智库观点丨化解教育发展“过度集中化”的对策建议
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■张颖熙 王曰影
2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》的文件，该文件进一步明确了减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的主要任务和重大措施。这说明，中央已经充分意识到这个问题的严峻性和紧迫性，并且正在努力纠正之。但我们也要看到，要系统地解决我国教育发展中的“过度集中化”问题，仅靠教育减负、学区录取制度等局部改革举措是远远不够的，有可能“按下葫芦浮起瓢”，亟待找出问题的根源，并提出整体改革治理思路。
我国教育发展“过度集中化”的表现
（一）过度集中追求普通教育
在传统上，中国教育重“道”而轻“术”。在崇尚儒家思想的现代东亚社会，这种观念仍然大有市场。在现实生活中，仍然有不少家长学生将职业学校视为畏途，把技能职业视作“低等”职业。随着我国经济结构转型发展需要，熟练技术人才缺口日益增大，根据教育部、工信部、人社部等联合发布的《制造业人才发展规划指南》，制造业十大重点领域2025年的技术人才缺口或将达3000万人。然而，根据国内某市2018年对3235名初中毕业生的问卷调查，选择就读普通高中、中等职校的学生分别为2097位（占比64.8%）、818位（占比25.3%），普职意愿比例为2.56∶1。显然，这一普职意愿比例远远高于国家规划的1∶1，加快推进普通教育与职业教育均衡发展刻不容缓。
（二）普通教育过度集中追求学科教育
在我国普通教育中，学科教育的教学时间、考核比重都处于主导地位，相比较而言，素质教育完全处于从属地位。从教育的目标来说，教育是要促进学生在生理、心理、智力等方面全方位均衡发展，而学科教育则主要侧重智力发展。当然，我们不得不承认以学科教育为核心确实有其合理性的一面。首先，学科教育的实施成本相对较低，远低于文艺、体育等素质课程对于师资、场地、教学器材等方面的要求；其次，学科教育的课程资源较为丰富，考核的标准化程度高。然而，我们也要看到，在高考指挥棒下，随着家庭对学科课外培训等投入的不断加码，学科教育已经异化为应试教育。在应试教育语境下，所有考生都不得不陷入“军备竞赛”式的囚徒博弈困境。随着国家经济实力的提升，考核技术手段方式不断丰富，素质教育考核方案理应更加科学合理，推行全面素质教育也具备可行性。
（三）教育资源过度向核心区域集中
伴随着城市化进程，教育等优质资源客观上正在向各类中心城市集中，甚至在中心城市当中，亦有所谓“好学区”“差学区”的结构性分化。根据《2016年教育统计年鉴》显示，乡村小学的专任教师中有11%是高中及以下毕业，42%是大学专科毕业，37%是大学本科毕业；而城区小学的专任教师中，高中及以下毕业、专科毕业、本科毕业的比例分别则为2%、30%和66%，城乡师资差距相当大。据统计，2019年我国义务教育阶段在校生1.54亿人，其中城区5771万人、镇区6409万人、乡村3207万人，城镇在校生占全国在校生总数的79%，比同期61%的城镇化率高出18个百分点。这其中固然有国家鼓励进城务工人员子弟随迁入学等因素，但同时也说明了教育资源向城镇集中趋势，农村等偏远地区居民无法享受均等化的教育公共服务。在中心城市内部，教育资源的结构性分化，直观地体现在学区房溢价上，优质学区房价格通常要比周边房价高出15%-40%。
我国教育发展“过度集中化”的原因剖析
（一）国家职业教育体系缺少灵活的过渡安排
虽然说中国社会的学历、职业情结很重，总认为从事技术、技能工作要低人一等，但从更深层的原因来看，根源在于国家教育制度没有适时变迁。例如，在职业教育体系上，我国在高等职业教育与中等职业教育的衔接、职业教育和培训体系的衔接、国家资格（历）框架制度等方面都是严重缺失的。相比之下，德国的教育制度就非常有特色。例如，德国中学分为文理中学、职业中学、实科中学和综合中学。其中，文理中学、职业中学的毕业生分别进入大学和职业院校；而实科中学是中间过渡性学校，一方面学生毕业后可以接受职业教育，另一方面学科成绩很好的学生可以转入文理中学，毕业后进入大学；综合中学则兼文理学校、职业学校、实科学校的功能。在这四类学校之间，前两年是可以互相转学的，而不是一考定终身，这就很大程度上保障了学生按照自己的兴趣和特长来选择个人发展道路。德国教育体系这种弹性安排，在职业教育与普通教育之间设置了很大的缓冲空间，这就给了学生充分选择和磨合的时间，避免出现“一窝蜂”选择普通学校的现象。
（二）教育考核过于追求标准化和形式公平
在普通教育实践过程中，学科教育和素质教育是颇有争议的话题。从教育的本质来说，教育肩负了两个任务使命，一个是知识和技能的传承，另一个是能力和人格的培养。但为什么素质教育在中国没能全面实践呢？从客观上来看，跟学科考核相比，体育艺术、行为能力、心理素质、道德品格等素质指标的考核，一方面确实很难准确量化，另一方面容易受人为因素的影响。最主要的原因还是出在大学考核选拔思路上，即过于追求考核量化和形式公平。这种选拔思路，不仅背离了教育的本质，而且背离了实质公平。首先，由于素质教育的缺失，导致学生存在高分低能、人格不健全等现象；其次，极致的量化考核，客观上催生了层出不穷的应试培训需求，这不但是社会资源的极大浪费，而且本身就是家长财力的比拼，最终恰恰制造了因家庭财富差距带来的受教育权利的不平等。世界上根本不存在完美的考核体系，素质考核也许难以尽善尽美，但单纯的学科考核本身就是一个错误，无数的现实事例告诉我们，追求模糊的正确永远比追求精确的错误要重要得多。
（三）政府对教育资源布局的干预力度不够
伴随着市场化进程，包括教育在内的各类资源都有自发向中心城市和核心区域集中的趋势。由于存在市场失灵问题，这些关系民生的领域需要政府合理的引导和干预。特别对基础教育来说，城乡差距、区域内部差距过大严重影响社会公平。在这个方面，日本的做法值得借鉴。日本对基础教育实行高度标准化管理，所有的适龄儿童都会被安排至家庭附近的中小学就读，学校的硬件设施遵从统一标准，包括一栋多功能教学楼、一个体育馆、一个运动场、一个游泳池等；在教学政策方面，日本基础教育不设重点校、重点班，实行教师轮岗制度，这在最大程度上保障了教育质量的均等化，有力促进了教育公平。
破解教育发展“过度集中化”问题的政策建议
（一）完善普职贯通的教育体系，促进教育的弹性分流
围绕中国经济转型发展需求，推进职业教育体系建设，建立职业教育和普通教育相互贯通发展的弹性教育体系。建议借鉴德国经验，在小学升初中阶段就开始初次分流，设置职业中学、普通中学和介于前两者之间的过渡层次的中学，在中间过渡层次学校学习的学生，兼有学科课程和职业课程。在初中阶段，学生可以在这三类学校之间转换。在高中毕业时，根据自己的学习成绩和兴趣，中间层次的学生既可以继续入读职业院校，也可以通过考核进入大学，这样通过多次弹性分流，可以大大减少当前中考“一考定终身”的弊端。
（二）完善职业教育就业体系，提升职业教育的社会认同
引导全社会树立正确的职业教育观念，进一步完善职业教育就业体系。建议加大对先进制造等产业的典型技能就业者的宣传力度，增加技能就业者的荣誉感；落实职业技能等级制度，推行社会化职业技能等级认定，从薪酬提升、奖励激励、职业发展通道、技能成果转化分享等方面切实提高技能人才待遇水平和社会地位。
（三）完善全面考核体系，回归教育本质初心
回归教育本质，努力培养全面发展的个体。建议普通教育进一步丰富完善包括体育文艺、科学实验、劳动实践等在内的素质教育课程体系，建议探索运用大数据、现代心理学等知识技术手段创新综合素质考核方案，确立学科考核和素质考核更加平衡的全面考核体系。
（四）完善义务教育标准体系，落实教育公平要求
努力实现教育公平，保障居民享有均等化公共教育服务的权利。建议借鉴日本经验，建立制定义务教育的国家标准，在学校设置、教育经费、办学条件、师资配置、管理水平、教学设备、班级编制等方面，制定全国统一的标准，取消义务教育阶段的重点学校、重点班级。建议提高义务教育阶段教师待遇，加强校内课程教学，推行教师轮岗制度，即教师定期（如3-5年）在区域内部轮换到其他学校教学，努力为全体居民提供高质量、均等化的公共教育服务。
（张颖熙：中国社会科学院财经战略研究院；王曰影：中国社会科学院大学商学院）
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