吕德文 | 治理“钉子户”：谁是刁民？
相比起“沉默的大多数”，少数的“钉子户”会是基层治理当中更为关键的问题所在，他们也因此被冠以“刁民”的称呼。不过，“刁民”是否就是“贫困户”、如何对待他们？
原标题《治理“钉子户”》，载《法律和社会科学》第10卷。作者吕德文，华中科技大学社会学院副教授。文章推送时有删减。
治理“钉子户”（节选）
文 | 吕德文
在农村基层治理实践中，“钉子户”是一个形象的说法，意为像钉子一样岿然不动，阻碍农村政策实施的农户。与此相类似的传统说法是“刁民”。在传统的治理实践中，总有一部分民众敢于为了自己或他人的利益与官府周旋，这部分人熟谙乡土社会的生活智慧及官场的运作逻辑，抓住地方官员的把柄，从而不断给官员制造治理困境，因此被官府称作“刁民”。与他们做法相反的，则被称作“良民”。
“刁民”或“良民”这一说法具有强烈的价值倾向，回到“刁民”的原始解释更能窥见其实质意义。“刁”在《现代汉语词典》中的意思为“狡猾”之意，“刁民”则意为带有无赖、狡猾、奸诈特征的人。本文即在此意义上延续了“钉子户”这一习惯用法，这并不关涉作者的价值判断，而是遵循了这样一个事实：基层干部是国家政策的主要执行者，而“钉子户”是涉农政策的主要施受方，治理“钉子户”的过程反映了农村基层治理的真实实践。
2008年秋，笔者对湖北桥堰村做了一项关于农村税费改革的跟踪调查，桥堰村所在的县于2002年被确认为湖北省农村税费改革的试点县，而桥堰村则是试点村之一。桥堰村地处江汉平原北部，处于低山到平原的过渡带，地貌以丘陵为主。全村共有人口1480人，413户，耕地计税面积有4518亩，加上村民自发开荒的耕地，全村的实际耕地面积有5500亩左右。
尽管是当地远近闻名的“红旗村”，村庄治理比较有序，但在这次调查中，桥堰村的干部和群众却反复提到“钉子户”，也即那些“又刁又滑”的“刁滑之人”或“滑稽人”，在基层治理中的关键作用，并为笔者提供了治理“钉子户”过程中的诸多案例。这引起了笔者对“钉子户”问题的极大兴趣。为了详细了解“钉子户”在农户中的分布状况，笔者仔细翻阅了2005年农业税取消时编制的《桥堰村债权债务核定表》，其中的统计结果令人相当吃惊，全村在册的农业税费尾欠农户竟达100余户，占全村农户总数的1/4强，尾欠金额达30余万元，户均尾欠3000元。对这100来户尾欠户逐一排查，发现1/3以上是当地人所称的“钉子户”，另有1/3是受“钉子户”的影响而成为尾欠农户的“机动户”，而真正的“困难户”只占一小部分。
这与“困难户”应占绝对多数的普遍认识大相径庭。长期以来，国家政策和社会舆论一直强调农民负担问题，认为是农民负担过重导致了困难农户的大量增加，并因此而导致了基层治理的困境。如此高的尾欠农户比例表明，税费改革以前的农村治理确实陷入了困境，不过，与此同时，尾欠农户中如此高的“钉子户”比例也表明，真正决定基层治理实践逻辑的可能并非“困难户”问题，而是“钉子户”及治理“钉子户”所产生的问题。
近年来基层治理领域发生了诸多戏剧性的变化，税费改革化解了20世纪90年代以来以农民负担为主要表征的乡村治理危机，但基层治理中的深层次矛盾却开始浮现出来。这一急剧变化为两种不同的解释路径提供了空间，乐观主义者认为，税费改革消解了汲取型的国家政权，并同时改变了专断权力滥用的局面，为基层政权转向公共服务型的政府提供了可能，并寄希望于通过进一步重构公共权力来实现这一转型，悲观主义者则认为，税费改革以后基层治理困境并没有根本解决，基层政权不仅没有转向公共服务型的政府，反而形成了基层治理乏力的新问题，当务之急并非改变基层政权的权力来源，而是加强基层组织能力。
看似矛盾的两种理解似乎共同表明，原有的基层治理体制已不可维系，它已越来越成为国家实现基层社会有效治理的障碍，也越来越成为基层社会失序的根源。
尽管近代以来的国家政权建设努力将国家权力的触角延伸到基层社会中，“双轨政治”中自上而下的轨道得以延长，但改革开放以来逐渐成型的“乡政村治”的乡村治理结构却表明，农村基层治理仍然有赖于半正式的行政组织和治理实践，当代中国的乡村治理需要被理解为官僚统治和延续下来的简约治理方法之间的互动，不仅仅是前一种或后一种模式。科层制化与简约治理间互动的实质是国家权力通过“代理人”这一半正式的行政组织实现了对基层社会的有效监控，村干部扮演了关键角色。
通过“代理人”体制来实现基层治理，意味着熟人社会被纳入了国家基层治理的轨道，正是熟人社会及通过自己人的治理被保留了下来，为外部现代性进入村庄提供了结构性力量，并托起了整个中国治理体系的构架。在《乡土中国》的“乡土本色”篇中，熟人社会主要有两个相互关联的内涵：一是乡土社会是一个“熟悉”的没有陌生人的社会，二是“乡土社会的信用并不是对契约的重视，而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索的可靠性”。
“熟悉”和规矩的“可靠性”为治理者低成本地监控被治理者，并准确地对被治理者分类和定性提供了前提。一方面，代理人在熟人社会的环境下可以简约地建构被治理者的类别，从而节约治理成本。正因为熟人社会的“规矩”遭到挑战，桥堰村的支书才能“不假思索”地将真正的“钉子户”从众多的尾欠农户中确认出来，熟人社会的治理改造了正式的行政实践，避免了因此而可能产生的被治理者信息的屏蔽。换言之，熟人社会为国家低成本且有效地监控被治理者提供了基础，同时，也让基层治理实践采用半正式的简约行政进路，“无为政治”的意义被部分地延续下来。
另一方面，被治理者，尤其是“钉子户”也可以反过来框架化村干部，那些“讲经”的钉子户，往往通过援引国家政策“以法抗争”，反制基层政权及其代理人，规范其行为；“困难户”也要求村干部依地方性规范行事，对他们留情面，因此，村干部的行政行为必须是“儒法合一”的。
尽管在熟人社会的治理中，将“钉子户”从众多的被治理者中确认出来仍然是一个相对简约的工作，但要有效地治理“钉子户”，最大限度地推行国家政策，却无法完全采用“无为主义”的策略。在官僚统治和简约治理的互动过程中，往往是后者从属于前者，而非相反。20世纪中国乡村治理的基本逻辑是，国家为了回应西方的挑战，不得不向现代民族国家转型，并进行国家政权建设，而这首先需要改变传统国家“无为而治”的状况，建立强有力的基层组织体系，这便是费孝通所言“基层行政的僵化”的动因。事实上，能否有效地治理“钉子户”是基层行政是否有力的表现，直接关系到国家的汲取能力，并决定了国家政权建设的走向。
举例而言，1990年前后，全国大部分地区在农业税费征收过程中形成了“清遗留”的工作机制，即农民在规定的时间之内主动缴纳农业税费之后，乡村干部主动上门征收“遗留”下来的农业税费尾欠。“清遗留”在形式上非常形象地体现了“简约治理”的半正式的行政方式。
首先，行政组织是半正式的，乡村干部联合组成的“征收小分队”是一个临时性的行政组织，且因为构成的主体是村干部，使得其有别于正式的行政组织。
其次，行政方式是半正式的，乡村干部上门征收农业税费的尾欠，并不主要依靠正式的行政方式，而是大量采用“造势”、“做工作”、“办学习班”等半正式的治理策略。但对“清遗留”做一实践分析，则可以发现，基层治理一点也不“简约”，半正式的行政方式从“乡政”的角度看，可能意味着节省了正式的行政成本，但从“村治”的角度来看，也有可能意味着熟人社会中大量优质的地方治理资源被卷入了行政实践中，“积极行政”取代了“无为政治”。
“清遗留”的目标一开始就锁定在“机动户”身上，目的是防止大部分“机动户”成为尾欠农户。对于“征收小分队”而言，真正的“困难户”由于客观条件的限制而无可能完成税费任务，而铁杆的“钉子户”不仅需要花费大量的精力进行治理，且在治理过程中容易产生诸多负面效果，而只有“机动户”在治理过程中有可能发生改变。
“机动户”大多都有说得过去的理由，桥堰村债权债务核定表中的7个农户中，拒缴农业税费的理由变化不定，可以说都是偶然形成的，如果处理得好，则不至于成为尾欠农户。“钉子户”的实质并不在于尾欠理由是否成立，而在于是否在“清遗留”过程中陷治理者于被动之中。
锁定“机动户”并将其与铁杆的“钉子户”区别开来，只是“清遗留”的第一个目标，更重要的则是利用各种治理策略对各种类型的被治理者分类控制。其中，“做工作”是夹杂着诸多治理技术的综合治理过程，这适合于大部分类型的被治理者。“做工作”首先包含着政策宣传，其要义在于宣传税费形成的合法性，即所确定的农民负担是符合政策要求的，这一点，将各种税费任务的用途解释清楚是至关重要的。
实际上，乡镇下达的税费任务在账面上从来都是清楚的，而真正需要解释的是村组一级的加码，解释是否有效与村级代理人与村民的日常互动有直接关系。人情策略是这一互动的重要特点，在这个过程中，可以出现网开一面的情况，但更多情况下是利用亲戚朋友的关系配合工作。当然，对一般的“机动户”而言，防止其走向“钉子户”的最有效的措施是“造势”—制造氛围，有意让所有人都感觉到基层政权将尽最大努力征收尾欠，从而形成压力。
对那些理由并不充分且性格特征不明显的“机动户”而言，“造势”或人情策略能够有效防止其最终成为“钉子户”。而一旦碰到性格特征明显或理由较为充分的“机动户”，则造势的效果并不奏效，“做工作”这样温情脉脉的治理技术也不起作用。在这种情况下，正式行政将介入其中，主要操作策略为办“学习班”—这是一个相当有传统的工作方式，其历史可以追溯到集体化时代大队为了追回社员的超支款，对超支户所采取的政治手段，主要方式是学习文件，干部谈话，实际上是在施加政治压力。
与人民公社时代类似的是，“钉子户”进入“学习班”是以“学习”的名义进行的，而基层政权则扮演了教育者的角色，这既表达了国家权力的在场，又避免了横暴性权力的滥用。并且，“学习班”由于有村干部参加，“做工作”及人情策略的工作方式仍然可以继续发生在这一场合。只不过，两者相比，“做工作”的主导是村干部，主导策略也是人情策略，而“学习班”的主导是乡镇干部，主导策略是政治压力，两者结合就是“软硬兼施”。
到此为止，基层治理的主导策略仍然是简约主义的，基层政权及正式行政方法仍然倾向于大量采用半正式的行政实践，国家权力只是保持了“在场”的态势，如果尾欠农户中的主体是“困难户”，而非“钉子户”或未被定性的“机动户”，则简约治理和无为政治仍然有效地维系着基层治理秩序。但是，从桥堰村四分之一的农户留有尾欠，而其中绝大多数尾欠农户属于“钉子户”及“机动户”的情况来看，“简约治理”及“无为政治”并未在20世纪末的税费征收中取得良好绩效。因而，在“简约主义”之外寻找补充的治理策略，就成为基层组织应对、治理危机的必然选择。
民国时期的乡村治理困境表明，因为无法有效控制乡村边缘人，有可能出现正式行政无法发挥作用，而半正式的行政实践又遭到破坏的严重局面。世纪之交的基层治理困境表现出了高度的相似性，“钉子户”的活跃既是乡土社会遭遇巨变的结果，也是国家治理酝酿转型的表现。
2009年3月，中央决定全面推进乡镇机构改革，这标志着肇始于税费改革的新一轮基层治理变革将全面展开，构建一个精简高效的公共服务型政府的目标越来越明晰，这似乎意味着国家治理转型将借基层治理变革之际顺势展开。这或许意味着费孝通先生早年提出的重续自下而上的政治轨道将被提上议事日程，双轨政治将重新成为解决近代以来“基层行政的僵化”这一痼疾的方法，并且，简约主义的治理方式在这一转型中，仍然可能扮演一个重要角色。
不过，从本文的研究来看，半正式行政实践及简约主义的治理方式在当前的基层治理中越来越不起作用，国家越来越依赖正式官僚机构进行行政实践，因此，国家通过协商而非强制手段渗透进农村社会的能力并不强大。也正因为此，汲取型政权的消解并不必然带来公共服务型政府的转型，政权的“悬浮”现象是税费改革后农村基层治理领域的普遍问题。从桥堰村治理“钉子户”的实践过程来看，世纪之交基层治理的变革与其说是国家治理转型有意推动的结果，还不如说是“钉子户”消解简约治理后的意外之局。
从当代中国农村的基层治理实践的变革来看，加强基层组织能力建设，承接近代以来开启的国家建设仍是一个未尽的任务。这主要着力于三个方面：第一，应该理顺乡村关系，让基层组织适应乡土社会的变化，保证基层政权能对被治理者进行有效地分类治理；第二，应正确处理正式行政与半正式和非正式行政的关系，将传统的简约治理实践纳入现代的民主政治和协商治理的框架内，构建村民与村干部间的合理的互动关系；第三，建立合理的信访秩序，既要保证农民上访的权利，又不能因此而牺牲基层行政的合法性。
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