【治理与反思】通过设置优先级应对多重问责——一项跨国联合实验

类别：政府治理

导言

公共部门行动者持续地受到许多问责形式的追责。回应问责往往需要在他们之间确定优先次序。最近Marija Aleksovska, Thomas Schillemans, and Stephan Grimmelikhuijsen三位荷兰学者联合发表论文，开展了一项跨国实验，对此进行了深入研究。本研究通过联合选择实验，调查了英国和荷兰公务员的优先决策,他们如何做出这些优先选择的。研究发现，处罚的威胁，即回应性角度的核心，始终是促使优先级决策最重要的因素。而从期望管理视角更关注论坛的专家意见及其与问责小组的关系，更取决于情境，并能够帮助解释一些附加的、更细微的变化。论文发表在公共管理顶级期刊PAR上面。

（文献来源：Aleksovska M ,  Schillemans T ,  Grimmelikhuijsen S . (2021).Management of Multiple Accountabilities through Setting Priorities: Evidence from a Cross㎞ational ConjointExperiment. Public Administration Review. 1-15. DOI: 10.1111/puar.13357）.

研究背景与研究问题

公共部门组织的工作不断受到众多利益相关者的监督，这是因为它们在为顾客和公众服务的利益相关者、授权其运作的中央政府以及制定和维持其工作标准的专业团体和监督机构之间的独特定位（Bovens ，2007）。尽管这种问责的多重性在当代治理中是不可避免的，但它给各级公共部门决策者，从高层管理人员到基层公务员，都带来了两难的境地（Lieberherr和Thomann，2019；Schillemans， 2015）。而这些困境产生于不同利益相关者持有的不同且往往相互冲突的要求，促使公务员寻求调和这些要求的方法，或迫使他们将一些利益相关者的要求优先于其他利益相关者的要求。

对此出现了两种不同的逻辑，使我们无法确定在多重责任下，哪些因素对确定个人优先顺序决策至关重要。在此背景下，本研究旨在探讨在多重问责压力下，问责环境中哪些因素可以解释公务员的优先级决策，以及它们的相对重要性，确定了四个影响优先决策的因素，并调查了它们的相对影响。具体而言，研究了处罚的影响，包括处罚的可能性和类型，这与问责一致的回应性，以及问责专家对公共部门行动者工作认识的影响，以及它们之间的关系，与期望管理相一致。

不可避免的多重责任：文献综述

公共部门需要考虑一些外部利益相关者，如其上级部门、顾客、专业团体，甚至广大公众。这些利益相关者中的每一个都可以作为问责团体影响公共部门组织的工作。Bovens（2007）将问责定义为问责团体和行为体之间的关系，其中行为体有义务告知问责者其行为，问责者可以质疑这种行为的适当性，公共部门的这种多重问责关系是学术文献中反复出现的结论之一。在公共部门组织的各个层级上，外部利益相关者的要求所产生的多重问责压力都是存在的。因此，他们不仅与管理人员和首席执行官的工作有关，也适用于基层官僚。

多重问责压力对各类公务员工作的影响通常被认为是有问题的。不同需求的多个利益相关者的存在造成了单个决策者工作的复杂性，因为考虑到所有利益相关者需要同时采用多种角色。此外，各种利益相关者的需求可能会发生冲突，从而给决策者带来两难境地，即什么是最佳行动方案。多重、相互冲突的问责要求与公共部门的一些功能失调有关，包括玩世不恭的指责游戏、交易和机会成本、组织瘫痪和效能降低；然而，这些功能障碍并非普遍存在。

尽管在面对不同和相互冲突的期望时作出决定确实是一项挑战，但公务员采用了一套类似的战略，以成功解决多重问责困境。具体而言，学者们发现，当面临相互冲突的需求时，决策者要么尝试制定折衷方案，要么将一些需求优先于其他需求。或者，不太成功的组织试图安抚所有可能导致决策模式不一致的问责团体，并形成“多重问责障碍”。

然而，这一确定的处理多重问责的战略储备并没有得到太多细节上的研究。因此，我们不知道决策者什么时候决定执行他们提出的所有问责要求，并形成了多重问责障碍（Koppell 2005），也不知道哪些原则和因素指导了要求的优先顺序和妥协。多重问责压力及其特殊性驱动公共部门决策者行为的因果关系最终导致一些结果尚未确定。部分原因是，对多重责任压力的行为反应几乎完全是通过案例研究、观察或访谈数据进行研究的，而这一文献体系尚未形成一个综合和发展的研究议程。

为了更好地理解多重问责压力对公共部门决策者的影响，我们将注意力集中在他们的优先级战略上。了解哪些团体的要求得到优先考虑，有助于我们更好地了解问责团体在影响公共部门行动者决策方面的权力差异。此外，相互竞争的理论逻辑也在发挥作用，因此研究它们的相对影响在理论上是相关的。在此基础上，提出以下研究假设：

H1：相比于不太可能处罚行为不端者的问责团体，公共部门行动者倾向于优先考虑那些更有可能处罚行为不端者的问责团体。

H2：公共部门行动者更有可能优先考虑威胁实施正式制裁的问责团体，而不是非正式制裁。

H3：公共部门行动者更有可能优先考虑具有更高专业知识的问责团体，而不是具有较低专业知识的问责团体。

H4：公共部门行动者更有可能优先考虑他们以前有过积极工作经历的问责团体，而不是以前有过消极经历的问责团体。

研究设计与数据

实验设计

本研究采用联合选择实验设计。联合选择设计允许对多种处理因素的效果进行因果检验，并使研究者能够估计每种因素的相对效果。在这种类型的实验研究中，受访者在一组备选方案中进行选择和（或）评估，每个备选方案都有一组不同的属性。联合分析方法仍然很少见，但近年来由于其许多优点，例如能够同时研究多个因果关系，及其操作简单性。联合选择研究限制了社会期望偏差的影响，因为它允许受访者使用多种不同的理由来证明他们的决定。此外，行动者在现实世界中所作的选择，例如公共部门行动者在多重责任环境中的选择，往往是根据决策环境不同特点的权衡和相互作用的结果。通过设计，联合实验解释了这些权衡，创造了更高真实度的结果。最后，在这种情况下，联合实验的使用有助于使关于公共责任研究方法更多样化。

在这项研究中，受访者被要求决定从两种给定情景中优先考虑哪一个利益相关者（情景见附录）。每个利益相关者使用四个衡量相关变量的性质进行描述，即不合规后果的可能性、不合规后果的类型、利益相关者的专业知识和以前与利益相关者的经历。表1展示了这些性质及其层次的概况。两个利益相关者概要文件是由每个性质的可能层次列表中随机生成的。

数据

进行了两轮数据收集。首先，该实验在2019年7月通过在线主题库Prolific.ac招募600名英国公务员的样本上进行。每个参与者被要求做出四个优先排序决定，因此我们获得了2345个优先排序选择的观察结果。第二个样本于2019年10月收集，对象是荷兰在四个向公民提供直接经济福利或补助金的行政机构工作的603名公务员。这些组织提供收入支持（UWV）、税收补贴（Belastingdienst-Toeslagen）、学生贷款（DUO）和医疗福利（CAK）。参加者的甄选和招募是在各组织内部进行的。所有组织都被要求招募在工作中享有一定程度自主权的参与者，这使他们受到问责压力。再次，受访者被要求做出四个优先顺序决定，共获得了2292个优先顺序选择的观察结果。

外部有效性和生态效度考虑

本研究的场景呈现了一个抽象的问责团体优先级任务，在这个任务中，利益相关者只会由所探究的变量因素所描，而所有其他情境都不予考虑。这种方法有许多优点。首先，总体方案允许同时调查两个国家的各种类型的公务员。虽然多重问责困境对公共部门管理人员和基层官僚来说可能呈现出一些不同的情况，但设想允许公务员将其与他们在自己的工作场所具体面临的困境联系起来。其次，从方法论的角度来看，提供更多的语境可能会给实验带来干扰。例如，一个问责方的特定身份很可能会引发对这些特定利益相关者的经验和态度，这是在分析中无法解释的。为了保证实验现实性，与经验丰富的公共部门专家咨询开发了这些场景。还询问了参与者是否认识到他们工作中的优先排序困境类型，我们发现两个样本中超过90%的受访者都有所感知。

分析

利用R语言中的数据包“cregg”，评估了研究中每个属性水平的边际平均值（MM）。边际平均值反映了特定利益相关者在特定属性水平下被优先排序的概率。它表示了一个属性水平对零效应的影响，或者具有特定属性的利益相关者情况概述完全随机选择的概率。

研究发现

总体结果

对集合样本的联合分析结果图1显示，其中y轴表示属性水平，而x轴表示边际均值。边缘平均值为0.5时的垂直线表示在给定特定属性水平的情况下被优先排序的可能性相等。因此，垂直线右侧的估计值高于等概率，而垂直线左侧的估计值低于等概率，即具有给定属性水平的利益相关者将被优先排序。边际均值估计值越接近垂直线，属性水平对优先级选择的影响就越小。穿过每个属性水平边际均值估计值的水平线表示95%的置信区间。结果表明，到目前为止，处罚的可能性是优先选择的最强驱动力。具体而言，利益相关者对不遵守其要求的公共部门参与者施加后果的可能性很高，显著增加了优先排序的可能性（MM=0.61，SE=0.01），而这一变量的可能性很低，则显著降低了优先排序的可能性（MM=0.38，SE=0.01）。这与在H1中概述的预期是一致的。

此外，还发现其他因素对优先级选择有一定的影响，但影响程度要小得多。在不遵守要求的情况下，利益相关者威胁实施的处罚类型也发挥了作用。分析表明，威胁实施财务处罚（MM=0.53，SE=0.01）或声誉处罚（MM=0.52，SE=0.01）的利益相关者比威胁实施关系处罚（MM=0.45，SE=0.01）的利益相关者更有可能被优先考虑。结果部分支持H2，虽然发现支持正式财务处罚比非正式处罚更重要，但没有发现财务处罚和声誉处罚的效果之间存在统计上的显著差异。

利益相关者的专业知识也在优先顺序选择中发挥作用。与H3一致，确实发现具有高专业知识的利益相关者比其他人更有可能被优先考虑（MM=0.53，SE=0.01）。最后，以往与利益相关者打交道的经验确实会影响公务员的优先选择，具有积极的以往经验往往被优先选择（MM=0.53，SE=0.01）。这一发现符合在H4中的预期。

国家间比较

为了评估合并样本分析结果的稳健性，评估它们是否在两个国家样本中的得到独立验证。因为两个样本的组成不同，具体而言，英国样本包含比荷兰更多的管理者和受过高等教育的受访者，进行倾向得分匹配和提取子样本，以确保样本在主题特征方面是可比的。倾向评分匹配使用R语言中的软件包“MatchIt”进行，使用最近邻法，舍弃两个样本中不匹配的观察值，使用卡尺0.2。卡尺是一种测量“不同”子样本的方法，卡尺为0.2是最佳的。匹配程序产生的子样本由来自每个国家的312名受访者组成，在个人和职业特征方面没有统计差异。匹配后的受试者特征见附录。作为稳健性检查，对匹配样本和全样本进行了分析，结果没有实质性差异。

讨论

研究结果至少对理解多重问责制压力的行为效应有三个启示，这些影响与监管研究直接相关。首先，观察到，在多重问责困境中有一个明确的考虑层次，就像马斯洛金字塔需求层次理论一样，公务员首先考虑避免处罚，其次是建立尊重和战略性获取权力。因此，这些发现挑战了等级制度过时的观点和无效治理模式，并强调，虽然现代理论路径提供了更多因素，以便更精细地理解问责动态，但它们在拥有和执行问责权方面具有次要重要性。

第二，公共部门决策者的优先选择直接关系到问责人的相对权力。显然，那些能够构成最可信的威胁，特别是财务或名誉性质的威胁，将能够对公共部门行动者的工作产生重大影响。这可能会给那些具有更激进的执行风格和更大的资源来造成损害的问责团体带来优势。此外，对决策者具有良好工作经验的问责方进行优先排序意味着，与被问责人建立良好的融洽关系也可以使自身处于有利地位，尽管这种效果不如实施处罚威胁。问责人和参与者之间的这种合作关系可以被视为优于控制关系，它不那么对立，同时降低了监督成本，并提高了公共部门参与者遵守问责方要求的意愿。然而，合作关系可能会演变成过于舒适的关系，导致有罪不罚或监管俘虏。

第三，研究结果表明，环境可能在公共部门个人如何在多重问责困境中做出决策中发挥作用。体制结构、官僚观念，甚至组织经验（见附录）都可能导致对多重问责压力的反应发生变化。这就需要建立针对性的、具有情境敏感性的问责和监管模型。

结论

本研究探讨了在多重问责困境中，公共部门行动者如何在问责团体之间进行优先权分配。同时考虑多个利益相关者的必要性是公共部门的一个普遍现象，而且常常是有问题的现象。然而，由于这种现象，人们对公共部门行动者决策行为的形成方式却知之甚少。问责通常被定义为“回应”或“管理期望”。研究表明，两者不以相同的方式，但这两个过程都是相关的。问责，尤其是先发制人的处罚（财务或声誉），似乎是一个普遍的过程，被作为优先于其他因素的考虑。管理期望起着次要作用，但在解释细微的情境差异方面似乎很重要。

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附参考文献附参考文献附参考文献

参考文献：

Aleksovska, Marija, Thomas Schillemans, and Stephan Grimmelikhuijsen. 2019. Lessons from Five Decades of Experimental and Behavioral Research on Accountability: A Systematic Literature Review. Journal of Behavioral Public Administration 2(2): 1–18.

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Benjamin, Lehn M., and Paul L. Posner. 2018. Tax Expenditures and Accountability: The Case of the Ambivalent Principals. Journal of Public Administration Research and Theory 28(4): 569–82.

Kuhlmann, Sabine, and Hellmut Wollmann. 2019. Introduction to Comparative Public Administration: Administrative Systems and Reforms in Europe. Cheltenham: Edward Elgar Publishing.

Leeper, Thomas J., Sara B. Hobolt, and James Tilley. 2019. Measuring Subgroup Preferences in Conjoint Experiments. Political Analysis: 1–15.

Schwabenland, Christina, and Alison Hirst. 2018. Hybrid Accountabilities and Managerial Agency in the Third Sector. Public Administration: 1–15.

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https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/puar.13357

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http://www.yidianzixun.com/channel/m408752

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