李杰伟 | 土地强制征用系统的逻辑
作者：李杰伟，上海海事大学经济管理学院（讲师）
本文节选自《中国土地征用中的强制性因素研究》，原文载《法律和社会科学》第12卷第2辑（2013），推送时有删减
土地征用强制系统的逻辑
征用土地是一套完整的强制性系统。从立法、政策的出台，到实施，到法院的裁决与执行，看起来都浑然一体。那么这套完整的系统背后是什么逻辑呢？为什么高层会设计出一套这样的系统？还是这并非政府的刻意设计和安排，而是社会长期筛选的结果，背后有其逻辑必然性？
土地开发的逻辑
以房屋为例，产权是70年，现土地被征用，用于建造其他设施。原先房屋所有者拥有房产、在这块土地上的居住权利，这只是使用权中的一种，他们本身不具有开发的权利。这里有两笔交易：拆迁人和房产所有者；拆迁人和政府。拆迁人从房产所有者手中购买房产和土地上的居住权，拆迁人从政府手中购买土地开发权。出资的土地开发者—他们用资金和异地的土地上的居住权、房产换得拆迁处的土地上的居住权、房产，房产所有者得到了安置—他们以房产和附属的土地上的居住权换得资金或者新的房产和土地上的居住权，政府用土地开发权换得土地出让金。
对于开发商来说，由于投资市场是完全竞争的，土地的招投标也是完全竞争的，所以开发商在拆迁安置中，获得的是经济利润；而政府对土地开发权有垄断的权力，政府在招投标中能获得土地开发权的垄断租金。对于房产所有者，假设对房产所有者的补偿和房产的价格（包括土地居住权）是等值的，那么他们获得了房产的市场价格。如果补偿高于房产价格，由于开发商在竞争中获得的利润是经济利润，那么实际上是政府用一部分垄断租金来补偿房产所有者的拆迁；如果补偿低于房产价格，那么政府不仅获得了土地开发权的垄断租金，还用法律政策在谈判中窃取了房产所有者的一部分收益。
政府交易过程中，房产和附属的土地上的居住权是原先就存在的。而土地开发权则是原先在市场上并不存在的一种权利，政府出让土地开发权，实际上是驱赶这种原先并不存在的要素进入市场，由此获得了这种要素的巨额租金。这既带来了巨额财政收入，也通过把这种要素带入市场，诱使开发商的资金进入市场，带来巨额投资。这实际上是将土地开发这一市场激活，提高了GDP。
征地的逻辑
国有土地才能进入市场进行流转，不管是城市土地还是集体土地都只有经过政府才能进行流转。土地上的房产所有者没有土地的所有权，也没有出让土地开发权的权利。按照一般的程序，城市国有土地流转需要政府先期规划才可以招标，继而拆迁、开发，这等于土地以市场价格为基础的调节机制并不存在。在这种情况下，政府的规划和流转出来的土地就是所有的土地供给，而政府也就成为土地的唯一供给方。
政府作为土地的唯一供给方，拥有开关闸门的能力：在市场需求旺盛的情况下——由于中国土地稀缺，城市土地几乎任何时候都是需求旺盛的——政府供给土地就会有后续的招标、拆迁、开发等巨大的商业行为，经济也就能够快速增长；由此政府也获得了调节经济增长的巨大能力。但是政府土地供给要完成，需要政府有强制征地的能力。只有拥有了这个能力，政府规划之后才能从民间顺利地征得土地，继而将它投放到市场，即虽然政府有控制闸门的能力，但是只有拥有了强制征地的能力，水池里才能有水。所以这一整套系统的一个优点就是政府作为土地的唯一供给方，拥有了调节经济的巨大能力。
但是中国政府的管理模式是行政集权和财政分权。地方政府在财政上与中央分成，拥有相对独立的财政能力。其中土地出让的收入作为预算外收入，归属地方所有。法律政策也规定，县级及以上政府拥有拆迁安置的权利，即拥有征用土地的权力。而地方政府是有自己独立的利益的。因此，地方政府时时有获得土地财政、发展本地经济的冲动。
土地出让的收入构成了土地财政的来源；而经济发展指标则成为官员晋升最主要的基础。因此，地方政府时时有突破中央规定、出让土地的冲动。另外，地方政府虽然获得了调节经济的巨大能力，但是中国地方政府官员的任期是5年一任，而且一般不超过两届。这样地方政府官员就有追求短期经济利益的冲动，在任期之内更多地出让土地，开工建设，甚至不惜涸泽而渔。这会成为经济增长的一个巨大动力，却也会成为损害长期经济增长的隐患。
直通经济增长
20世纪80年代一批中国学者赴日本考察，日本的经济界和政界人士在向中国学者介绍日本的土地制度时，讲到了日本很多土地所有者宁可将农田抛荒，房屋每年回去住一个月，也不愿意出售，阻碍了工业的发展—不禁感叹土地私有制是日本经济发展的毒瘤；而中国政府高层在设计土地框架、制定法律时，也考虑到了类似的情况。在许崇德先生所著的《中华人民共和国宪法史》中记载了1982年修宪时，城市土地是如何被划为国有所有的。其出发点是国家工业化大规模展开与农民土地之间的“扯皮”。但是宣布所有土地国有化的震动太大，权衡之下，“先把城市定了”，城市土地属于国家所有。同时支持《土地征用条例》用渐进的办法实现土地国有。这是在权利和经济发展之间的权衡取舍。
如果没有强制执行，中间的谈判可能是一个十分困难的过程。而这套强制征地的系统保证了重大项目的建设、经济开发区的完成，进而保证了经济增长。在这一千多个判决中，涉及的重大项目有“虹桥枢纽”、“临港新城”、“世博拆迁”、“地铁项目”、“大学建设”等。这套系统的存在，保证了这些项目的顺利完成。
但是一个问题是：更长远地看，这一强制性系统是否阻碍了经济发展？Acemoglu认为一般而言，通过掠夺性制度快速推动经济发展，可以维持一段时间，但是这些国家如果没有及时实现转型，那么经济增长将会停滞。杨小凯等人与林毅夫的争论或许更能启发思考：林毅夫认为先进行经济领域的改革，等到条件成熟再逐步实行政治体制等的改革比较可行；而杨小凯认为如果先进行经济领域改革，而不进行宪政改革，那么会形成利益集团，从而阻碍政治改革和发展，因此先进行宪政改革长远来看是有利的。
结论及研究展望
中国土地征用中有一套完整的强制性程序：国家为了公共利益可以强制征用土地，既包括收回土地使用权并征用房产，也包括征用集体用地；在政府部门或开发商得到批准取得拆迁许可证之前，房产所有者可以不知晓；而一旦确定需要拆迁，如果能够签订安置协议的则安置，如果不能达成协议的，拆迁部门可以申请政府裁决，裁决之后就可以强制拆迁。而补偿则是基于第三方评估的“市场价”，而并非双方谈判的结果。如土地或房屋由多人共有，一个所有人与拆迁方签订协议，只要没有损害共有人利益，则协议有效；如果没有拆迁许可证而先行签订协议或者拆迁，只要补偿符合细则规定，则协议同样有效；在没有裁决的情况下强制拆迁，只要事后补偿符合细则规定，拆迁同样可以追认为有效。综合来说这是一套完整的系统，能够保证国家征地、拆迁能够顺利完成。
我们暂时还无法评判这套系统的好坏。这套系统使国家能够快速推进经济建设，有利于后发国家实施“赶超战略”；但是它也使中国地方政府官员在任期比较短的条件下，为了追求短期政绩和财政收入，过度开发，补偿不足，损害民众的利益。
我们在考察香港、台湾地区以及日本和美国纽约州的征地法律时发现，香港地区征地程序中强制性并不弱于大陆地区，而我国台湾地区、日本则是以调节为主，没有最后的裁决和强制实施，但日本对公共利益是有非常详细的界定的。但是实施过程到底怎么样，调节的结果如何，还需要进一步考察。
其次，各个国家和地区不管征地过程中强制性如何，无一例外都规定为了公共利益需要可以强制征地。那么首先公共利益的界定就是一个重要问题，界定的范围越宽就表示国家的强制力越强。但是单纯从法律上很难看出规定模糊的公共利益，同样，我们需要考察各国和地区的实施情况。其次各国、地区为什么要让渡一部分强制的权力给政府？这是可以伤害它们自己的权力，而且有些国家、地区在没有集体行动来限制政府之前就已经让渡了这部分权力。是奥尔森所说的公共物品的提供中为了防止搭便车，强制性是不可或缺的，还是在奥斯特罗姆考察了公共品提供的案例后，认为强制性只是其中的一种选择而已？抑或是科斯在“企业的性质”（the Nature of the Firm）中认为的用一个合约代替一系列合约，从而节省了交易成本？这需要一个国家一个国家地去考察，从而看看他们背后的逻辑。
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