深化监察对象识别 筑牢廉洁农信根基
针对当前农信系统监察对象范围未明确、认识有分歧、实务操作不统一的问题，应当深化认知、完善法律、推动股权改革、加强监察监督，提高农信系统治理水平
文/李文宏 江苏省纪委监委派驻省联社纪检监察组组长、江苏省联社党委委员
党的十九大强调推进国家治理体系和治理能力现代化建设，把“监督”作为治理体系顶层设计的重要一环，保证权力的正确运行。2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》颁布实施，加强对所有行使公权力的公职人员的监督。农信机构作为地方金融主力军，2019年年末资产达33万亿元，规模庞大，人员众多，但因体制特殊，哪些人员属于监察对象，法律没有明确规定，认识还有分歧，实务中也缺乏统一，有必要对此进行进一步探析，从而强化农信系统法纪意识、推动农信系统治理更加规范，在全系统营造风清气正的良好政治生态。
农信系统监察对象范围尚不明确
法律未明确。现行监察法第十五条规定了六类监察对象：公务员以及参公人员；法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的科教文卫体育单位中从事公务的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员；其他依法履行公职的人员。当前农信系统省级联社除统一法人外均属集体合作性质，省联社领导班子成员属于监察法第十五条第二项规定的监察对象，其他人员如省联社机关中层、一般员工未明确纳入监察范围。同样，作为农信系统主要组成部分的县市法人机构——农信联社、农合行、农商银行，前二者属于集体合作性质，后者有的存在国资参股、控股情况，对照监察法第十五条及释义的规定，除党委政府或国资股东委派履行公务外，其余人员均未明确为监察对象。
认识存分歧。一种观点认为，农信系统符合党中央、国务院《关于完善国有金融资本管理的指导意见》中凭借国家权力和信用经营的国有金融资本特征，且省级政府兜底其风险，对履行组织、领导、监督、经营、管理等重要职责人员，如管理、信贷、理财、会计、出纳等重要岗位人员均应归入监察范畴。其主要论据，一是《深化农村信用社改革试点方案》以及《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》，明确和重申省政府承担辖内农信系统管理和风险处置责任，省联社受省政府委托行使行业管理、业务指导、协调和服务职能；二是除省联社领导班子受托履行公务外，省联社机关中层、农商银行高管为省联社党委提名和管理的农村金融干部，理事会、农商银行董事会对其无选聘权；三是省县联社筹建、改制以及发展均依靠党委政府和监管部门，没有国家早期保值贴补息、税收减免、专项央行票据等系列扶持政策助其脱困，没有国家隐性股东担保，仅凭工商注册的社会股东无法承载庞大的金融资产风险和社会稳定责任。
另一种观点认为，农信机构历经乡镇信用社、县联社、农合行、农商银行衍变过程，即使存在少数国资参股，但集体属性未改，除委派履行公务外，相关从业人员均不属监察对象。其主要论据，一是农信系统起步于上世纪50年代三大合作社之一——农村信用合作社。截至2019年年末，全国仍有700多家县联社未改制成农商银行，基层法人单位员工集体大锅饭观念根深蒂固，国有身份认同普遍不强；二是省联社以县联社一家一股的资格股形式组建，先天具有集体属性，其章程规定重大决策和重要事项由社员议事协商，省联社提名农商银行高管非“委派公务”。
实务欠统一。虽然《国家监察委员会管辖规定（试行）》的管辖范围较公务员以及两高“国家工作人员”司法解释的概念外延有所扩大，但农信系统适用监察法、刑法还欠统一。现行刑法未把该行业相关从业人员明确纳入国家工作人员范畴，导致诸如国企人员滥用职权、失职、为亲友牟利等职务违法犯罪对其不适格，缺乏刑法威慑，客观助长了该行业的金融风险。如某农商银行高管滥用信贷审批权受贿，仅惩罚其受贿行为，滥用职权造成贷款损失的责任未予刑事追究。此外，具有同身份同职责的农商银行高管收受贿赂案件，既有监委管辖、判决为国家工作人员身份的“受贿罪”，也有公安管辖、判决为“非国家工作人员受贿罪”，不同判决给实务操作带来困惑。
绘制农信机构监察对象“全息图”
针对当前农信系统监察对象存在的问题，应当从全面从严治党、党管金融的高度出发，围绕行使国有金融资本“公权力”这一动态标准，深化认识，推动改革，不断提升农信系统治理水平。
提高政治站位，深化对农信系统监察对象问题的认识。一是监察法对监察对象认定聚焦“公权力”的行使，按照《关于完善国有金融资本管理的指导意见》的规定，农信系统虽无国家注资，但其作为凭借国家权力和信用经营的国有金融资本，相关从业人员履职是受托执行党和国家经济金融政策的公权力行为。二是农信系统坚持党管金融，姓“公”不姓“私”，国家赋予其功能职责、服务定位，一级党组织研究决定“三重一大”事项，具有组织、领导、监督、经营、管理职责人员属于履行金融公务人员，不是股东代言人，理应归于监察对象范畴，把农信系统相关从业人员纳入监察范围符合从严治党、党管金融以及监察全覆盖的要求。
完善监察法体系，提高监察威慑力。一是明确监察范畴。完善顶层设计，以监察法实施条例或立法解释的形式，明确把农信系统相关从业人员纳入监察法第十五条规定的监察对象范畴，将纪法专家以及社会公众对该系统由党委政府背书风险的价值判断明确化，切实在农信系统构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。二是统一标准。让监察法、《国家监察委员会管辖规定（试行）》、刑法在该系统构筑起严密法网。借鉴刑法第九十三条立法解释，把农信系统相关从业人员纳入国家工作人员范畴，使国有企业人员滥用职权、失职、牟利、低价转让资产等刑法分则设定的罪名对农信系统适用，让监察“带电长牙”，这有助于党和政府管理金融和打好防范化解金融风险攻坚战，夯实农信系统审慎经营的基础。
推动股权为纽带的改革。目前绝大部分省级联社尚处于集体合作制、下辖法人改制成公司制商业银行法人的二元阶段。对此，亟需配套国有资本改造来完善提名、委派农商银行高管主体资格，把国有金融资本管理落到实处。首先，完成省级联社国资改造，对市县法人可采用省—县两级或省—市—县三级持股方式，改变当前法律关系“倒置”状况；也可设立省级财政出资的金融控股公司对农信系统注资，为监察赋权进一步提供法律支撑。其次，科技创新、制度创新要协同发挥作用，两个轮子一起转。国家层面可借鉴法国和日本公司法关于“商誉出资”的概念，创设“政府信用”出资形式，破除现行公司法、公司登记管理条例关于“股东不得以劳务、信用、自然人姓名、商誉、特许经营权或者设定担保的财产等作价出资”的传统观念，采用“政府信用”出资可把省级政府隐性股东显性化，更可减轻地方财政负担，实现责权对等。
加强监察监督。一是营造监察氛围。在农信系统深化纪检监察体制改革，强化金融反腐认识，通过宣传引导、警示教育、建章立制，使在监督下开展金融工作成为全员自觉。二是加大监督力度。通过省市县纪委监委、派驻纪检监察组、农商银行纪委协助配合，纪检监督、监察监督、派驻监督、巡视巡察监督、行业监管、业内监督贯通联动，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。三是打造廉洁高效的金融文化。坚守支持“三农”、服务小微和实体经济的战略定位，倡导廉洁从业，提高服务效率，合力谱写农信系统高质量发展的新篇章。
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