圆桌丨PPP机制迈入规范化发展新征程
编者按
国务院办公厅日前印发《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）。由于《指导意见》是在财政部PPP库暂停8个月后出台，引起行业的高度关注。业内普遍认为，PPP机制将迈入规范化发展的新征程。中国经济时报记者邀请国务院发展研究中心研究员孟春、中国财政科学研究院投融资研究所副所长陈新平、德勤中国全球基础设施业务中心总监常德亮，围绕相关话题展开讨论。
■主持人 张一鸣
发展PPP要充分发挥市场机制作用
中国财政科学研究院投融资研究所副所长 陈新平
核心观点
要推动PPP规范发展，就要充分发挥市场机制的作用。在新的机制下，如何让PPP的合作模式能够行稳致远，就要努力构建让市场能充分发挥作用的各项基础条件。
中国经济时报：与之前的文件相比，《指导意见》有哪些看点？
陈新平：《指导意见》清晰界定了政府和社会资本的具体合作方式，明确了各自的责任和权利，有利于解决PPP项目实施过程中的“重建设、轻运营”问题。《指导意见》在对PPP项目特许经营权的设置上，确定与政府签订特许经营协议的企业，要在未来承担起整个项目的运营管理责任，政府的作用主要是履行监管责任，监督社会资本提供的公共服务质量是否符合事先约定的标准。
《指导意见》指出，政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，在一定条件下，按照一视同仁的原则，政府只能按规定补贴运营，不能补贴项目建设和运营成本，如此，杜绝了地方政府可能会承担的长期支出责任，也可防止地方政府新增隐性债务。
《指导意见》特别提出要发挥民营企业参与PPP项目的积极性，在过去，大部分参与PPP项目的是央企和地方国有企业，民营企业虽然有参与，但参与程度不是很高。《指导意见》提出，根据PPP项目的市场化程度、公共属性强度以及涉及国家安全的程度，来界定民营企业参与的程度，其中，对于市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股，这正是新机制的亮点所在。
PPP模式最早出现在西方发达国家，其基本假设前提是：在公共服务的提供上，政府作为官僚机构，效率是低的，而私人部门具有较高的运营管理效率、较大的内在创新动力以及丰富的管理经验等。在双方合作的过程中，政府看上的是私人部门的创新动力以及提高管理效率的能力。我们要注意到，PPP的本质是公私合作，在我国是政府和社会资本合作，与政府合作的不只包括私营部门和民营企业，还包括国有企业。《指导意见》提出要推动民营企业的积极参与，也要推动整个行业的规范发展，而这也是PPP行业的应由之路。
要推动PPP行业的规范发展，就要充分发挥市场机制的作用。在新的机制下，如何让PPP的合作模式能够行稳致远，就要努力构建让市场能充分发挥作用的各项基础条件。首先，让市场机制发挥作用，要把公平竞争的市场环境建立起来，培养独立的市场竞争主体，过去市场中参与方并不是完全意义上的独立竞争主体，政府干预较多，所以才有很多问题，比如政府兜底问题、隐性债务问题等。未来，即便是地方的国有企业，也要成为独立的市场竞争主体。其次，要培育完善的市场体系，加快完善要素市场和金融市场体系。有效破解民营企业融资难融资贵等问题，对PPP模式而言，在我国目前的市场体系下，技术、资本和土地等要素市场都已经建立起来，但还有进一步完善的空间，要做到对所有企业一视同仁，才能发挥市场机制的作用。最后，要完善市场运行规则和市场秩序，包括公平的竞争环境、规范监管制度等方面，只有市场规则健全、市场秩序良好，有了公平的环境，市场机制才能发挥作用。
另外，为了落实《指导意见》精神，还须尽快完善相关配套措施，如加快制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，以及修订完善特许经营相关制度文件等。
PPP新机制开启新契机新征程
德勤中国全球基础设施业务中心总监 常德亮
核心观点
PPP新机制的出台增加了民营经济的市场和领域规模，新机制立足于使用者付费领域，消除了民营企业对政府支付的顾虑，可有效引导民营企业在目前较低迷的市场中扩大企业规模，实现财务收益。
中国经济时报：2014年我国开始推广PPP模式，在拉动固定资产投资增长中发挥了一定的作用，但民营经济在与公共部门的合作中占比并不高，《指导意见》的出台将如何改变现状？
常德亮：PPP模式作为公共部门和私人部门合作的定义，主要应具有两个基本价值。一是利用社会资本的资金优势，引入社会资本投入到政府投资领域中，撬动市场杠杆，解决政府资金短缺问题，并有效引导社会投资。二是利用企业在技术、模式、运营等领域的先进经验来改善或提高公共事业运营效率及产出。
我国的PPP模式自2014年推广以来，在带动中国经济发展，拉动固定资产投资增长上起到了巨大的作用，但因其是在新预算法出台及缓解平台公司市场化债务的大背景下出台的，所以其具有特殊的历史使命，即主要重视融资作用，弱化了运营效率作用。同时，由于建筑央企和地方国企的资金和信用优势，其作为社会资本在PPP项目成交额中占比近80%（截至2022年底统计数据），而民营经济相对占比较少，并未能完全体现公私合作的属性。
PPP在经历了最初3年的高速发展后，2017年财政部92号文和国务院国资委192号文是PPP开始整顿的一个分水岭。此后，各类政策不断优化完善，包括2019年财政部10号文、《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》《政府会计准则第10号》《企业会计准则解释第14号》，从入库限制、绩效评价要求、政府及企业配套会计制度等方面不断优化完善，使PPP不断向好发展。但作为政府付费类型的PPP模式的根本定位并未发生改变，因此，在地方财政支出濒临10%红线，政府法定债务、隐性债务压力越来越大的背景下，原有的主导融资作用、不断增加政府刚性支出责任的PPP机制已经不再适应地方政府当前化债和发展两大压力共存下的时代需求了。
为解决PPP老机制目前面临的各项问题，规范政府和社会资本合作机制、充分发挥市场机制作用、拓宽民间投资活力、遏制新增政府隐性债务、提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，PPP新机制的各项内容均体现了回归本源、健全价值属性的基本原则。
一是聚焦使用者付费类项目。政府付费只能基于项目公益属性补贴运营，不能补贴建设成本，这是对老机制中可用性付费方式的根本性转变。该转换是符合目前国内经济发展和地方政府化解债务要求的，任何绩效考核等环节的优化都不能改变原有PPP模式的政府刚性支出属性，在国家经济发展和地方政府存量债务的双重压力下，必须回归市场属性。
二是政府和社会资本合作全部采用特许经营模式。文件同时对原六部委25号令中的部分条款进行了优化。延长了原有规定特许经营期限，取消了可行性缺口补助，并在投向领域方面给出了更明确的方向，并限定于有经营性收益的项目。尤其是对物流园区、智慧城市等细分领域进行了明确，并对特许经营与城市更新和盘活存量等当前政策导向的内容结合作出了要求，这对使用特许经营完成包含市政运营内容的居住类、产业提升类城市更新项目的实施模式予以了肯定。
三是优先选择民营经济参与PPP项目。这真正实现了政企合作的融资和增效两个价值维度，同时根据国家安全和公共属性不同，推荐了民营企业通过不同参与方式合作的三类九大领域30个细分行业清单。项目清单并非完全列举式，因此，根据各地实际项目需要，可以探索符合特许经营合作条件的项目体量会更大。打破政府及央国企部分行业壁垒，使高效发展的民营经济进入政府投资领域才是真正发挥PPP项目双维度目标并取得成功的重要保障。
新机制的推出将为采用特许经营模式实施拓展具有经营收益的项目体量带来新的发展契机，缓解政府债务压力，激活市场动力。
对于民营企业来说，首先，PPP新机制的出台，增加了民营经济的市场和领域规模。新机制下，原与政府运营领域业务相关的民营企业可以扩大规模到政府运营边界内，同时，政府的投资导向作用可以吸引更多社会企业拓展此项业务板块，扩大经营领域到政府运营边界内，促进增加民营经济规模。其次，原有PPP模式主要依赖于政府付费，而地方政府财力情况也使民营企业较担心政府的支付账期风险，而本次新机制立足于使用者付费领域，政府补贴也仅限于对公共服务自身公益属性导致的运营成本补贴，因此，消除了民营企业对政府支付的顾虑，可有效引导民营企业在目前较低迷的市场中扩大企业规模，实现财务收益。
对于地方政府来说，新机制在解决地方政府建设资金需求的同时，将在细分领域里最有技术、模式、运营等创新优势的企业引入到公共服务领域，提高了政府传统的运营效率，降低了政府的管理成本，增加了公众对高标准服务的获得感，长期助力地方经济长久可持续发展。
新机制文件中明确项目实施机构须严格审核特许经营方案，公平选择特许经营者，同时，鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，提高投资收益，而创新获得的额外收益主要归特许经营者所有。该部分要求可能会是特许经营模式进一步创新和发展的重要机会。技术创新和管理创新可以降本增效、提高收益，成为社会资本遴选的重要评选标准，而商业模式创新可对原有公共服务领域使用者付费模式进行优化，也可探讨增加关联运营服务内容、丰富特许经营实施范围、增加使用者付费来源，从而保障能够实施特许经营模式项目的体量。
上述创新的实施使得前期的特许经营方案的市场测试环节至关重要，在项目特许经营方案初稿完成时对潜在投资人做好市场测试并得到有效反馈和评估论证后，将社会资本的创新内容和需求反映在最终的特许经营方案中，使方案中的边界条件可满足该类型投资人的实际需求，再启动招标工作才能提高项目实施效率和成功率。
另外，在原有PPP模式前期两评一案的编制中对财务税务影响的弱化也是导致项目落地后产生较多争议再谈判的原因之一，从而影响了整体项目的实施进度和产出。因此，政府或民营企业市场化推动特许经营项目时，能选择对政府投资和企业管理均有经验的财务顾问和法律顾问为项目提供专业技术支撑也是成功完成项目实施的重要助力。
新机制下PPP规范发展，整装再出发
国务院发展研究中心研究员 孟春
核心观点
在我国经济形势处于恢复性向好的关键时期，PPP新机制为民营企业带来了新机遇，良好的营商环境有利于提振信心，推动政府和社会资本合作健康可持续发展。
中国经济时报：《指导意见》直面PPP模式存在的问题，对于规范发展将起到什么样的作用？
孟春：《指导意见》的出台标志着在经历半年调整期后，自2013年年底开启的政府和社会资本合作（PPP）将开启发展新纪元。
《指导意见》直面PPP模式在过去实践中出现的脱离制度初衷、管理机制失灵、增加地方政府隐性债务等问题，以问题导向推动PPP模式回归本质，新机制为PPP模式的推广和应用指明了新方向，溯本清源、回归本质，有利于PPP更好满足中国式现代化发展的新形势、新要求；同时，在我国经济形势处于恢复性向好的关键时期，新机制为民营企业带来了新机遇，良好的营商环境有利于提振信心，推动政府和社会资本合作健康可持续发展。
《指导意见》全文共18条，并附《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》作为附件，针对“做不做PPP”“做怎样的PPP”“怎么做PPP”等重要问题作出回应，提出了全新要求，标志着中国PPP进入全新发展阶段。
一是优先选择民营企业参与。值得关注的是，在原PPP模式下，中标社会资本或社会资本联合体的牵头单位多为资本或施工能力强的央企或国企，很多具备专业技术能力但因规模受限的民营企业很难成为PPP市场的主角。如，在过去的遴选过程中，部分地方政府通过在招采文件中设定关于投标主体资产规模、近年现金流等标准，将很多民营企业拒之门外。新机制强调“优先选择民营企业参与”，或将打破上一轮PPP改革中央企、国企占主导的局面，有望进一步推动公共投资建设领域的市场化改革，更好支持民营经济发展，这也是《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》相关精神和要求在PPP领域的细化落实。此外，新机制通过强调民营企业独资或控股的领域，规定民营企业持股底线，鼓励民企在条件合适的情况下参与涉及国家安全、公共属性明显的项目等规定，进一步打破了市场准入壁垒，提升了民企在项目中的话语权和维权能力。
二是聚焦使用者付费原则，以市场机制为主导，灵活设计项目付费机制。《指导意见》中对PPP机制新旧发展思路的一个很大的区别在于，新机制明确新增PPP项目应“聚焦使用者付费”，要求“明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”，通过对付费方式的调整，将项目现金流与财政现金流脱钩，在源头上防范地方新增债务风险（包括显性债务风险和隐性债务风险）的同时，强化了市场机制在项目全生命周期中的主导作用。此外，确须考虑实操中出现的污水、垃圾处理等因实施收支两条线，但表现为政府付费形式的PPP项目，这些项目是政策明确的重点领域，应按“实质重于形式”把握，降低因付费方式“一刀切”而出现好的投资机会流失的情况。同时，不应拒绝某些单体项目无法通过使用者付费覆盖自身现金流、但可通过项目打包、关联开发等方式满足政策要求的项目组合。如，某些水利工程兼具农地灌溉、城市供水和旅游观光等功能，将其中的某些子项目或收入来源拆开看，达不到使用者付费的标准，但若发挥其综合功能，或许能带来收益溢价。因此，规划项目时要有大局观、系统思维，合理匹配经营性和公益性内容，合理搭配城乡要素，鼓励要素跨区域流通，以此在全国统一大市场的建设要求下更好发挥“有为政府”和“有效市场”的组合作用。
三是完善社会资本激励机制，真正形成多方共赢局面。按照文件对新机制发展的最新规定，民间资本可通过以下规定获得新发展机遇，一方面“高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况”，强调项目中社会资本的运营管理和综合能力，而非仅强调其投资和施工能力，可有效发挥民营企业的相对优势，在项目运营管理等中后端细分市场谋求发展。另一方面鼓励特许经营者创新项目运营方式，明确“在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有”，这是对PPP激励相容机制的强化和落实，从过去的片面强调社会资本绩效运营责任，转向政府、民间资本和公众从提高绩效中互利共赢的良性发展模式。以市场机制为牵引，真正实现“设计、融资、建设、运营”一体化管理。通过对PPP激励相容机制的强化与落实，投资主体获得更多自主决策权，鼓励其将后端运营管理需求的相关想法和规划融入前端设计融资阶段，可激励民间资本更充分挖掘项目经营空间。
PPP新机制的出台是我国PPP发展史上的重要转折点，也是承前启后的关键点。过去十年，PPP在一定程度上已经起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用；未来十年，新机制所提出的新模式新方案，对防范和化解地方政府隐性债务风险、激发民间投资活力、促进基础设施高质量发展等具有重要意义。
供给和需求、企业和产业、宏观和微观均表现出预期改善和活力增强的良好势头，为经济循环畅通提供了有力支撑，为下一步经济持续恢复向好注入了强劲动力。
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