【治理与反思】中国的公共领导力能否提高公共服务动机和工作绩效？

类别：政府治理

导言

公共部门的组织领导力是领导学领域中重要的一部分。当今社会，公共部门的领导者面临着不同的挑战与难以解决的棘手问题，例如全球变暖、环境退化和移民等。为了深入探讨公共部门领导力，最近Gary Schwarz，Nathan Eva，Alexander Newman三位学者合作，检验了问责、遵守规则、政治忠诚和网络治理四种领导力与公务员公共服务动机（PSM）和个人工作绩效之间的关系。本文以300名中国公务员和他们的64名管理者为样本，通过多层次模型，研究发现四种领导力与公务员PSM和工作绩效呈正相关。其中，网络治理领导与PSM和工作绩效的关系最为显著，这表明管理者应鼓励公共部门人员建立并保持与其他组织的联系，以便于获取组织内部无法获得的相关信息、专业技术知识和资源。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。

（文献来源：Schwarz, G., Eva, N. andNewman, A. (2020), Can Public Leadership Increase Public Service Motivation andJob Performance?. Public Admin Rev, 80: 543-554. doi:10.1111/puar.13182）. 

研究背景

公共管理领域对公共领导的理解大都集中在一般领导的概念上，诸如变革型领导、交易型领导和共享型领导等。然而这些概念却没有涵盖公共领导的具体公共活动方面。已有研究表明，领导力可以提高公共部门中的个人绩效与组织绩效(e.g., Bellé 2014; Jacobsen and Andersen 2015;Oberfield 2014)。依据Fernandez (2005) 和Fernandez, Cho, and Perry (2010)对综合领导的早期研究，Tummers和Knies（2016）提出了四种公共领导方式：问责领导（向利益相关者解释行动的正当性）、遵守规则领导（按照规章制度行事），政治忠诚领导（提升政治家的意志）和网络治理领导（与他人积极沟通）。基于此，本文试图探讨四种领导方式与公共行政中的公共服务动机（PSM）和绩效的关系。

自Perry和Wise（1990）提出公共服务动机（PSM）以来，PSM一直是公共管理研究的基石（Ritz，Brewer& Neumann 2016），被定义为“基于公共组织与使命的具体部署与价值观驱动的特定利他主义或亲社会动机”(Perry, Hondeghem, and Wise 2010, 682)。此外，已有研究表明，PSM是解释领导者如何影响公共部门员工工作绩效的关键因素(Paarlberg and Lavigna 2010)。根据社会学习理论（Bandura 1977），Wright、Hassan和Park（2016）认为，公共部门领导者作为员工的榜样，会被模仿交流、鼓励的态度和行为。因此，本文认为公共领导方式与员工的PSM和工作绩效呈正相关，因为当公共领导采用不同的领导方式时，员工会塑造不同类型的积极公共服务行为。

Vogel和Masal（2015）指出，绝大多数实证公共领导研究都是在英美背景下进行的。因此，本文选取了中国水利局和环境局的300名公务员及其64名主管作为样本。近期研究表明，14亿中国公民中有一半以上饮用受污染的水(Yu et al. 2015)，中国每年因空气污染导致的过早死亡人数超过100万(Zhao et al. 2019)。虽然中国对水污染防治法和环境保护法进行了修订，赋予环境保护官员更多的权力来惩戒污染者，但这些法律的执行情况不佳，并没有带来预期的改善(Hart, Zhu, and Ying 2019)。在这种情况下，显然需要提高公共领导能力和绩效。

理论基础与研究假设

公共领导力

Van Wart（2003）开发了综合模型，将各种领导理论和方法结合起来，以更好的解释公共领导及其对追随者的影响。Fernandez、Cho和Perry（2010）基于私营部门的研究提出了整合型领导模型，他们概括了对公共领导者成功至关重要的五种领导角色：任务导向型领导、关系导向型领导、变革导向型领导、多样性领导、正直型领导，并研究发现整合型领导与联邦项目绩效间呈显著关系。Tummers和Knies（2016）提出的四种领导角色，前三种角色是官僚主义特定的方法，与领导在这一体系下的义务有关。第四个是为了承认管理网络的重要性以及网络在公共部门中的重要性(e.g., Agranoff 2007)。他们认为，领导者可以根据情况从一个角色转到另一个角色。

公共领导力与公共服务动机

PSM理论与理性选择理论相悖，PSM理论认为人类行为不仅受个人利益的驱动，还受利他主义和其他相关动机的驱动，旨在为社会做好事(Perry, Hondeghem, and Wise 2010)。PSM通常由四个维度组成：参与政策制定、公共利益承诺、同情心、自我奉献精神(Kim et al. 2013; Kim and Vandenabeele 2010)。近期研究表明，领导者行为被认为是员工PSM的重要前因。Wright、Hassan和Park（2016，651）发现，领导者的道德领导行为对员工的PSM有积极影响。Schwarz et al. (2016)通过向员工强调服务于整个社区的重要性，证明仆人式领导提高了员工的PSM。这两个例子都借鉴了社会学习理论（Bandura 1977）来解释领导行为与PSM之间的关系。社会学习理论认为，个人通过观察和模仿可信的榜样学习工作中需要的行为。

问责制的领导角色，即公共领导鼓励下属向利益相关者（包括政治家、公民和非政府组织）解释和说明他们的行为。通过这样，下属表现出对强调道德行为和平等的公共价值观的承诺(Mulgan 2000)。Kim et al. (2013)列出了高PSM个人追求的公共价值观中的责任。遵守规则的领导角色，鼓励下属按照政府的规章制度行事。公共领导的职责之一便是防止下属破坏政府的规章制度。在PSM领域，如参与政策制定、致力于公共价值观和自我奉献的基础上，通过角色建模培养下属的PSM(Tummers and Knies 2016)。政治忠诚的领导角色，激励其下属的行为与政治家的利益保持一致。通过对政治家的忠诚度来确保公务员的政策执行可以达到预期的效果，这就意味着要为公共利益作出牺牲。而自我奉献精神是PSM的原则(Perry, Hondeghem, and Wise 2010)。网络治理的领导角色，这种公共领导角色鼓励员工与利益相关者积极沟通。在新公共治理范式下，公共组织不再是社会管理的唯一主体，通常与私人部门、公民等利益相关者构成伙伴关系，共同致力于公共服务的提供，并参与公共活动的决策过程。新公共治理理论的兴起和发展，服务的网络化供给需要公共领导转变以领导者为中心的固有思维方式，寻求与不同利益相关者通过合作来解决治理中的复杂社会问题。有助于激发下属的亲社会和利他动机(Perry, Hondeghem, and Wise 2010)。

综上，本文提出假设：

l  假设1a：问责领导与追随者PSM呈正相关。

　假设1b：遵守规则的领导与追随者PSM呈正相关。

　假设1c：政治忠诚领导与追随者PSM呈正相关。

　假设1d：网络治理领导与追随者PSM呈正相关。

公共领导力、公共服务动机与工作绩效

有效领导和追随者绩效之间的关系已经在文献中得到了很好的证实，当领导者为他们的追随者提供愿景、动机和支持时，追随者会以更高水平的绩效进行回报(Paarlberg and Lavigna 2010)。首先，Han (2019)发现，问责制与机构绩效显著相关。其次，March and Olsen (2008, 695)指出，规则可以提高行动能力和效率——解决政策问题和提供服务的能力。再次，Hong and Kim (2019)发现，如果公务员个人绩效较好，领导者会奖励公务员的忠诚行为。最后，网络治理领导与下属绩效相关，领导者积极鼓励下属维护和扩展网络，并利用这些网络来完成任务，合作并履行政府承诺(Klijn and Koppenjan 2016)。

本文认为，PSM在公共领导角色和公共部门员工的工作绩效之间起部分中介作用。Perry and Wise's (1990, 370)认为，在公共服务组织中，PSM与个人绩效呈正相关。此外，许多研究已经检验了PSM与绩效之间的关系(Schott, van Kleef, and Steen 2015; Warren and Chen2013)，绝大多数研究发现呈正相关(e.g., Andersen, Heinesen, and Pedersen 2014; Bellé2013; Schwarz et al. 2016)。因此，本文假设：

l  假设2a:PSM在问责领导与追随者工作绩效之间起中介作用。

　假设2b:PSM会在遵守规则领导与跟随者工作绩效之间起中介作用。

　假设2c:PSM在政治忠诚领导与追随者工作绩效之间具有中介作用。

　假设2d:PSM在网络治理领导与追随者工作绩效之间起中介作用。

研究方法

样本与研究过程

本研究以山东省某地级市（省以下、县级以上）水利局和环境局的公务员为研究对象。水利局和环境局与许多用户打交道，禁止违法行为，人工处理消极服务供应商，监测多个组织遵守水和环境法的情况。数据分三个阶段收集。第一阶段，下属对直接上级的问责制、遵守规则、政治忠诚和网络治理领导行为进行评估，并提供了人口统计信息。第二阶段为一个月后，所有完成第一份问卷调查的下属都被邀请对自己的PSM水平进行评分。第三阶段为再一个月后，直接上级给每位下属的工作绩效打分。

共有64个团队的300名员工完成了这两份调查问卷。团队成员在3到9人之间（M=4.94；SD=1.18）。参与者的平均年龄为34岁（M=34.02；SD=5.75），53%为女性，79%至少拥有大学学历。平均而言，这些员工为公司工作了6年（M=5.91；SD=3.39），为现任主管工作了近4年（M=3.84；SD=2.47）。领导者的平均年龄为42岁（M=41.99；SD=4.97），42%为女性。四分之三的主管都有大学学历。这些主管平均为组织工作了14年（M= 13.64；SD= 4.80），并且在目前的职位上平均工作了10年（M= 9.87；SD= 3.80）。应答率为63%。

测量

本研究采用了多项目量表，这些量表已在先前的研究中得到检验。每个题项都采用5分李克特量表进行测量。领导力采用Tummers和Knies（2016）开发的四种公共领导力量表进行衡量。PSM的测量采用五项绩效系统保护委员会标准，该量表由Perry（1996）最初的40个题项改编而来。个人工作绩效采用Lam，Chen和Schaubroeck（2002）创建的三项量表来衡量。控制变量：在个人层面，员工的人口统计学特征被用作控制变量，包括年龄、性别、教育程度、在现任主管下的任期和在组织的任期。在团队层面，领导者的人口统计学和团队规模被用作控制因素。

公共领导能力量表分析

由于公共领导方式只被检验过一次(Tummers and Knies 2016)，本文进行了验证性因素分析（CFA），计算了它们的内部一致性，并检验了它们的多层次性质。结果显示，测量模型结果与数据拟合良好，四种公共领导力量表都具有较高的信度，每个公共领导力量表的r-WGJ中位数都很强。

分析方法

由于数据被嵌套在团队中，因此使用了具有鲁棒标准误差的最大似然法进行多级建模。为了检验中介效应，在Mplus中进行了多级结构方程建模。为了构建中介间接效应的置信区间，本文使用了蒙特卡罗方法构建置信区间。为了独立地确认公共领导方式的标准相关有效性，在一个单独的模型中测试了每一个度量。

研究结果

假设检验

假设1a-1d中，每种公共领导方式都与员工较高的PSM水平有关。正如假设，问责领导（β=.31，p <.01）、遵守规则领导（β=.31，p <.01）、政治忠诚领导（β=.18，p <.05）和网络治理领导（β=.47，p<<.01）都与员工PSM呈显著正相关。假设2a-2d中，每种公共领导方式都会通过增加员工的PSM间接地与员工工作绩效呈正相关。研究结果表明，当模型中存在PSM时，政治忠诚领导与工作绩效之间没有关系。PSM部分中介了问责领导与工作绩效（间接效应=.06（95%CI[.013，.126]）、遵守规则的领导与工作绩效（间接效应=.06（95%CI[.012，.134]），以及网络治理领导与工作绩效之间的关系（间接效应=.10[95%CI[.026，.179]）。

为了确定其中一种领导方式是否比其他领导方法更能预测PSM和个人工作绩效，本文同时分析了四种公共领导方式。当同时进行分析时，网络治理领导是唯一与PSM（β=.46，p <0.01）以及追随者工作绩效显著相关的公共领导方式（0.10（95%CI[.026，.180]）。本文还建立了一个二阶潜在因素，公共领导，由四种公共领导方式组成。这一因素被发现与PSM（β=.79，p < .01）以及追随者工作绩效（0.14（95%CI [.035，.264]）显著相关。

讨论

通过对300名中国公务员及其64名直接上级的三次数据分析，研究表明，通过PSM的中介机制，问责制、遵守规则、政治忠诚和网络治理领导与公务员的工作绩效呈正相关。根据社会学习理论，研究结果表明，主管是员工学习的榜样，这有助于在员工中培养更高水平的PSM。反过来，通过拥有更高水平的PSM，员工更有可能在日常公共服务岗位上表现更好(Schwarz et al. 2016)。因此，本研究有助于对公共领导的理解。

理论意义

首先，本研究拓展了Tummers和Knies（2016）先前的研究，初次对四种公共领导方式与PSM和工作绩效之间的关系进行了探究。并在新的研究背景下，建立四种公共领导方式的显著性、预测有效性、多层次性和判别有效性。其次，本研究有助于了解公共部门背景下的社会学习理论。正如社会学习理论所假设的，追随者需要观察他人来模仿他们(Bandura 1977)。因此，公共领导人积极吸引追随者是很重要的。再次，网络治理领导被发现与PSM和工作绩效有着最密切的关系，这表明了“认真对待网络”的重要性。为了应对复杂性，公共组织需要与不同的利益相关者协调其战略行动，没有任何一个组织拥有解决棘手问题的财政资源、解决问题的能力、知识。因此，在“网络与合作的时代”（McGuire 2006，34），合作势在必行。最后，研究结果还显示，政治忠诚领导与工作绩效的关系比其他三种领导方式弱（β=0.18），并且政治忠诚领导是模型中唯一与工作绩效无关的领导方式。这与与Tummers和Knies（2016）的原始研究一致。

实践意义

第一，本研究中，由于公共领导与绩效呈正相关，公共部门组织可以提供培训，帮助各级主管制定和学习这些领导方法。课堂教学与辅导相结合，提供多源反馈和体验式培训是提高领导力和组织成果的一种特别有用的培训方法(Seidle, Fernandez, and Perry 2016)。第二，激励下属投入时间和精力发展和维护组织外的关系。早期的改革侧重于内部能力建设，以确保公务员队伍能够跟上经济发展的步伐，但权力分享和参与作为提供合法性和提高公民满意度的手段获得了支持(Xue and Liou 2012)。公共机构的主管应鼓励其员工与组织外部的联系人建立并保持关系。为了避免滥用权力，领导者还应该明确网络活动的界限。

结论

本研究旨在探讨四种公共领导方式与PSM与工作绩效之间的关系。基于在三个时间点从中国公务员及其主管处收集的数据，研究发现问责制、遵守规则、政治忠诚和网络治理领导方式与追随者的PSM水平呈显著正相关，反之，与高水平的工作绩效呈显著正相关。研究发现，网络治理领导与PSM和工作绩效的关系最为密切，表明领导者应鼓励下属培养与组织外部的关系。

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附参考文献文献附参考文献

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