【治理与反思】土地利益与绿色空间谈判——珠三角的城市政治生态学

类别：城市治理　

导言

以土地为中心的城市化导致了中国城市绿地的短缺。然而, 一个宏大的绿道系统最近在珠江三角洲蓬勃发展。这个绿道系统如何能够发展起来, 成为一个引人注目的问题。最近，英国UCL大学的三位学者Calvin King Lam Chung, Fangzhu Zhang 和Fulong Wu合作撰文，对珠三角地区围绕土地利益的绿色空间谈判的方式进行了深入的实地调研。

借助城市政治生态学的研究视角,本文发现珠江三角洲的绿道项目应被视作一系列务实的政治尝试,它通过适应而非挑战强大的土地利益来缓解城市绿地短缺。为了理解绿道项目的起因、位置和建设方式,研究者们将焦点放在城市土地配额、农村土地使用权和房地产开发这三个相互关联的土地维度上。基于这些研究结果,研究者们认为要研究中国城市可持续发展的政治,首先需要认识中国的土地政治。本研究有助于为各地政府的城市规划提供有力的理论依据。

（文献来源：Chung, C. K. L., Zhang, F., & Wu, F. (2018). Negotiating green space with landed interests: the urban political ecology of greenway in the pearl river delta, china. Antipode, online first published, May 18,1-19. DOI:10.1111/anti.12384）。

研究主题

自1992年里约峰会以来，可持续发展的理念就在中国落地生根，如今，中国对于环境的需求正在重新调整国内城市的治理格局。最近中国生态城市的调查表明，城市治理的脚步应当超越当前对经济发展政治的关注，我们更应关注日益为人所熟知的城市可持续发展政治，即城市政治生态学（UPE），它是指在对现有政治经济的发展过程和机构重新审查的基础上，促进环境的发展。本研究将从城市政治生态学的视角出发，以珠江三角洲的绿道工程（PRDGP）为例，分析绿道的发展方向和方式以此来揭示中国城市可持续发展的政治格局，并以土地维度来寻求以生态友好型城市化为目标的经济增长。

实际上，绿道的构思和实施是为了适应三个强大的土地利益集团：市政府、农村村庄（包括村集体和村民）和房地产开发商。一方面，城市规划者可以在不需要消耗严格的土地的配额的基础上就可以增加绿色空间；另一方面，绿道的开发也受到了农村土地使用权的限制，但也吸引了房地产商来提供物质支持。

在本研究中，研究者们将对2013年-2016年有关绿道的政府文件、媒体报道和有关项目中获得文献资料，此外还对40多名政府官员、规划师和研究人员进行了半结构化访谈，来了解规划绿地的原因，准备方法以及实施方法等问题。

理解绿色空间的生产：城市政治生态学视角

Swyngedouw在1996年首次提出了城市政治生态学，主要目的是为了对政治经济在城市化问题上过度强调生态问题的回应。本文作者们认为一个城市的社会空间过程总是基于物理、化学或生物的代谢，并且总是与它产生的特定的历史文化环境有一定的关联。绿色空间作为在自然和社会中最引人注目的项目之一，一直是城市政治生态学中重点关注的内容。

许多的研究都已经表明了绿色空间让生态环境与城市社会经济互相影响，因为绿色空间的存在不仅仅是受到自然的空间支配，更多的是被各种战略、资本和规划所影响的政治空间。所以作者们认为中国珠江三角洲的绿道工程中的城市政治生态学可以帮助人们对中国城市可持续发展的中政治理论做出更好的解释。但首先要了解中国的土地或者说绿道的发展是如何受到土地所有权和政府部门的影响的。

以土地为中心的中国政治生态

在1998年中国进行土地改革后，农村土地主要为农用土地，但国家有权没收农村土地并将其转化为城市用地。随着本世纪初房地产的迅猛发展，城市扩张导致了农村环境的破坏，有些农村甚至从事着非法的土地租赁，因此中国土地资源部决定自上而下对国家土地进行严格的配额管制，这样的举措导致城市地区的绿色空间也受到了一定的限制。幸运的是，在如今日益城市化的环境中，公园是城市中不可或缺的社会福利设施这一观点被越来越多的人所接受。

珠江三角洲及绿道工程

改革开放以来，珠江三角洲作为中国经济改革的前沿，成为了上述以土地为中心的城市化和环境需求间存在着冲突的研究典范。曾经的当地政治着力点通常是经济发展优先于环境发展，他们将更多的土地用于有益于经济发展的交通基础设施和住宅商业发展，而非城市环境建设。但如果长期绿色空间不足的话，则会带来一系列不良的后果。

因此，为了应对城市绿色空间的不足，广东住房和城乡建设部和城市规划部门在2009年提出了在该区广开发绿道的理念，即绿道是一种线型的绿色开放空间，它通常是沿着自然的和人造的长廊建立，如河流、山谷、山脊和风景优美的道路，主要连接公园、自然保护区、景点和城市农村等区域（2014）。

珠三角绿道规划的谈判空间

本研究认为，珠江三角洲的绿道项目证明了前面所说的以土地为中心的中国城市可持续的政治观念。该项目的构思和实现需要三方面的合作，分别为地方政府、农村集体和房地产开发商。

首先是城市土地配额，约束着绿道空间的发展。绿色空间的增加无疑会减少城市用地的配额，如何合理利用城市土地配额成为了当地政府亟需思考的问题。珠江三角洲绿道项目的省级总体规划建议指出，绿道的建设用地可以与农业、水资源、旅游、生态和其他用地相结合，以尽量减少当地的建设用地配额。这一举措的好处在于可将城市中发展中的剩余部分（边角料）用于环境建设中来，可以让绿道从土地配额中解放出来。

其次是农村土地使用权，增加绿道规划的难度。虽然通过上述的方法可以让绿道项目绕开土地配额的问题，但想要在农村土地中规划绿道（农家乐和驿站等），还需要经过村民们的同意，获得农村土地的使用权。本研究的调查发现，当地官员更倾向于减少对农村土地所有权的干涉，以土地出租或者让土地保持现状的方法来规划绿道。

最后是房地产商，它们究竟和绿道是互生还是对抗？当地政府意识到绿道的出现可以增加周边土地的经济价值，提出了“认建认养”战略，鼓励从社会和企业中中获得绿道的物质支持。

讨论与总结

近年来，环境问题在中国得到了相当大的发展，对于城市创业精神和环境保护的相互作用也给予了更多的关注。本研究从城市政治生态理论的视角出发，分析了根深蒂固的土地愿望和城市居民对绿色空间需求激增之间的紧张关系。其中政府，村集体和房地产开发商三者在城市绿道发展的过程中均起到了重要的作用。

本研究发现，在中国绿色化城市发展的进程中，当前的城市研究兴趣点与中国城市化进程之间有了更多微妙的联系，且对中国城市化进程，尤其是土地政治有了更为深入的了解。我们通过对环境的辩证法认知，可以更好地理解中国经济与环境共同发展的运行轨迹，并在此过程中催生新的生态形式（绿道）。

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附参考文献文附参考文献附参考文献

Caprotti F (2014) Eco-urbanism and the eco-city, or, Denying the right to the city? Antipode 46(5):1285–1303

Chang I-C C, Leitner H and Sheppard E (2016) A green leap forward? Eco-state restructuring and the Tianjin-Binhai Eco-City model. Regional Studies 50(6):929–943

Gould K A and Lewis T L (2017) Green Gentrification: Urban Sustainability and the Struggle for Environmental Justice. Abingdon: Routledge

Lin G C S, Li X, Yang F F and Hu F Z (2015) Strategizing urbanism in the era of neoliberalization: State power reshuffling, land development, and municipal finance in urbanizing China. Urban Studies 52(11):1962–1982

Swyngedouw E (1996) The city as a hybrid: On nature, society, and cyborg urbanization. Capitalism Nature Socialism 7(2):65–80

Sevilla-Buitrago A (2017) Gramsci and Foucault in Central Park: Environmental hegemonies, pedagogical spaces, and integral state formations. Environment and Planning D: Society and Space 35(1):165–183

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此处也可以下载全文：

https://www.researchgate.net/publication/322823698_Negotiating_Green_Space_with_Landed_Interests_The_Urban_Political_Ecology_of_Greenway_in_the_Pearl_River_Delta_China

原文链接（阅读原文　点击左下角）：

https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/anti.12384

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