制（bureaucracy）分布，上下均是官僚，被考核者也是握有“权力之剑”的执法者。他们的一个简单权力行为也能让普通公民“伤筋动骨”。而不少地方的公检法上级对被考核者产出要求过高，带来的不可小觑的消极后果，也就来自于此。受计件控制的办案人为完成目标，争夺奖励，避免受惩，自会降低证据与程序要求，损害公民与嫌疑人的正当权益。这样，人头数、大案数、劳教数与判决率等考核要求形成的巨大压力最终会转由普通公民承受。上述这些计件考核的激励效能的体现，将可能将以普通公民的权损为代价。“一将功成万骨枯”，若无节制地采计件考核，为一名公检法计件管理者，尤其是公安检察的高级管理者的成功付出牺牲的不仅有他的下属与下级，可能还有不少涉案公民。

因此，。件。执法者了，核能将政绩检查建立在清晰可辨基础上，从人权与法治角度，需要区分公检法管理与工厂管理，慎用、限用计件考核（“件工合约”）督促激励公检法办案人。[30]因为办案人的工作对象是人，与产业工人的生产对象——流水线上供装配的零件、砧板上供锻打的构件物等，截然不同。公检法人员还需尊重嫌疑人、被告人的主体性与人格尊严，不以嫌疑人为证据源泉乃至谋生与进阶手段。[31]因此，一方面，需筛选掉不适合的计件考核，让计时与计件、分成与保底适用于不同事项，让它们在竞争中修正，以给司法者创造遵守程序、“精工细作”的条件，另一方面，即便采“件工”方式，也应辅以完备的质量监测与程序控制，尤其在特重大案中。[32]

当然，质量监管规则的增加可能又带来新问题：规章条例越细化，就越离不开评议考核手段，各方“就越容易钻空子搞交易拉山头，诱发冲突，徒增内耗”。 [33]而最主要问题是，如果忽视公职人员的能动性与职业荣誉感，仅凭硬绑绑的指标考核与冷冰冰的数字控制如何促养他们成为敬业的执法者、崇高的司法者？

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[①]马克思指出，在计件工资下，“既然劳动的质量与强度在这里是由工资形式本身控制的，那么对劳动的监督大部分就成为多余的了。”见《资本论》第一卷，人民出版社2004年版，第636页。张五常揭示，“件工合约”可大大降低监督、讯息获取、度量及签约的费用，提高工人积极性。参见张五常：《经济解释——张五常经济论文选》，易宪容、张卫东译，商务印书馆2000年版，第364-372页。

[②]部分地区的办案人可得挽回损失的5%等，属分成制。而“招标破案”可看作承包与计件结合，盈亏自负。考虑到办案人还有月工资，与计件考核结合，又可看作保底制。但公检法的目标考核与绩效管理主要是与单位时间内办案数、大案数、调解数、判决数及错案数等指标挂钩，因此主要是计件考核。本文以对公安检察计件考核的调研为基础，研究过程与结论也主要针对公安检察的计件考核。

[③]管理者多称其为“目标”，但被管理者多称为“指标”，本文据语境交替使用。

[④]以往调查多发现交警背负有罚款任务，例如辽宁省公主坟市交警身背罚款指标并可获得10%分成。参见丁志军、任胜利：“绩效考评出偏 罚没过多招怨——吉林省公主坟市公安局乱罚款问题的调查”，《人民日报》2007年3月20日，第9版。

[⑤]弘历（乾隆）意识到，“叫魂危机”的蔓延有可能危胁帝国统治，地方官员却对此应对不力，龙颜大怒，采用常规考评、密奏考评、强化君主威仪以及整饬官场等方法督促官员清剿并不存在的“叫魂党”。这使得地方官员层层曲意，以迎合上级，最终将不少错误信息传递给弘历，扩大了打击范围，但无甚相关战果，一度陷入尴尬境地。参见孔飞力：《叫魂—1768年中国妖术大恐慌》，陈兼、刘昶译，上海三联书店1999年版，第217—243页。

[⑥]例如，连续两月第一可再得奖励，还可能增加升迁评定时的竞争资本。

[⑦]也正如弘历不满常规考核的失效，责令下属用密奏向其汇报。但他沮丧地发现，总督与巡抚对属下的密奏评语大略相同，显然是互相沟通、统一口径的结果。参见孔飞力：《叫魂—1768年中国妖术大恐慌》，第265页。

[⑧]张五常：《经济解释》，花千树出版有限公司2002年版，第24-26页。

[⑨]《三联生活周刊》2008年第3期，第28页。

[⑩]张明楷：“检法系统的文艺汇演、体育比赛应休矣”，载《法学家茶座》第8辑，山东人民出版社2005年版。

[11]《资本论》第一卷，第637页。

[12]贾春旺：“不能人为控制不批捕率不起诉率”，载《人民检察》2007年第16期。

[13]朱桐辉：“绩效考核与刑事司法环境之辩——G省X县检察院、司法局归来所思”，载陈兴良主编：《刑事法评论》第21卷，北京大学出版社2007年版，第352—372页。

[14]齐白石善画虾，标价1只虾10两。有好事者欲得4只，却只出35两。嗣后，所得画上确落4只虾，但有1只藏头于水草，只露半身。“件工合约”的明晰对应性可见一斑。一般情况下，件工无法保证质量，但这里不适用：其一，10两1只价格不低，得用心画，其二，齐老的艺术造诣与人格素养也在保证着作品质量。

[15]弘历发现，不少官员在三年“京察”和三年“大计”中得到的评语均是品行方面的套话，如“才识明敏”、“办事干练”等四字或八字评语。而这无法为自己的降旨用人提供准确基础，于是增加密奏考核，但因方法相同，效果仍不佳。的确，套语及给官员分等的“四柱册”并不能提供下属的准确信息。参见孔飞力：《叫魂—1768年中国妖术大恐慌》，第253-256页。瞿同祖也注意到，清代三年一次的官员考绩评估——“大计”中使用套语的情况：官员被分为第一类“卓异”的，受此推荐，可见皇帝；第三类评定为“贪、酷、疲软无力、不谨、年老、有疾、浮躁、才力不及”的，将受到纠劾；第二类留任原职。推荐“卓异”者时常要套用的“考语”有：“清廉爱民”、“教化兴行”、“革除火耗”等。参见瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，法律出版社2003年版，第60—63页。

[16]监督与激励本身有耗费，计件制耗费相对较低。

[17]张五常：《佃农理论》，易宪容译，商务印书馆2001年版，第27页。

[18]张维迎：《信息、信任与法律》，三联书店2003年版，第76页。

[19]张五常：《经济解释》，第168-170页。

[20]斯密：《国民财富的性质和原因研究》，商务印书馆1974年版，第75页。

[21]张五常：《经济解释》，第168-170页。当然，工会反对“件工合约”的原因很复杂，张五常主要列明的是件工将导致工人工资被资方下调，而《资本论》中揭示的是，计件工资带来的劳动时间延长、健康损害及工人要求参与高出的效率分配被拒绝等。见《资本论》第一卷，第638-642页。

[22]有经济学家就认为，奴隶制的消亡就与监督成本节省及计件工资下的自由增加有关：奴隶主为节约监督成本，开始更多地采计件工资，但不少奴隶因之隐瞒了工作能力，获得些偷来闲暇，或积攒了些赎身财产，有了走出被奴役之境的可能。另外，由于国家介入，奴隶主维持监督的费用也越来越高，逐渐难以维系，奴隶获得赎身机会进一步增加。参见巴泽尔：《产权的经济分析》，上海三联书店、上海人民出版社1997年版，第109-115页

[23]当然，如果在此之下的被考核者达成默契，轮流“出头”或“垫底”，再逢考核者信息渠道被堵塞，就会使这种排名考核立即失灵。因此，这也会促成下属拉帮结派，违背考核设计初衷。

[24]大案率、侦破率被如此强调，让人不禁想起，清代州县官员考评获“卓异”的条件很多，但最重要的评荐标准是税收才能，征不足税额就无资格获得推荐。参见瞿同祖：《清代地方政府》，第60—63页。

[25]王义遒：“以评制评，怎一个评字了得？！”，《北京大学校报》，2007年3月20日，第4版。

[26]杨乐：“科研考核多长时间一次合适？”，《人民日报》2008年4月22日，第11版。

[27]沿海某中院法官告诉我：统计执结率90%，实际执结能达40%就不错了。

[28]同样，脱离“局限条件”，再好的规则，解释力也会下降，例如，超出产权私有这一局限条件，科斯定理的解释力就需要重新寻找切合点，才能得到维护。

[29]吉登斯：《社会学》，赵旭东译，北京大学出版社2004年版，第330—354页。

[30]法院所需管理规则与公安检察所需管理规则还有不同：公检制度逻辑还可参照行政的，但法院不可。因为后者可以要求下级有更多的效率，要求上令下行，而法院管理还需注意不能损害下级法院独立，不能与法官裁判内在要求矛盾等问题。参见苏力：“中国司法改革的逻辑研究——评最高法院〈引咎辞职规定〉”，《战略与管理》2002年第1期。因此，某些与引咎辞职一样，旨在加强纵向控制的目标与考核，更应慎行于法院系统。

[31]左卫民、朱桐辉：“谁为主体 如何正义——司法主体性理念的论证”，《法学》2002年第7期。

[32]合理考核的要义：1．计件考核有边界，不能冀望太多。2．复杂案件，尤其命案不宜采计件考核，即便采用也需随配质量抽查与程序监控。3．考核过程也有耗费，为完成考核某些内容，被考核者耗费更大，考核不能过频繁。4．保持考核体系的开放性，及时吸收新理念与新政策。考核规则要与组织改革同步。增加下考上，增加群众参与，使管理者“眼睛向下”。吸纳办案人员参与考核制定。减少非业务考核。吸纳“治安满意度”等综合性、基础性指标，避免纯“数目字”考核带来的急功近利。5．协调纵向与横向考核。协调公检法间考核，公安部、最高检、最高法院与中央政法委在这方面做点工作，应能出好效益。6．把握放权与收权关系，防止计件考核带来的权力膨胀与权力“出租”，防止干涉下级独立，尤其司法独立。平衡压力与激励，寻找适当“黄金分割点”。考核不能替代信任，不能损害被考核者的积极性。引导、尊重被管理者积极性、责任心与荣誉感，因为它们也能转化为办案效益。7．考核的一体化与差别化统一，不同地域、部门、性质与难度的工作要区分。科学界定大案小案、难案易案。科学赋值，动态赋值。科学界定起算点与完成点。科学看待发案率、破案率、判决率、上诉率、上访率、改判率等非被考核者能左右事项。8．对不起诉、不批捕、无罪判决的控制需综合程序恪守、人权保障与“权力出租”抑制等多方面因素。9．慎用命案奖惩、无目标考核、末位淘汰、罚末奖优及随时公布考核结果等过残酷的考核方法。“奖惩法定”、“奖惩相当”、“赏罚分明”。责任追究更需合理，考核不佳者，还应予“戴罪立功”机会。物质奖励与荣誉奖励相结合。奖惩尤其奖励一定要兑现。考核结果不宜作为升迁决定因素。10．增加考核执行的规范化与透明化，抑制计件考核中的层层加码及舞弊串通、营私造假。11．不提供经费者尽量避免考核他人。下述经费不足、待遇不高时，一方面应在枝节问题上略宽松，但另一方面更需警惕此时易出现的权力“出租”、权力滥用及粗制滥造。12．考核之治也是规则之治，也需避免形式主义考核与“规则失灵”，避免领导意志干涉。

[33]冯象：《政法笔记》，江苏人民出版社2004年版，第141-143页。

        （朱桐辉：“刑事诉讼中的计件考核”，载苏力主编：《法律和社会科学》第四卷，北京大学出版社，2009年。尊重知识产权，图片来自网络。）

兰亭法共体、司法管理评论系列