李鲁岳 | 为什么要成立新疆生产建设兵团？
长期以来，新疆生产建设兵团为维护新疆的团结稳定做出了不可磨灭的贡献。时过境迁，或许人们会质问生产建设兵团是否过时了？对于这个问题的回答，不妨提升到宪制的高度，思索为什么要成立新疆生产建设兵团？
原标题《为什么要成立新疆生产建设兵团？》，载《法律和社会科学》第13卷第2辑。作者李鲁岳，时为北京大学法学院博士研究生。文章推送时有删减。
为什么成立新疆生产建设兵团？
文 | 李鲁岳
新疆生产建设兵团成立于1954年，在六十年的发展历程中，它无疑是当代中国政制体制中最为特殊的一种组织形式。它的特殊之处在于，相对政府来说，其保留了军队的组织机构，拥有14个师（垦区），174个农牧团场，其承担着国家赋予的屯垦戍边的职责。相对军队来说，兵团拥有四千多家工业、建筑、运输、商业企业，对外称中国新建集团公司。
与企业不同的是，兵团有健全的科研、教育、文化、卫生、体育、金融、保险等社会事业单位和司法机构，能够在自己所辖垦区内，依照国家和新疆维吾尔自治区的法律、法规，自行管理内部的行政、司法事务，并且国家对其实行计划单列的特殊社会组织形式，受中央政府和新疆维吾尔自治区政府的双重领导。
近年来，兵团在南北疆农场较为集中的垦区先后建立了阿拉尔、图术舒克等六个县级市，其职能逐渐从“屯垦戍边”转向“建城戍边”。因此，仅用某一种组织形式难以描述兵团。总体来看，兵团实际上是集党、政、军、企组织形式于一身的“跨界型”社会组织。
但问题是，为什么新疆会出现兵团这样特殊的组织？并且，在长期的政治实践中，为什么会出现新疆生产建设兵团与新疆维吾尔自治区长期并存的制度安排？
一个制度能够长期存在不可能单纯依靠制度设计者的个人偏好，主要原因更可能在于该制度解决了某些社会问题，或者具有一些无法替代的社会功能。可以推断，兵团的存在显然是为了解决对于国家来说非常重要或者说根本性的问题，也就是宪制问题。
1949年，中国共产党取得全国政权，如何处理好民族问题就成为首先必须面对的问题。一方面，尽管当时中国共产党已经取得全国政权，建立了人民民主专政的新中国，但是，由于自然地理条件、交通通讯以及战略战争的需要，在新疆、西藏等少数民族聚居的地区中国共产党军事上还未完全控制，这无疑给国民党残余势力、外国敌对势力以及少数民族分裂主义者留下了可乘之机，这直接威胁国家统一和民族独立。另一方面，处理好民族问题，促成边疆少数民族地区和平解放，能够迅速结束内战，从而医治战争创伤。
不仅如此，自第一次鸦片战争以来，中国饱受西方帝国主义列强的欺辱，逐步沦为半殖民地半封建国家。西方工业文明对于传统中国的巨大冲击，不仅塑造了“中华民族”的民族想象，同时也使得各族人民看到唯有建立统一国家实现国家工业化也才能保证国家的独立、人民的自由。要实现国家统一、实现国家工业化始终离不开全国各民族的团结。
因此，如何从制度层面处理国内民族问题从而实现各民族团结就成为无法回避的重要宪制问题。
要理解新中国成立之初在解决民族问题上为什么选择民族区域自治制度，就必须考察当时中国社会所面临的主要问题。尤其是中国共产党的核心领导人对于这些问题的认识，以及他们试图解决这些问题的基本思路。从毛泽东等人的一系列著作以及中国共产党的文件中，我们可以看到中国共产党人当时对于近代中国的基本判断，中国是一个政治经济文化发展不平衡的半殖民地的大国。近代以来的中国各地经济文化发展不平衡，它没有全国范围的统一市场，经济上占主导地位的依旧是小农经济，而仅有近代资本主义工商业停留在东部沿海地区以及长江流域的一些大城市中。
图：1956年，毛泽东提出了《论十大关系》其中涉及汉族与少数民族之间的关系
自给自足的农业经济不仅使得广大的农村可以相对城市而独立存在，而且也使得传统农耕社会成为了中国社会的基本结构。尽管辅以一定的正式制度，能够将这些大大小小的传统农耕社会联系在一起形成一个地域辽阔的“国”，但是受制于自然地理、交通以及生产力的限制，以皇权为象征的国家政权实际上难于深入到基层社会中，也难以有效地干预和控制基层社会，最终形成了皇权与绅权的共治局面。“山高皇帝远”成了近代中国基本写照。
历史证明中国共产党人对于中国基本国情的理解与判断是正确的。中国共产党也正是利用了近代中国的这些特点最终夺取了全国政权。但是，一旦中国共产党全面夺取政权以后，历史使命由夺取政权转变为建设社会主义、实现国家现代化之后，这些条件就变成制约国家政治治理的不利因素。
中国共产党的领袖比其他人都更清楚也更能体会到这个问题对于国家统一以及巩固政权的重要意义。因此，新中国初期中国共产党在宪政架构上选择了更利于集权的单一制而不是利于分权的联邦制，这也构成了新中国处理民族问题的重要制度前提。
从国家治理层面来看，各民族共同的历史传统，以及“大杂居、小聚居”的居住格局构成了新中国各民族合作的重要前提。但从另一方面来看这实际上也增加了政治治理的难度。新疆、西藏等地区少数民族与汉族在语言文化、宗教信仰以及风俗习惯上差别很大。语言隔阂阻碍着各民族之间日常交流，也增加了少数民族地区的治理难度。并且由于宗教文化、风俗习惯等方面的差异，少数民族地区的政治治理、各项政策的制定不可能完全照搬汉族地区治理经验和办法，即使能够借鉴也需要根据民族地区当地实际对政策加以变通。
相对来说，赋予少数民族一定自治权利，培养少数民族干部参与国家治理无疑更有效率。一方面，赋予少数民族一定的自治权不仅能够分担国家的政治治理责任，也容易获得少数民族对于新中国政权的政治认同。另一方面，吸纳少数民族人才参与到国家政治治理中，可以弥补近代以来，由于中国地域辽阔，各地联系松散并且政治经济文化发展极为不平衡等特点导致的少数民族地区在全国政治中参与不足的问题，使这些地区以及少数民族能够有机会和渠道在全国政治中表达其地方利益诉求。
因此，解决民族问题不是要不要赋予少数民族自治权利的问题，而是如何赋予少数民族自治权利以及赋予多少自治权利的问题。
如果将1947年5月1日新中国成立后的第一个自治区—内蒙古自治区的成立作为民族区域自治制度实践的起点，以1965年9月1日西藏自治区成立为一个重要节点，就会发现新中国基本建立民族区域自治制度就花费了长达近二十年时间。并且，民族众多、地域辽阔、各地之间发展的不平衡以及相互杂居的民族分布这些因素必然会导致在各少数民族地区推行民族区域自治制度面临的实际情况、问题，无论是民族的还是地域的，其都是不同的。相较而言，新疆地区实行民族区域自治制度无疑具有典型性。
首先，相较于内蒙古、宁夏、广西以及西藏来说，新疆地区的民族构成更为复杂。尽管新疆维吾尔自治区以维吾尔族为主体，但其民族主体主要由世居的维吾尔、汉、哈萨克、回等十三个民族构成。
其次，由于民族较多且大小不一，新疆维吾尔自治区内部结构较其他自治地区更为复杂。相对于其他民族自治地方来说新疆是全国唯一一个三级自治地方俱全的自治区。
最后，还必须看到新疆地处西北边疆，幅员辽阔，与多个国家接壤，并且在语言文化、宗教信仰、生活方式等方面与内地差别很大，因此在新疆推行民族区域自治制度面临的问题也更加复杂。
1949年10月、11月王震将军率领第一野战军第二军、六军迅速进军新疆，逐步完成对新疆地区原国民党“和平起义”部队以及三区革命军的改编，肃清了以乌斯曼为首的匪特，保证了新疆社会稳定以及国防安全。同年12月新疆地区共产党组织建立。通过吸纳少数民族党员，将他们编入一定的支部和小组，学习党报和党的文件、政策，有计划地阅读马列理论著作以及毛泽东主席的著作，不仅能够保证少数民族党员思想意识形态统一，同时也使党和国家的各项政策能够深入到少数民族基层社会中。
图：王震回到新疆生产建设兵团
1950年中央政府向新疆拨付大量黄金、汽车、电力、纱锭、毛锭，通过这些财政、物资支持使新疆省政府能够整理财政，进行经济建设，逐步实现财政自给。1951年10月1日中国人民银行在新疆地区发行了带有维吾尔文的人民币并批准在全国流通，收回新疆省银行所发行的银元票。新疆省境内一切计价、记账、契约等均改为以人民币为法定货币本位。1951年冬至1952年春，新疆地区农牧区有序开展了减租反霸运动。推行减租反霸运动，打破了少数民族地区土地以及生产资料的长期垄断，少数民族底层群众获得了梦寐以求的土地以及生产工具，彻底改变他们的经济地位和政治地位。
这些政治实践，都旨在建立一个政治、军事、经济以及货币上统一的多民族国家共同体。也只有完成了国家政治、军事、经济以及货币上的统一，才能进一步在少数民族地区推行民族区域自治制度。这难道不正是政治制度实践的内在逻辑顺序？
在新疆成功推行民族区域自治制度不仅使得各少数民族、国家政权，甚至是每个人都因为国家的长期政治稳定而最终受益。但是，必须看到，这仅仅是“万里长征的第一步”，在长期的制度实践中民族区域自治制度能否成功还必须处理两个具体问题。
首先，民族分裂的潜在政治风险始终影响着民族区域自治制度在新疆的政治实践。由于新疆地处边疆，陆地边境线漫长，与八个国家接壤，其不仅是西北地区的战略屏障同时也是进入中亚的战略支点，而且民族、宗教情况复杂，新疆也容易成为外国势力干预的突破口。并且，新疆地区各少数民族多信仰伊斯兰教，近代以来新疆又长期受到泛伊斯兰主义以及泛突厥主义思潮影响。伊斯兰宗教极端势力也试图利用这些条件，潜入新疆从事非法宗教活动，试图将新疆分裂出去。
此外，新疆少数民族与周边国家的一些民族在语言、宗教信仰以及文化习俗上基本相同，但与内地区别较大。民族分裂主义者容易利用这些社会文化因素以及新疆的自然地理因素从事民族分裂活动。还要看到，民族分裂主义、外国势力、宗教极端主义相互勾结从事分裂活动。历史上就曾出现民族分裂主义者与帝国主义势力相互勾结甚至一度建立分裂政权的情况。
图：喀什艾提尕尔清真寺
由于建国之初新疆与内地之间联系较为松散，并且新疆地区在整个国家政治中参与不足，这使得新疆地区少数民族精英身上具有更多的地方属性。这种地方属性好的一面在于他们了解本地区各民族的迫切需要以及地方利益诉求，将其吸纳到政治治理中，能够在地区，甚至全国政治中表达这些地方利益诉求，有利于平衡各方利益诉求，有助于国家对于少数民族地区的政治治理。但缺点在于地方属性过强很容易蜕变成为狭隘的地方民族主义，当国家遇到重大灾害、战争、政治动乱等重大事件从而导致中央对于边疆的政治治理鞭长莫及时，少数民族精英过强的地方属性甚至会助长民族分裂。
其次，还必须考虑新疆地区的经济发展问题。建国初期新疆财政经济处于崩溃边缘。盛世才执政后期，新疆停止与苏联贸易五年多，使得新疆地区毛皮、棉花、蚕丝等生产萎缩，减产一半以上。因路途遥远以及战争原因新疆与内地的贸易不畅，因而市场日用品特别缺乏，经济异常萧条。解放军进军新疆以后，入疆部队、民族军、原国民党起义部队以及地方行政人员共24万多人，新疆仅能够解决财政需要的30％ ,其余70％需要依靠中央。
加之，新疆地区地域辽阔、交通运输困难，这不仅使得从内地向新疆运粮较为困难，而且新疆地区内部从粮食较多的南疆向粮食困难的北疆运粮也十分困难，2000多公里路程使得运一石粮需花费十余石军费。这些因素使得新疆地区严重的经济财政问题不仅威胁到人疆部队能否长期存在，同时也会影响到民族军以及国民党新疆“和平起义部队”的改编工作，甚至可能会引起边疆地区政治动荡。
经济问题不仅短期内直接影响民族区域自治制度的建立，从长远来看，经济发展也始终影响着民族区域自治制度的政治实践。民族区域自治制度建立以后，如果不能改善少数民族生活水平，不仅无法体现民族区域自治制度的优越性，同时也会使各少数民族怀疑实施民族区域自治制度有什么好处。
尽管新疆自然资源丰富，既有大量的石油、煤炭、有色金属等矿产资源，也有可以大量开垦的荒地，从长期来看有利于新疆地区工农业的发展。但是，新中国成立初期新疆基础设施十分落后，其中水利设施严重不足，必须首先改善水利设施才能开垦农田。交通运输手段十分落后，加之地域辽阔，不修筑新疆与兰州以及南北疆之间的铁路就无法加强新疆与内地之间经济联系，也无法推动本地工商业发展。修建这些基础设施需要大量的资金和劳动力。仅仅依靠建国初期新疆地区500万人口，不可能在短期内积累足够的资金、各种原材料以及劳动力。
图：新疆油田百里油区
但是，问题并不在于推行某一个政治制度是否具有某些不足，或者先天缺陷。真正的问题在于能否有其他制度来弥补这些不足或者缺陷。因此，必须从制度体系的角度来看，能否有其他制度来解决这些问题，使民族区域自治制度体现出其制度的优越性。可能解决这两个问题的制度就是新疆生产建设兵团制度。
解放军进军新疆以后，迅速完成了对国民党“起义部队”以及民族军的整编工作。除了巩固国防、进军西藏、清剿土匪以及维持治安以外，为了保证军队的给养，大量部队开始从事生产建设，这积累了部队生产建设相关的知识和经验。从操作层面来看，如果能将一部分驻疆部队成建制的集体就地转业到新疆，不仅为新疆的经济建设保留了一支劳动大军，而且也保留了一支国防力量。
这种政治、军事实践自1953年驻疆解放军部队整编开始。为了巩固国防、提高部队的专业化以及新疆生产建设的需要，1953年驻新疆解放军部队开始进行整编，从组织和业务上划分为国防部队和生产部队。国防部队专门从事守卫、训练以及治安工作，生产部队主要从事生产建设。新疆军区组建了新疆军区生产管理部以及新疆军区南疆军区生产管理处统一管理南北疆各生产部队。1954年新疆军区生产建设部队全部就地集体转业，新疆军区生产管理部与二十二兵团合并组成新疆军区生产建设兵团统一领导新疆所有生产建设部队。
很容易想象兵团制度的优点。由于建国初期外交政策采取“一边倒”，与苏联接壤的新疆成为新中国的战略后方。并且解放军进军新疆后，迅速改编国民党起义部队以及民族军，肃清匪特，使得新疆内外安全形势相对稳定。在这一前提之下，仅保留少量的国防部队，将大量的生产建设部队集体就地转业从事生产建设，这些生产部队不再采用供给制，从事生产建设又可以解决驻疆部队一部分给养问题，这为国家节省下大量的军事开支。相对于新中国成立初期捉襟见肘的中央财政来说，这些开支投入到国防部队建设或者经济建设中边际效用要更大。
图：生产中的建设兵团
这些部队虽然转业从事生产建设，但是这些部队都经历了长期的革命战争，具有较好的军事技能和战争经验。相对于分批转业或者复员来说，集体就地转业使这些生产部队保留了军队的组织体系，一旦遇到战争等紧急状况，这些部队可以迅速动员重新武装。即使由于长期从事农业生产、人员老化以及代际更替等因素会导致这些生产部队逐步丧失战斗力，但是这些生产部队可以为驻疆部队迅速提供兵源补给或者后勤保障。
还必须看到，这些生产建设部队的垦区大多分布在南北疆交通运输线两侧。在这些地方建立国营农场实际上就控制南北疆重要的交通运输线路，因而无须专门驻守部队就能保证交通补给线路畅通，节省了大量兵力，因此只需要少量的国防部队驻守重要地区就可以保持新疆的和平稳定。
除了这些军事上的好处之外，建立兵团实际上还解决了新疆劳动力不足的问题，这也利于新疆经济建设。新疆地域辽阔，自然资源丰富，十分有利于工农业发展。但新疆地区人口稀少，这始终制约着工农业发展。尤其是建国初期工业生产技术落后，生产建设需要大量劳动力，人口因素在新疆经济发展中更为重要。并且，成立生产建设兵团受新疆军区统一领导，强化了他们对于军队的自我认同，更愿意将自己看作“不带领章帽徽”、“不拿军饷”、“永不复员”的解放军，因而其也更愿意为国家利益需要留在生活条件十分艰苦的新疆从事生产建设。
更为重要的是，兵团的组织体系，不仅有利于战时动员武装，而且也有利于生产建设。无论是开垦荒地、建设大型水利工程，还是修建工厂、公路、铁路等基础设施，不仅需要大量的劳动力投入，更需要合理的分配、调度和使用劳动力。继续沿用军队组织结构，将劳动力以排、连、营、团、师为单位组织在一起，不仅使得劳动力的调配和使用更有效率，而且也能够迅速集中大量人力、物力兴建大型设施。这些大型基础设施，例如水库、电站以及基础工业设施，“外溢效应”更强，修建这些设施不仅使兵团收益，地方少数民族群众也同样受益。
最为重要也最为容易忽略的是兵团的建立彻底改变了新疆地区民族人口格局。1949年新疆和平解放之初，新疆地区各族人口共433万人，而汉族人口数量仅为29. 1万人，粗略来看，汉族人口比例还不到10％。客观地说，建国初期各民族人口比例分布实际上并不利于边疆地区政治稳定。因此，组织建立兵团，使生产建设部队能够在新疆“建家立业”，增加了新疆地区汉族人口数量，这对于巩固边疆、维护边疆地区政治稳定具有重要价值。为此，我们才能理解为了使这些生产部队官兵能够留在新疆安家立业，国家允许甚至提前预支一部分生产收益用于生产建设部队分红，使生产建设部队官兵能够保留一定的资金用于转业后安家的目的所在。
更为重要的是，兵团团场农业生产经营制度使得兵团具有了一种开放性结构，这能够吸引大量劳动力到兵团安家。在计划经济时代，兵团各团场严格按照上级计划指令进行生产，职工则分为班、排、连集体劳动，按月领取相应工资。相对于农村来说，工资制度无疑具有很大诱惑力。改革开放后，兵团团场不再向职工发放工资，只保留实行承包责任制之前工资级别，作为档案工资，以备调动和退休时用。
与农村推行的“家庭联产责任承包制”不同的是，兵团土地使用权归团场所有，农作物需要按照团场统一规划种植。团场职工需要每年向团场承包土地，农产品统一交由团场出售。农产品收入中扣除需要上缴国家的各项税费、兵团运营成本（分摊到“地皮费”中）、生产资料费用以及作为国家企业职工所缴纳的医保、社保中的个人需缴纳部分，其余为个人收入。
尽管兵团团场这种运营制度有很多弊病，造成了很大的干群矛盾但它最重要的好处在于将土地使用权保留给团场，团场拥有这些土地可以招募引进新的劳动力以弥补劳动力不足。它带来的更大的好处是能够不断的吸引劳动力从内地向新疆迁移。据统计，1990～2000年，兵团从外地净迁入人口192,474人，占同期兵团人口增长的2/3。
在长达60年的政治实践中，民族区域自治制度在新疆地区取得了巨大的成就。一方面，国家保持了长期的统一，即使“文革时期”国家长期动乱，新疆也始终是国家领土不可分割的一个重要部分。并且，为了保证新疆各少数民族享有平等的政治权利，不仅历届全国人民代表大会中通过“配额制”为新疆各少数民族保留适当名额的代表，而且新疆地区少数民族干部在历届全国人大常委会以及全国政协中担任领导职务。
新中国成立以后，特别改革开放的三十多年里，新疆地区经济发展迅速。按照不变价格计算，2008年新疆地区生产总值达4203.41亿元，比新疆维吾尔自治区成立前的1952年增长了86.4倍，年均递增8.3％；比1978年改革开放初期增长19. 6倍，年均递增10.4％；比2000年西部大开发实施时增长了2.2倍，年均递增10.6％。
从后果主义的角度来看，民族区域自治制度在新疆的实践大体是成功的。尽管今天民族分裂主义、宗教极端主义以及恐怖主义威胁着新疆社会稳定，还需要时间和措施来解决。但交通通讯手段迅速发展、全国统一的市场和法律体系的建立，新疆与内地之间联系日益紧密，逐渐成为国家政治经济文化共同体无法分割的一个部分。从长期来看，这些威胁对于国家统一来说，“那都不算事”！
图：夜幕下的乌鲁木齐
还要看到民族区域自治制度在新疆的成功实践与兵团这一制度设计有着密切的关系。兵团自成立以来，一直忠实履行着“戍边”的历史使命，其为维护新疆的和平稳定做出了巨大的贡献。20世纪60年代中苏关系交恶后，新疆从战略后方转为前方。为了应对安全形势变化，1961年兵团党委根据形势的需要组建了13个武装基干民兵营，5个基干民兵连。到1965年年底，兵团共组建民兵连466个，共有5. 1万余人，另有基干民兵连189个，共3.5万人。兵团各个团场均建立了武装值班部队。
1962年中印边境自卫反击战爆发，兵团共有1000多人参战，出动400多辆汽车，翻越6000多米的喀喇昆仑山，运送物资弹药6300吨，有力地支援了前线，为自卫反击战的胜利做出了贡献。
同年，前苏联在中苏边界伊犁、塔城等地区策动6万边民外逃事件中，在中央、自治区党委的领导下，兵团立即抽调大量干部、职工、汽车及农机具，开赴裕民、塔城、额敏、霍城等县的边境地区，执行“代管庄稼、代耕土地、代牧牲畜”的“三代”任务，并承担“三代”费用935万元。“伊塔事件”后，根据中央、自治区党委指示，兵团先后在边境一线组建几十个农牧团场，沿中苏边界形成了一条10公里至30公里的由边境农场构筑的国防屏障。几十年来，兵团将边境团场经营起来，种“政治田”，放“政治牧”，和人民解放军边防部队共同担负着祖国西部2017公里的边界守卫任务。
图：新疆克孜勒苏的国境线
除此之外，兵团对自治区经济发展做出了重要贡献。二十世纪五六十年代，兵团按照“不与民争利”的原则，深入天山南北的塔克拉玛干、古尔班通古特沙漠边缘和自然环境恶劣的边境沿线，新修水利、开荒垦田、植树造林。兵团的农牧团场、公交建商企业除依法向当地政府纳税的同时，兵团还长期坚持集中人力、物力和财力支援地方经济建设。仅依据1964年的统计，兵团抽调支援地方工作的干部约5000多人，为各族人民培养农业技术干部约1. 1万多人，让给地方开垦好的土地约61万亩，无偿为地方代耕、代播、代收的土地达200多万亩，赠送和交换良种约2000多万斤，赠送大小农具5万多件，无偿为各族人民看病100多万人次、修建水渠600多公里、修建住宅、学校、电影院共3万多平方米。兵团修建的水利设施也使地方群众受益，地方受益土地面积达400万亩。
此外，兵团还曾把1952年以前通过节衣缩食修建的一批现代化企业，如八一钢铁厂、苇湖梁电厂、七一毛纺织厂等，以及管理、技术人员整体移交给自治区，这些企业也构成新疆发展工业的基础。
本文的分析着力表明，新疆生产建设兵团在新中国处理民族问题这一重要宪制问题中具有的重要地位。这不仅因为兵团长期扎根新疆建设新疆的光荣历史，更在于兵团的制度安排以及制度所解决的问题。
可以看到，由于中国各地经济文化发展不平衡，地域辽阔且民族众多，以及半殖民地的屈辱历史等因素，中国更渴望实现国家统一，在这些因素影响下建国初期在处理民族问题时既要强调国家统一、强调中央权威，又必须赋予少数民族一定的自治权。在此前提之下，考虑到中国各民族的分布格局以及共同的历史渊源，新中国成立初期在单一制的宪政框架之下选择了民族区域自治制度作为处理民族问题的基本宪制制度。
由于是“大国”，各少数民族地区社会情况、民族情况各有不同，民族区域自治制度的政治实践面临的困难和问题有所差异，因而民族区域自治制度在各地的政治实践也不可能完全相同。制度的实践者必须根据当地民族条件、社会条件做出相应的变通，甚至有些时候必须“就地取材”适当地创造出一些制度来保证民族区域自治制度的政治实践。兵团无疑属于这类制度中的典范。就这类制度而言，仅仅从“本本”出发或者任何国外宪法制度框架和理论中很难看出它们与宪法有什么关系，一旦回到这些制度所存在的特定社会和历史语境中，就能清楚地看到这些制度设计的逻辑、试图解决的问题以及宪制价值。
从这里我们也能够看出，对于兵团制度的分析实际上也反映出民族区域自治制度的复杂的一面。长期以来，国内对于民族区域自治制度的研究更多地集中关注自治权利，认为必须通过制定自治条例来明确民族自治地方的自治权利才能算是完善民族区域自治制度。从本文的研究来看，这些研究的出现实际上反映出民族区域自治制度今天所面临的问题与建立之初已经有很大的差别。
今天的中国已经发生了巨大变化。交通通讯手段的改善、国家统一市场的建立，这些因素打破了地域限制，促进了人口流动，增加了民族间交流。这些社会条件的变化也极大地削弱了少数民族地区在地域、经济、文化以及政治的独立性。尽管在新疆、西藏依然存在民族分裂主义，但实际上很难撼动国家统一。
因此，今天的民族区域自治制度面临的问题可能主要集中在经济领域如何缩小少数民族地区与内地、沿海地区的发展差距。但对于解决这一问题来说，路径可能不仅只有明确民族自治地方的自治权利这一条。必须看到，就纵向比较来说，民族地区经济文化取得了长足的进步，但是从横向比较来看依然与汉族地区之间有差距。弥补这些差距不可能仅仅依靠少数民族地区自身，还必须依靠中央政府以及发达地区的支持。正如邓小平同志指出的“自治权利的核心实际上是财政问题”。
从制度实践的角度来看，强调中央要有权威，能够调动更多的人力、物力、财力加快少数民族地区经济建设，提高少数民族地区人民生活水平。相反，过于强调自治权利可能会从制度层面限制国家对于民族自治地方的支持和帮助。因此，从这里也能看出，完善民族区域自治制度不仅仅是要落实民族自治权利，更重要的可能是加快少数民族地区经济文化发展。
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