【治理与反思】一线公务员如何吸引和重塑公众参与？

类别：政府治理

导言

地方政府的公务员越来越多地被期望与公民和利益攸关者参与和合作。过去几十年来，西方政府的环境发生了实质性的变化。在这种变化的环境中，政府比以往任何时候都更需要公民和其他利益相关者参与项目和政策的制定和实施，并对当地社区的倡议、投诉和需求作出回应。在最新一项研究中，两位荷兰学者Blijleven＆ Hulst对公众参与第一线的日常工作进行研究。根据对荷兰45名一线公务员的深入访谈，研究发现公务员试图通过了解情况、建立融洽关系和信任、制定共同的解决方案、协调市政厅内外流程，并提供实际的支持等方式，将一系列不同的利益、价值观、观点和资源汇集在一起。此外，还证实了这样一个观点，即一线工人的做法需要嵌入式能动机构（Embedded Agency），特别将其标记为bricolage(重塑）。研究展示了机构如何受到当地官僚机构及其政策的约束和支持，以及公务员如何寻求调整的可能性和解决方案。论文发表在公共管理类老牌期刊ARPA上面。 

（文献来源：Blijleven, W. , & Hulst, M. V. . (2021). How do frontline civil servants engage the public? practices, embedded agency, and bricolage. The American Review of Public Administration. 51(4): 278-292. DOI: 10.1177/0275074020983805）。

研究问题

西方世界“对公众参与的担忧有增无减”，但是我们也可以看到“学者、公共管理人员、民选官员、公民改革者和其他人的兴趣复苏”。事实上，随着“国家和民间社会之间的边界不断变化”，政府需要变得更加“外向”和“响应”以具有快速响应能力。从最近的公共管理文献中，我们了解到公务员在公共参与过程中可以发挥重要作用，并且他们已经被期望采取新的角色和技能来有效地与公众合作。本文试图通过研究以下研究问题：在当今公众参与的背景下，一线公务员如何与公众合作？

在过去的20年里，许多公共管理学者对一线公务员在网络驱动的工作环境中越来越多地使用的“企业家精神”的工作方式越来越感兴趣。此外，对街头官僚机构的研究表明，一线公务员和公民之间的关系发生了变化。一线公务员越来越多地从他们作为“国家机构”的角色，向为“公民”的转变，即从用户需求出发。

本研究使我们能够扩大参与的视野，不仅包括公务员与本组织以外的人员之间的接触，而且包括公务员在其自己组织中为实现公众参与所做的工作。此外，本文还指出，公务员是如何将各种利益、价值观、观点和资源聚集在地方官僚机构内外的。公务员利用现有的政策议程、活动和预算，并通过创造性的重新设计，旨在使服务于公共利益的项目成为可能。这种公益的形态不是预先确定的，而是在与公民、同事和其他利益攸关方共同努力的过程中产生的。这样，一线公务员为服务公众赋予了新的意义。

理论背景

本文从实践理论出发。实践理论是近20年来在公共管理及相关学科领域发展起来的，如组织学和社会学（例如，Sandberg&Tsoukas，2011年等）。它包含了个体工作实践的理论（Forester，1999；Yanow和Tsoukas，2009），以及团队和组织（Schatzki，2006）。

首先，实践理论家对机构与人的行为感兴趣（Feldman和Orlikowski，2011）。活动是他们具体的出发点。例如，想想倾听公民意见的活动（Forester，1989）。这项活动和其他活动是在某些“工具”（Sandberg&Tsoukas，2011）的帮助下进行的，这些资源有助于完成工作。公务员在活动中使用的工具有物体、椅子、电脑、文件、手机、笔、会议室等。此外，从业人员还利用他们的技能，如阅读和解释法律文件的能力。

第二，实践理论家认为，有经验的公务员有着某些共同的理解：知识、规范、价值观，以及围绕着工作和工作要素的感受。当然，理解是公务员工作的资源。从最抽象的意义上讲，理解也会传递一些组织、职业或某个特定角色试图达到或贡献的目标（Schatzki，2006；范多普和哈特，2018）。

第三，当活动受到某些观点的影响（反之亦然，也就是说，它们形成于一个递归的动态Wagenaar，2004）并嵌入到有利于特定目的的特定组织、社会和制度背景中时，它们会聚集到一组可识别的实践中。在具体情况下采取行动的必要性与根据形成其更广泛的社会和体制背景的理解采取行动的必要性之间的博弈。这是一种嵌入的能动性：“同时受到其组织、社会和更广泛的制度背景的支持和约束”（Thornton&Ocasio，2008等）。通过实践，最终形成、复制和修改了语境本身（Cook&Wagenaar，2012；吉登斯，1979）。

此外，与公众的接触和合作强调了公务员必须具有灵活性和创造性（奥斯本，2010；Kruyen&Van Genugten，2020等）。与公民的接触和合作不能完全预设。这必须是一个缓慢形成的过程，以应对遇到的情况（巴特尔斯，2017年）。在更广泛的关于一线工作的文献中，最近的研究强调了当前一线公务员如何更普遍地参与创业工作（Arnold，2015；Durose，2011）和即兴创作（Maynard Moody&Musheno，2003、2012）。而他们的工作和决策传统上被理解为自由裁量权。规则、政策和其他制度化的做法塑造和约束了一线工人的做法，但它们也促成了这种做法。前线工作者在进行实用即兴创作时会利用结构，因为他们会为“什么是可能的和可行的”提供建议（Wagenaar，2004，p。650)。本文将讨论一种特殊类型的嵌入式能动机构，称为“重塑”（Bechky&Okhuysen,2011;Yanow&Tsoukas,2009),这与正在研究中的公务员的做法非常吻合。重塑者利用手边的一切，重新组合材料－－经验、想法、视角、方法、资源－－来创造新的东西。虽然杂工们并没有一个明确的目标，但他们所参与的项目将取决于可用的材料和如何组装（Innes &Booher,1999).

路径和方法

本研究的目的是了解公务员与公众接触的做法。理论主要来自实践理论，实践理论作为公共行政及其相关学科的发展，与诠释主义非常契合（Li&Wagenaar,2019)。它结合了对日常行为的兴趣和对创造意义的兴趣。这项研究没有把重点放在放大个别公务员之间的差异来发展类型学（Van Meerkerk＆Edelenbos,2018),而是分析它们在域和设置之间共享的内容。更准确地说，试图理解参与工作所涉及的内容，不仅仅是对活动进行分类，而且还展示了它们在单个实践的层次上是如何关联的，以及它们在工作实践中的关系。

背景与案例

在西方民主国家逐渐增加公众参与和参与式治理的更大背景下，谈谈荷兰的背景。荷兰自上世纪70年代初以来就有公民参与的传统，自90年代初以来就有互动式政策制定和合作生产的传统。他们最近成为支持公民倡议的领跑者（Edelenbos,Van Meerkerk&Schenk,2018)。这一发展得到了国家一级政策的鼓励和支持，这些政策试图唤起荷兰作为一个“参与社会”的理念（荷兰政府，2013年）。在地方层面，包括本研究所涉及的城市在内的许多城市也采取了促进公民参与进程和公民倡议的政策（Van DenBongaardt,2018)。在这项研究中采访的社区管理者通常在这些团队中工作，作为市政组织及其社区和居民之间的联络人。广泛、彻底的公众参与已经成为治理的主导。

在荷兰的背景下，主要目标是通过各种各样的案例（用于吸引公众的实践）来寻找共同的模式。2017年初，开始寻找对公务员一线实践有共同兴趣的荷兰地方政府。在几个月的时间里，与六个市政当局组成了一个联盟。在这6个市政当局中，寻找在日常工作中经常与外部利益相关者接触并愿意与我们公开谈论他们的工作的公务员。参与调查的公务员有23名男性和22名女性，分别从事三种不同的工作。第一组（17 名受访者）由社区经理和关系经理组成，他们的工作本质上是外向型的。虽然他们的工作描述和头衔因城市而异，但他们都花了很多时间在市政厅外。他们与公民的日常互动类似于那些经典的一线人员（Lipsky,1980),但他们并没有实施特定的政策。相反，他们是多面手，对市民的倡议、想法和投诉作出回应，并代表社区对市政当局，反之亦然。其次，采访了项目经理（10位受访者）。制定和实施让公众参与这些项目开发的方法，通常是项目管理过程的一部分。这次接触的目的、形式和强度各不相同。这部分取决于当地行政部门的任务，部分取决于项目经理和他们的团队。最后样本包括政策顾问（18名受访者），他们专门从事规划、交通、社会政策或传播等领域，并参与了自己专业领域的项目和政策制定。大多数政策顾问在与他们参与的项目有关的会议上遇到市民和其他利益相关者。一些人更积极地参与制定和领导参与过程，在项目中他们发挥更协调的作用。政策顾问们对公民提出的与他们专业领域相关的倡议、想法和投诉作出回应。这些倡议，想法和投诉通常是由社区管理者向他们提出的，与他们的专业领域有关。对于最后两个群体来说，公民参与并不是他们的“核心业务”，而是成为他们项目和政策方面工作的常规部分。

生成数据

研究者们通过深度访谈生成数据。在采访中，请公务员选择一项或多项他们最近参与的社会参与程序，并逐一介绍。不断询问这些公务员的具体活动和经验。此外，还询问了什么是困难的和令人惊讶的，以及他们什么时候经历成功或失望。根据JohnForester(1999,2006)的工作，目标是“详细的口述历史”集中于“内部人士”具体的、混乱的实践故事，这些故事是围绕研究中感兴趣的现象的一个案例在采访中产生的”（Forester,2006,p.448),在本研究中是参与实践。45次访谈平均每次持续约1.5小时。

分析数据

采访用荷兰语进行，录音并逐字转录。这些记录是用NVivo 软件编码的。最初的编码侧重于公务员所从事的具体活动。在大多数受访者的案例描述中出现了15种活动：联系、保持联系、倾听、解释、思考、与人联系、提供物质支持、组织会议、促进对话、做研究、让同事参与、与同事协商、制定替代方案、决策和写作。通过更专注的编码，聚焦于不同的活动是如何相互关联的，以及对这些活动的理解，以及它们所服务的目的。这让我们看到公务员是如何将五个关键实践中的活动以及对他们至关重要的活动和理解结合起来的。在整个研究过程中，我们结合了文献研究、访谈和分析，就像在定性研究中经常做的那样（Charmaz,2014)。

研究结果

理解这种情况

在决定如何处理某一特定情况之前，公务员总是试图更好地了解它。公务员知道的情况并不能解释他们自己：哪些行为者和利益相关者（或应该）参与其中，实际的利害关系是什么，以及可能的方法是什么？为了回答这些问题，公务员与市民或有关的其他利益相关者进行接触，最好是面对面接触。这使他们能够自己观察情况，仔细倾听，经常试图了解他们交谈的人真正面临的风险。

建立融洽和信任

面对面的接触和倾听不仅仅是为了了解情况。它还有助于与利益相关者建立融洽的关系，并获得他们的信任。与人见面可以让公务员展示他们对人们（个人）情况的兴趣，创造一种非正式的氛围，在更私人的层面上与人们联系，并表明他们认真对待他们（如表1,引言A8和C5).作为倾听的对应，公务员也需要解释现行的政策和法律。对大多数受访者来说，建立融洽和信任本质上很重要，但这也可能是（未来）合作的先决条件。

发展中共同决议

公务员雇用的另一项实践旨在与参与一项改革的利益相关者制定共同的决议具体的项目或问题。他们知道他们必须一起工作，这本身已经成为一种至关重要的价值。他们与市民一起思考如何实现他们的想法，如何改进他们的主动性，如何把他们的抱怨考虑进去。对于“专家”（专门从事某一学科或政策的公务员，如规划者）来说，这涉及向公民提供相关的技术和实质性知识或技能。深思熟虑还可能包括向公民提供战略建议，例如，在哪里可以找到资金，或给予建设性的批评。如果他们自己不具备相关的专业知识，他们会让一个有相关专业知识的同事参与进来。此外，他们还将与他们有相似想法的人联系起来，或将他们与组织、企业家或其他可能帮助他们的人联系起来。

内外对齐

公务员工作的第四部分是试图将市政厅外的想法、倡议和投诉与正式的政策、法律、程序和资源相一致（Wagenaar,2004).全面而言，这意味着研究和解释当地政府允许或支持想法的法律、技术、程序和实质条件，并帮助公民满足这些条件。有时，这仅仅意味着帮助公民申请许可证，或将公民的想法翻译成技术语言，就像规划师亚瑟做的那样，并将它们翻译成官方文件。在其他情况下，调整需要在地方官僚机构中积极推广一个想法或倡议，让同事参与进来，并寻求与现有政策和相关预算的联系，以获得实现它的许可或工具。这种做法有时还涉及在地方政府内部协调不同的利益和价值观。

切实支持

最后，公务员还为公民参与过程以及这些互动中产生的想法和倡议提供实际支持。公务员会组织会议，收集市民对特定项目、政策或发展的意见，或鼓励市民自行制定措施，并促进会议参与者之间的对话。了解情况，建立关系和信任，与公民和其他利益相关者制定共同的解决方案，定期协调内部和外部，支持公民参与和利益相关者协作产生的倡议和想法。通常，公务员会协助发起人与物质资源，如供应，通过建议见面地点，或通过主办活动。或者他们通过提供（部分）资金来支持想法和项目。

讨论和结论

首先，验证了之前的研究（Baitels,2013;Wagenaar,2004),公务员在公共参与方面的工作是互动的，是全方位的。对这些实践的关键理解都是关于连接和连通性的重要性（Edelenbos&vanMeerkerk,2015)。与此相一致的是，公共利益并不是制度赋予的。公共利益的意义在于公务员通常是从参与的过程中浮现出来的。专家需要直接询问公众他们想要什么，而不是依赖于自己的专业知识。

其次，这种关系形象不仅适用于公务员和机构外的人员之间的接触，也适用于公务员在自己的组织中为使参与工作而做的事情。虽然对一线公务员的研究主要集中在一线公务员与其用户之间的接触（Lipsky,1980),但本文的实地调查和分析进一步研究了公务员机构在其组织中的嵌入性和对同伴关系的嵌入性（Nisar&Maroulis,2017)。

第三个普遍观点是，公务员参与公民的工作确实可以更好地理解为能动性（高度互动和部分即兴），而不是自由裁量权（Maynard-Moody&Musheno,2012).实践并没有形成实践者遵循的组织规则手册。对它们至关重要的实践和活动并不是按照整齐的顺序进行的。它们甚至可能同时发生，就像一个公务员在听的时候，既要理解一个问题，又要建立一种关系（比较 Forester,1989)。

此外，公务员知道，一种创业和即兴的工作方式可以帮助他们完成工作。更具体地说，他们的工作就像杂工一样，能够利用有限的可用资源。重塑的概念突出了公务员即兴发挥时如何利用现有资源－－物质、认知、社会和制度（Bechky&Okhuysen,2011)。当他们制定共同的解决方案并在内部和外部保持一致时，“将他们可以想象的经验、想法、方法和场景带到对话中，然后将它们共同拼凑在一起，创建一个所有人都同意的战略”（Innes &Booher,1999,第9页）。他们试图将外界的想法与人、政策议程、事件和市政厅的预算联系起来，以获得工具－－预算、材料、许可－－来实现这些想法，使其可接受和可行。

综上所述，在荷兰和许多其他（西欧）欧洲国家以及美国，公众参与已经成为地方治理的一个日益重要的方面。最近的公共行政研究指出（一线）公务员在当今公众参与中的重要作用，并强调“21世纪公共服务人员”需要采用新的角色和技能来管理这些过程。本文的数据和分析建立在现有文献的基础上，通过探索公务员在实践中如何理解和履行他们的公众参与角色，为其做出了贡献。一线公务员在参与公众事务方面的日常工作，大致上形成一幅连贯的画面。这幅图扩展了我们对公众参与的关系性和即时性的理解，以及它如何成为公务员更广泛的工作环境的一部分。

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附参考文献附参考文献附参考文献

参考文献：

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Bryson, J. M., Quick, K. S., Slotterback, C. S., & Crosby, B. C. (2013). Designing public participation processes. Public Administration Review, 73(1), 23–34.

Giddens, A. (1979). Central problems in social theory. University of California Press.

Li, Y., & Wagenaar, H. (2019). Revisiting deliberative policy analysis. Policy Studies, 40, 427–436. https://doi.org/10.1080/01442872.2019.1618813

Stout, M., & Love, J. M. (2017). Integrative governance: A method for fruitful public encounters. American Review of Public Administration, 47(1), 130–147.

Wagenaar, H. (2019). Discretion and administrative practice. In T. Evans & P. Hupe (Eds.), Discretion and the quest for controlled freedom (pp. 259–277). Oxford University Press.

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https://journals.sagepub.com/doi/10.1177/0275074020983805

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https://www.researchgate.net/publication/348457897_How_Do_Frontline_Civil_Servants_Engage_the_Public_Practices_Embedded_Agency_and_Bricolage

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