圆桌丨坚守“三农”底线 端牢中国饭碗
编者按 12月25日至26日召开的中央农村工作会议分析了当前“三农”工作面临的形势任务，研究部署了2022年“三农”工作。会议指出，要牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线，扎实有序推进乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作，全力抓好粮食生产和重要农产品供给，巩固拓展好脱贫攻坚成果等。围绕2022年“三农”工作重点，中国经济时报邀请相关专家进行解读分析。
■ 主持人 周子勋
保障初级农产品供给
是稳字当头的应有之义
中国经济时报：继中央经济工作会议后，中央农村工作会议再次将“保障好初级产品供给”列为重点工作进行部署。请问为何重视保障初级产品供给？怎样保障好初级产品供给？
姜长云：作为一个拥有14亿人口的大国，保障粮食安全始终是中国治国理政的头等大事。从国内外经验看，随着城乡居民收入和消费水平的提高，居民消费结构多元化不断深化，对保障棉、油、糖、肉蛋奶等重要农产品供给的重要性也会迅速凸显。在一定程度上甚至可以说，粮食单产水平、资源利用效率的提高和粮食产业链供应链损耗的降低，有利于棉、油、糖、肉蛋奶供给能力的增强，因为前者有利于拿出更多的耕地或资源用于支撑棉、油、糖、肉蛋奶生产。因此，确保粮食安全和重要农产品有效供给，应该是推进农业农村现代化过程中必须坚守的底线。
习近平总书记反复强调，“粮食问题不能只从经济上看，必须从政治上看，保障国家粮食安全是实现经济发展、社会稳定、国家安全的重要基础。”全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，更要注意强化粮食和重要农产品供给保障，要用保障粮食安全和重要农产品有效供给的确定性，有效应对未来外部发展环境的不确定性。
需要说明的是，将确保粮食安全和重要农产品有效供给作为一条底线而非主要任务，并非轻视确保粮食安全的重要性，而是更加重视粮食安全对推进农业农村现代化高质量发展的重要性，更加强调统筹发展和安全。况且，确保粮食安全，并非意味着粮食产量多多益善；通过增强粮食综合生产和流通能力确保粮食安全，比片面追求粮食增产更加有效可行，也更加有利于推进农业农村经济高质量发展。在重视粮食安全的同时，也要防止片面追求粮食增产、盲目扩大粮食面积，挤占棉、油、糖等非粮重要农产品生产空间，影响重要农产品有效供给和农业结构多元化的推进，甚至影响农业质量、效益、竞争力的提高。在绷紧粮食安全这根弦、夯实粮食安全战略储备并牢牢把握粮食安全主动权的前提下，坚守粮食安全底线关键是落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，有效激发种粮农民粮食生产积极性。为此，不仅要注意打好种业翻身仗，坚守18亿亩耕地红线，加强高标准农田建设，还要注意完善农业支持保护制度，加强粮食和重要农产品市场调控及流通能力建设，增强粮食和重要农产品产业链供应链抗风险能力。
刘长全：近年来，在国内重要农产品生产能力持续提高的支撑下，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局为重要农产品供给安全提供了保障。一是重要农产品国内生产持续增产，内循环不断巩固；二是重要农产品保持较高自给率，内外双循环互相补充和促进；三是保障重要农产品供给安全的基础更加坚实。
但重要农产品供给安全也面临一些挑战，比如产需错配的结构性不平衡在深化、经济效益低下与竞争力不足将长期存在、灾害与疫病风险仍突出、重要农产品生产布局不平衡加剧资源与环境约束、重要农产品供给的对外依赖度显著不平衡。
保障重要农产品供给安全必须多措并举：一是确立保障重要农产品供给安全战略导向，扭转农业产需错配；二是处理好粮食生产“保产量”与“优结构”的关系；三是统筹内外双循环，平衡重要农产品供给的对外依赖度；四是完善市场稳定机制，强化风险防控能力；五是促进农业技术进步和绿色发展，缓解资源环境约束。
张琦：保障初级农产品供给，是稳字当头、稳中有进的应有之义。无农不稳，无粮不稳。唯有保障初级农产品供给，才能消除大宗商品价格普遍上涨的影响。在保障初级农产品供给和粮食安全中，除了严格非农化、非耕化规定，守住18亿亩耕地红线，更要使其能真正贯彻执行，必须充分考虑到粮农和初级农产品供给的农民利益，以及考虑到高标准农田和商品粮基地的利益。要确保农田质量，为粮食生产提供坚实条件。要实打实地调整结构，扩种大豆和油料的生产供给。要确保畜禽、蔬菜等农副产品等供给安全，为应对疫情等多重风险提供坚实物质保障。
筑牢国家粮食安全和
不发生规模性返贫的底线
中国经济时报：会议提出，牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线。请问应该如何理解守住两条底线？从哪些方面着力守住两条底线？
姜长云：除了上述提到的筑牢粮食安全和重要农产品有效供给的底线，还要坚决守住巩固脱贫攻坚成果决不能出问题的底线。
当前，中国全面建成小康社会取得伟大历史性成就，脱贫攻坚战取得全面胜利，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务；“三农”工作重心正在逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴的历史性转移。但是，摆脱贫困也有“创业易、守成难”的问题。相当一部分脱贫户、脱贫地区的脱贫基础仍不稳固，稍有风吹草动仍有可能重新返贫致贫。未来发展环境的不稳定不确定性加大，部分地区政府工作力度的放松和工作重点的转移，都会加大出现脱贫户、脱贫地区的致贫风险。部分脱贫地区乡村产业内生发展意愿和自主稳定发展能力不足，产业规模仍在加快扩张，但产业同质竞争和质量效益下降的问题已经凸显，产业发展风险不断积聚，甚至存在因资金链断裂、营销渠道不畅、供求对接和市场拓展难度加大出现“暴雷”的可能性。
近年来，部分地区通过易地扶贫搬迁，有效解决了“搬下来”的问题，但能否“稳得住、能致富”仍然不可大意。部分脱贫地区发展水平低、抗风险能力弱，农民文化素质和自我发展能力差，加之自然条件恶劣、基础设施和公共服务短板突出、社会发展滞后、人才支撑力和对外部人才吸引力弱，容易形成区域性、规模性返贫风险。这些情况到2035年前都是存在的。因此，要实现“十四五”规划关于到2035年“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”等目标，必须牢牢守住巩固脱贫攻坚成果决不能出问题的底线。具体来说，即坚守防止发生规模性返贫现象的底线，确保农村脱贫人口收入达标并全部实现“两不愁三保障”。
程国强：必须坚持把确保粮食安全作为“三农”工作的首要任务，深入落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，持续稳定和提高粮食综合生产能力。加大农业基础建设投入力度，促进高标准农田建设提档升级，不断提高耕地质量。加快农业科技创新，以攻克种源“卡脖子”技术为突破口，筑牢我国粮食安全的种业根基。完善和创新农业支持保护政策机制与制度框架，更加有效地提高农民种粮务农积极性，进一步压实地方重农抓粮的政治责任。
守住保障国家粮食安全，必须强化底线思维，增强危机意识，坚持并落实最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线，保障好粮食安全最根本的生产能力。
一要严格实行土地用途管制，优化调整农村用地布局，加快全面形成保护有力、建设有效、管理有序的永久基本农田特殊保护格局和保障体系，确保永久基本农田数量不减少、质量有提高、生态可持续、布局更合理。
二要压实地方各级党委和政府耕地保护目标责任，实行党政同责，采取长牙齿的硬措施，对各类违法违规占用耕地或改变耕地用途行为“零容忍”，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，确保耕地主要用于粮棉油糖菜等农产品生产，解决禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，从严控制耕地转为建设用地和其他农用地。
三要强化耕地占补平衡管理，对非农建设占用耕地的，必须依法履行补充耕地义务。要严格做好对补充耕地的检查复核，确保数量质量到位。严格新增耕地数量认定和核实，依据相关技术规程评定新增耕地质量。
四要持续推进高标准农田建设，提高建设标准和质量，健全管护机制，促进农田基础设施提档升级，进一步增强高标准农田抗灾减灾、旱涝保收、高产稳产能力。加快实施国家黑土地保护工程，着力推广保护性耕作模式，健全耕地休耕轮作制度，整合投入资金和项目，加快推进项目实施。全面开展耕地质量提升行动，推进土壤改良、秸秆还田、盐碱化治理、酸化治理，持续提升耕地质量。
五要坚持系统观念，加强顶层规划，完善耕地优化布局，加快推进粮食生产功能区和粮食产业带建设，促进提高耕地规模化和集约化水平。
六要充分利用现代信息技术手段，加强和完善耕地数量和质量监测监管机制，严格耕地保护督察和执法监督。
张琦：守住两条底线是确保“三农”工作稳字当头、稳中有进的关键和核心。
在新发展阶段，守住保障国家粮食安全的底线，要重点关注以下几个方面内容。一是要严格落实耕地保护制度，让18亿亩农田实至名归。二是要落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，加强种源等技术攻关，为实现农业农村现代化奠定硬核力量。三是要大力促进节粮减损和健康生活方式梳理。
此外，防止出现规模性返贫是巩固拓展脱贫攻坚成果的首要任务，也是全面推进乡村振兴的前提。一是加强防止返贫监测工作，督促各地切实做到“监测对象找得准”“风险措施用得实”“风险消除做得好”。二是针对目前脱贫村产业层次较低、规模性小，脱贫村农户自营产业仍然以传统种养业为主，产业层级低，规模性小，没有形成集群效应。建议以智慧管理、兜牢底线、三园带农、粮经统筹的现代产业园区建设为抓手，破解难题。三是加快破解高寒地区饮水设施技术难题。四是强化民族地区劳务输出对接，着重做好以“家门口”就业和普通话培训为重点的就业帮扶。五是进一步推动脱贫县职业教育发展。六是脱贫地区要建立健全公共基础设施后续维保管理长效机制。
图片来源/新华社
农村产业发展和农民增收是
缩小城乡居民收入差距的基础
中国经济时报：会议讨论了《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见（讨论稿）》，并提出要扎实有序推进乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作。请问未来乡村振兴的重点方向在哪里？将加速推进怎样的产业结构调整？会释放哪些新的产业机遇？
姜长云：当前，中国“三农”工作已进入全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的新阶段。
乡村振兴，关键是产业要振兴。要顺应城乡消费需求变化和消费结构升级趋势，尊重产业发展规律和乡村产业发展的特殊性，坚持面向市场和创新供给激活需求并重的方针，按照立农、为农、惠农的要求，推进农业乡村特色资源开发和可持续利用，培育特色鲜明、类型多样、业态丰富的现代富民乡村产业体系，打造富有特色和竞争力的乡村产业链供应链和特色产业集群。推动不同类型乡村产业之间形成资源利用、要素集聚、市场拓展等良性循环互补关系，促进乡村产业、人才、生态、文化、组织振兴互动提升，协同带动丰富乡村经济业态、提升乡村多种功能价值，激发乡村人气活力。要以本土化为重点，推进乡村产业多元化、综合化、融合化，增强其本土根植性和抗风险能力，培育乡村产业特色优势和区域品牌。在尊重市场规律前提下，鼓励农产品加工业、流通业和农村服务业重心下沉，引导城市工业向乡村延伸配套服务能力，推动涉农产业链将主体和主要就业增收机会留在县域、乡村，让涉农产业链增值收益和发展成果更多惠及乡村、农民，为农民就地就近就业增收提供载体，为带动城市人口、人才和需求“下乡”创造条件。以园区化为重点构建现代乡村产业体系，归根到底是要结合建设现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色农业产业集群、农业现代化示范区等，引导乡村产业集聚集群集约发展，提升乡村产业质量效益和核心竞争力。
要尊重构建高水平社会主义市场经济体制要求，创新农业农村优先发展落地机制，鼓励在用地、用电、财税、融资等方面适度加强对乡村企业、涉农企业发展的倾斜支持。推进种养加结合，积极发展农产品产地初加工、特色精深加工和仓储保鲜冷链物流，推动农村由卖农产品向卖土特产品或相关工业制成品转变。结合加强涉农产业链食品安全治理，鼓励打造从餐桌到田间的现代农业产业链供应链。要鼓励优化农业农村资源开发利用，推进农村一二三产业深度融合和农业农村服务业发展。鼓励龙头企业等新型农业经营（服务）主体联合合作，培育农业产业化联合体、农业产业化集群或服务集聚区，创新产销合作模式和带动小农户方式。鼓励依托行业龙头企业或区域领军企业，打造产业链综合服务中心或区域服务业综合发展平台。实施乡村“互联网+”改造工程，培育乡村文化创意、健康养老、电子商务、数字乡村等新产业新业态，推进乡村产业智慧化转型发展。要鼓励乡村产业优化布局，并融入都市圈产业分工协作网络，打造本土化、区域化、都市圈一体化的农业或乡村产业供应链。引导城市企业将产业链资源密集型、劳动密集型环节向农村延伸，培育城乡产业链关联和县乡（镇）村联动、园区——基地协同发展格局。要引导乡村企业跳出片面追求规模扩张和数量增长的思维局限，推进适地适度发展和绿色转型，做好稳量提质增效甚至减量提质增效文章。鼓励乡村产业依据产品或产业属性，科学区分大众经济、小众经济发展模式，做到因类制宜、精准施策。鼓励乡村产业增强创新驱动能力和风险防控能力。
刘长全：农村产业发展和农民增收是缩小城乡居民收入差距、实现共同富裕目标的基础。为此，一方面要促进农村产业发展，包括推动农业结构调整，发展高值农业；促进农业产业链延伸，提高农产品加工和增值的水平，比如打造粮食安全产业带；促进农村一二三产业融合发展，充分发挥二三产业对农业的带动作用。另一方面，要解决两个关键问题：一是要让适度规模家庭经营成为农业经营者的主体。从共同富裕角度来看，我们需要推动适度规模家庭经营的发展，并需要为此构建相关制度。二是要让农民成为农业产业增值的受益主体。
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