金融法律监管年度报告（2021）：总论篇

2020年，是“十四五”规划的布局之年，更因百年未有的疫情、复杂多变的局势，凸显金融改革、开放的重大意义和坚定决心。

继2020年的年度观察，方达金融机构组的《金融法律监管年度报告（2021）》系列文章，与您共同回顾2020年金融监管、司法审判大事件，展望2021年的新篇章。

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2020重要时点回放

3月1日

修订后的《证券法》生效

4月1日

中国金融业全面对外开放，各主要类型金融机构均允许外资独资

5月27日

金融稳定发展委员会办公室发布11条金融改革措施

5月28日

全国人大通过《民法典》

7月17日

银保监会、证监会宣布接管“明天系”9家金融机构

7月31日

央行宣布资管新规过渡期延长至2021年底

10月23日

央行发布《中国人民银行法》修订草案

11月1日

《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》以及《金融控股公司监督管理试行办法》生效

11月2日

银保监会、央行就《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》公开征求意见

11月15日

区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）由15个成员国正式签署，中国进一步承诺金融业对外开放

11月23日

银保监会宣布原则同意包商银行进入破产程序

12月19日

国家发改委、商务部发布《外商投资安全审查办法》，将重要金融服务纳入外商投资安全审查范围

2020监管主线回顾

1. “市场化改革”与“严监管”并行继续成为金融监管主旋律

随着监管经验的不断积累以及制度改革的持续深化，2020年金融监管继续呈现出市场化改革与严监管本色并行不悖的态势。

2020年监管机构在金融领域大幅简政放权。央行在新修行政许可实施办法中首次设置简易程序，人民币汇率逆周期因子淡出舞台。随着新《证券法》生效，证券公司变更非主要股东等诸多前置审批得以取消，证监会修改、废止多项证券期货规章制度，对上市公司再融资实施分类审核，将注册制在科创板、创业板、公司债券公开发行领域推进落地。银保监会层面，大幅简化多项行政许可，如取消对非银行金融机构股东持股不足5%事项的审批，修改了外资金融机构入股信托公司10亿美元总资产等要求，取消了保险资金财务性股权投资的行业限制。此外，在大湾区研究建立跨境金融创新的监管沙盒、开展数字人民币试点等多项新政也旗帜鲜明地凸显了金融领域的市场化改革方向。

虽然疫情的发生带来了诸多挑战，2020年相关监管机构对于重点领域的严格监管依旧突出。央行于10月处罚了三家国有大型商业银行侵害消费者金融信息安全的行为，单家最高罚款金额超1,400万元，于年末出台了《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》的征求意见稿。证监会持续打击操纵市场、内幕交易、场外配资、上市公司财务造假等违法行为，对于饱受关注的獐子岛综合运用多种高科技完成违规事实确认并处罚，对于天山生物等股票异常交易行为立案调查。银保监会通过开展市场乱象整治“回头看”行动，针对房地产融资、影子银行和交叉金融业务等金融风险重点领域精准发力，并查处公告了一批银行违规涉企收费、损害金融消费者利益的典型案例。同时，银保监会亦频频通过窗口指导压降结构性存款，压降信托公司融资业务规模，P2P网贷机构在2020年实现清零。由此可见，严监管态势不减。

在严监管背景之下，正如我们在《金融法律监管年度报告（2020）》中所展望的，重大案件责任人员问责处理已然常态化。证监会和银保监会在对多家证券公司和银行进行处罚时，亦责令对相关责任人员进行内部追责。2020年央行披露的仅有的三起关于反洗钱问题的行政处罚中，亦首次披露了具体责任人员的姓名和罚金。此外，监管协作也数见不鲜，永煤债券违约事件爆发后，在金稳委定调的大背景下，先由中国银行间市场交易商协会主导对于发行人和中介机构启动自律调查，再将相关线索移交证监会后对发行人正式立案调查。

“市场化改革”与“严监管”并行的监管逻辑，加之近年来倡导的柔性执法（有温度执法），体现了我国金融监管的道路自信和监管智慧，并将在未来进一步落实为我国金融监管的主旋律。

2. 积极化解和处置金融风险，构建系统性金融风险防控体系

2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，也是打好防范化解金融风险攻坚战收官之年。

在此背景下，2020年已见一批重点高风险金融集团和金融机构进入处置进程。2月，具有金融控股公司属性的海航集团被正式接管；4月，甘肃银行风险处置方案获得省级政府批复；7月，银保监会、证监会宣布接管“明天系”旗下新时代证券、国盛证券、国盛期货等9家核心金融机构；多家民营信托发生爆雷，各地银监局介入开展风险处置工作，其中四川信托于12月被正式接管。

此外，前一批风险金融机构的风险处置工作也按照市场化的方式进一步善后。安邦、明天、华信等问题金融集团的资产清理、风险隔离工作稳步推进。2020年11月，银保监会原则同意包商银行进入破产程序，其成为我国金融史上第一家通过司法程序（而非行政关闭程序）进行破产清算的商业银行。此外，安邦集团拟清算关闭，锦州银行完成财务重组、增资扩股，华信证券的接盘方甬兴证券正式开业。对于高风险金融机构雷厉风行的处置彰显了金融监管的铁腕手段，而在综合运用行政力量后及时退出让位于市场化手段，又体现了金融监管部门尊重市场规律的法治精神。

2020年以来，防范化解金融风险不仅体现在具体的机构风险处置层面，亦在防范化解金融风险的制度建设方面有力推进。一方面，为了填补宏观审慎政策的制度空白，央行积极建立宏观审慎政策框架，《人民银行法》修订草案明确将宏观审慎管理写入央行的职责，央行和银保监会将建立系统重要性银行的评估与识别机制、逆周期资本缓冲机制，央行等六部门发布了统筹监管金融基础设施工作方案。另一方面，金融监管部门积极出台规定，对于原有的制度空白查缺补漏：将重要金融服务纳入外商投资安全审查范围；2020年影响巨大的网络小额贷款新规征求意见稿以及对金融控股公司实施准入管理的相关规定更是对于此前暂未囊括入或正式囊括入监管触角的特定领域予以严格监管；在P2P、互联网资产管理、股权众筹、虚拟货币交易、互联网外汇交易等领域整治工作已基本完成之际，通过相继出台的商业银行互联网贷款、互联网保险业务等规定实现互联网金融领域的先破后立。上述的“建制度”手段将为未来的金融机构风险化解进一步探索道路。

3. 脱虚向实，产融结合

构建“金融有效支持实体经济”的机制始终在金融监管的近年来顶层设计中占据重要位置，2020年新冠疫情的特殊背景更加凸显了金融为实体经济服务的紧迫和重要性。

就脱虚而言，2019年末证监会规定不允许上市公司分拆金融子公司上市；根据银保监会首次发布的《中国影子银行报告》，影子银行规模较历史峰值压降16万亿元，同业理财较高峰期压降近九成；根据信托业协会数据显示截至2020年第三季度，事务管理类信托已连续11个季度持续下降。终其一年，对于委外、同业投资、同业存款、信托通道等的压降依然不遗余力。

就向实而言，银保监会开展的市场乱象整治“回头看”工作要求各银行保险机构自查的主要内容之一即为“看实体经济是否真正受益”，并要求同业业务不得资金空转。11月，银保监会更是点名批评四家银行保险机构通过手续费、捆绑销售、投资顾问费等方式抬高了企业的融资成本，未真正落实对小微企业服务优惠和减费让利。证监会也提出提高直接融资比重的六大重点任务，通过全面实行股票发行注册制、加快发展私募股权基金、大力推动长期资金入市、鼓励优秀外资证券基金机构来华展业等方式为实体经济服务。

4. 高水平双向开放方兴未艾，跨境监管合作稳步推进

中美关系的波澜以及疫情的影响并未延缓金融业进一步对外开放的大势，2020年的金融业开放政策和落地措施延续了过去三年以来金融开放的既定节奏，充分昭示了监管层面“以开放促改革”的决心。

如我们在《金融法律监管年度报告（2020）》所展望的，对外开放持续提速。在金融领域负面清单清零后，2020年2月万事达成为第二家获批筹建的外资银行卡清算机构，4月证监会根据中美第一阶段经贸协议取消证券公司的外资持股比例限制，5月央行对于第二家外资信用评级公司惠誉予以备案，6月证监会核准摩根大通期货变更为首家外资全资控股期货公司，8月贝莱德获准在内地设立首家外资全资基金管理公司，9月对于路博迈和富达的基金管理公司的设立予以受理，10月首家外资全资证券公司渣打证券申请设立材料被接收。本轮外资开放的多个领域为首次松绑，比如9月首家外资独资货币经纪公司获准筹建，10月标准普尔的中国实体成为首家在证监会完成从事证券评级业务备案的外商评级机构（为《证券法》修订后的新牌照）等。上述外资机构进入中国，有的已经充分展示鲶鱼效应，对于中资金融机构带来竞争压力（如信用评级机构）；有的仍尚待观察其是否能够充分引入境外先进的经验与技术（如资管机构），但无论如何，对外开放的脚步远远没有结束，可期更多有资质、有能力的外资机构在开放浪潮中进一步激发中国金融市场的活力。

就跨境资本市场投融资而言，在粤港澳大湾区将开展“跨境理财通”业务试点；9月QFII新规出台，降低QFII准入门槛，扩大其投资范围；国家外汇管理局将QDII额度发放常态化，9月以来连续三轮扩容QDII额度，共向71家机构发放QDII额度127.16亿美元，这也是QDII额度时隔一年五个月的再次扩容；上海拟扩大QDII境外投资范围，多地亦扩大QDLP/QDIE试点规模，并增加QDLP试点区域；10月，国投电力成为继华泰证券、太平洋保险、长江电力之后的第四家“沪伦通”全球存托凭证（GDR）发行上市企业。

2020年在金融跨境合作与跨境监管执法取得了一些重大突破。在新《证券法》框架之下，跨境金融监管仍然存在广阔的想象空间。在瑞幸咖啡财务造假一案中，证监会根据国际证监会组织（IOSCO）跨境监管合作机制安排，配合美国证券监管部门开展跨境协查。证监会积极推进中欧QCCP监管等效评估，境内四家期货交易所均已被纳入欧洲证券及市场管理局（ESMA）的第三国交易场所交易后透明度评估正面清单。

5. 以分业监管为纲，凸显功能监管，积极探索宏观审慎监管和创新监管

年中沸沸扬扬的将选取商业银行试点获得证券公司牌照的探讨最后仍收尾于坚持分业监管的架构，商业银行法的修改建议稿中也对分业监管的要求进一步保留。在监管理念上，正如我们之前所展望的，可以看到监管积极探索加强功能监管、在特定领域统筹监管的努力。

对于机构的统筹监管以金稳委和央行为核心。相比于2019年金稳委仅召开约10次会议，2020年金稳委先后召开四十多次会议，推出金融业改革11条措施，起到了推动形成风险处置合力、统筹推进金融业改革和发展的作用。就具体政策工具而言，《人民银行法》修订草案中，央行可使用的多种宏观审慎政策工具实际上有些已经覆盖到银保监会管辖范畴。同样地，金融控股公司准入监管的正式规定更是在央行原先负责的征信、信用评级、支付等金融牌照的基础上新增一块打破分业监管、统筹各类金融机构的金融控股公司牌照。在具体金融产品层面，也可见监管机构之间的合作互通更为紧密：沪深交易所明确银行可参与交易所债市交易的具体条件；央行和证监会同意银行间市场与交易所债券市场基础设施互联互通合作，以促进形成统一市场和统一价格。

与此同时，功能监管在2020年持续发挥重要作用，强调金融是特许行业、必须持牌经营：依法将新兴金融活动全面纳入监管，对具有相同功能、相同法律关系的金融产品按照同一规则由同一监管部门进行监管，方能真正解决监管空白与监管套利。在2020年，监管部门对于监管空白领域查缺补漏，对于监管重叠地带厘清管辖。自新《证券法》明确了证监会对于资管产品的统一管理权限后，公募基金管理人征求意见稿中也将银行的理财子公司纳入持牌范围。在银保监会层面，自近年典当行、融资担保转隶以来，融资放贷行为均由银保监会统筹监管，银保监会也出台了对于小额贷款公司、融资租赁公司的具体规定。此外，对金融控股公司实施准入管理，加强了对非金融企业控股或实际控制金融机构的监督管理，对于我国历史上种种原因所形成的监控空白进行了统一的规管与指导。

值得注意的是，在特别领域也不乏“一蹴而就”的创新监管尝试。对于金融科技领域的监管沙盒，自2019年末开启“十城”试点以来，据不完全统计，一年内已有9个“监管沙盒”试点城市落地公示了60项试点应用名单。新《证券法》首次在法律层面确立了行政和解制度，《证券期货行政和解实施办法（征求意见稿）》在落地后，将有力推动行政和解在证券期货执法中的运用。

6. 顶层指导，央地协调

如我们在《金融法律监管年度报告（2020）》所述，金融改革按照“顶层推进，监管协调”的原则持续推进。2020年金稳委在各省（区、市）陆续建立金稳委办公室地方协调机制，协调机制设在属地央行，接受金稳委的领导和业务指导，地方金融监管框架初步形成。在2020年，金融机构风险化解案件包括多家中小银行、信托公司等均由地方政府承担主要的牵头工作，譬如四川银行和四川信托的风险处置，亦呼应着中央多次提及压实地方政府属地责任的号召，体现了地方政府负责日常监管、具体事件监管的特点。在法规层面，融资租赁公司等机构由中央制定统一规则，地方负责实施监管，强化属地风险处置责任；《防范和处置非法集资条例（草案）》也规定省级政府对本行政区域内防范和处置非法集资工作负总责。在此基础上，山东、湖北等地方金融管理局公布了融资租赁公司、商业保理公司等类金融机构的监管名单，实行名单制管理。

在政策层面，地方在2020年被赋予更多的制度创新空间和监管试点弹性，譬如上海的《关于进一步加快推进上海国际金融中心建设和金融支持长三角一体化发展的意见》、深圳出台的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》以及海南自贸区新政等。地方金融监管部门如何具体落实日常监管，以及如何在既定的监管框架中发挥监管效果值得期待。

7. 金融机构及类金融机构股权治理、公司治理要求不断提高

作为传统的严监管行业，不断完善金融机构内部治理和合规水平是金融监管改革的核心方向之一，合理的治理结构也有助于防范金融风险。

在法规层面，2020年针对各类金融机构，如证券公司、基金公司、信托公司、商业银行出台了大量规定，包括股权管理办法以及对公司的监督管理办法，均体现了对公司治理的高标准要求。举例而言，商业银行法的修改建议稿增设商业银行的公司治理章节；公募基金管理人新规征求意见稿中首提存在控股股东时独立董事不得少于二分之一；非金融企业拟成为信托公司控股股东的资质条件被严格规范；《证券公司股权管理规定》（征求意见稿）新增禁止证券公司股权相关的“对赌协议”的规定等。

在执行层面，银保监会开展的市场乱象整治“回头看”工作，着重提及整治金融机构的股权管理、“两会一层”的履职和考评机制、公司关联交易和并表管理问题。证监会接管“明天系”旗下金融机构的公告原因即包括“隐瞒实际控制人或持股比例，公司治理失衡”，剑指内部治理失控问题。

8. 保护个人信息安全，维护金融消费者合法权益仍是主旋律

首部保护金融消费者权益的法规《金融消费者权益保护实施办法》出台；新《证券法》项下的证券纠纷特别代表人诉讼制度的逐渐落地见证了监管机构保护投资者合法权益的决心；互联网保险销售、商业银行理财子公司产品销售草案等规定进一步为金融产品营销划定了合法边界，致力于保护消费者免受违规营销活动的影响。

在金融消费者保护中，数字时代的个人信息保护问题在金融领域益发凸显。多款金融App在2020年因侵犯用户权益被工信部点名批评，涉及银行、基金、小额贷款等多类型金融机构。在规范层面，《个人金融信息保护技术规范》、《数据安全法（草案）》以及《个人信息保护法（草案）》从不同角度对于个人金融信息进行规制。在执行层面，监管机构针对金融机构侵害消费者个人信息的行为不断开出高额罚单并通报；银保监会开展的市场乱象整治“回头看”工作，将金融机构未采取有效措施保护客户信息安全、违规泄露、滥用客户信息等列为整治重点工作。

2021监管趋势展望

1. 以维护金融稳定为纲，防范化解重大金融风险

中国金融监管以不发生系统性金融风险为底线，这将在2021年继续引导具体金融监管政策的制定。2021年，全球经济可能继续面临疫情走势尚不明朗甚至反复等问题。就防范化解重大金融风险而言，我国有待进行风险处置的高风险金融机构总量依然不可小觑，而大型企业的风险亦会通过债券违约潮、不良资产等形式向金融机构蔓延。对于高风险金融机构以及其他大型企业集团的风险处置将继续是2021年的监管重点。

在制度层面，预期监管机构将加快出台金融控股公司监管的配套细则，颁布系统重要性金融机构监管的实施细则（包括发布系统重要性银行名单、出台系统重要性银行的附加监管要求，证券业和保险业的系统性重要机构的评定办法或将出台），推动完善银行间债券市场交易制度，正式修订《人民银行法》等基础性金融法律制度，建设现代中央银行制度。鉴于资管新规的过渡期目前延长至2021年底，我们也拭目以待监管部门是否将实施差异化监管措施，对于2021年底前难以完全整改到位的个别金融机构进行个案处理。此外，针对外商投资重要金融服务的安全审查如何落地，或可期待相关配套规定的出台。

2. 深化金融市场化改革，深层次、多维度开放进程值得期待

2021年将是金融市场化改革开花结果的一年。已探明路径、积累经验的注册制或将在全市场全面落地；精选层新三板企业转板上市相关细化流程规则有望出台；“宽进”之后，“严出”亦提上日程，新退市制度改革亦有望于2021年进一步落地实施；同时，中小银行的市场化重组、民营银行牌照的持续颁发均是2021年值得期待的市场化改革措施。上述政策，或有利于企业直接融资，或便利企业取得金融许可，均通过金融的市场化改革支持实体经济发展。“影子银行”缩量、民间借贷利率管控，将民企融资难问题进一步凸显。2021年是否可能出台对民企融资更加优惠的实质性措施，解决国企和民企的融资双轨制尚待观察；但无论如何，在全球经济可能继续面临疫情走势尚不明朗、部分金融领域风险加速积累的情境下，金融支持实体经济发展依然是国家战略层面的长期部署。

金融业对外开放也遵循相同的逻辑，金融业对外开放本身即是通过国民待遇、放松管制等形式进行市场化改革的重要措施。一方面，取消银行、证券、基金管理、期货、人身险等领域外资股比例限制后，2021可期待相关外资金融机构的持续准入，实现进一步的高水平对外开放；资本市场有望进一步推进制度型开放，继QFII新规后进一步简化外资参与中国资本市场的渠道和方式，深化境内外市场互联互通，拓展交易所债券市场境外机构投资者直接入市渠道，拓宽商品和股指期货期权品种开放范围和路径等事宜均值得期待。而另一方面，诸如支付、信用评级、地方AMC等牌照，或出于宏观审慎管理，保持金融市场总体稳定等目的，实际外资取得难度极大，仍有一定的隐形歧视；或囿于市场发展、外汇、机构监管定位等配套原因，未对外资产生实际的商业上的吸引力。整体而言，能否在原有基础上扩大外资开放维度，能否在政策层面之上实际在监管许可中给予国民待遇，均是可以期许在2021年能够有所进一步突破的领域。

3. 严监管、零容忍继续为2021年金融监管的主线

2021年的金融执法将会更加严格。《人民银行法》修订草案呈现出加大对金融违法行为的处罚力度之趋势；将于2021年3月1日生效的《刑法修正案（十一）》与新《证券法》修改相衔接，大幅提高对信息披露造假、操纵市场等金融犯罪行为的处罚力度；期货法立法工作将加快，上市公司监管条例、私募基金监管条例等规定有望出台；《防范和处置非法集资条例》在正式出台后将成为首部关于非法集资的专门法规。上述法规政策均体现出监管机构对金融违法犯罪行为加强监管的决心，监管加严将成主旋律。

此外，P2P专项整治工作结束后将迎来常规化的监管，退而不清的问题将落入执法重点；涉嫌非法集资进行金融直播营销行为的无资质主体亦将成为打击对象。对于非银行金融机构而言，持牌经营的原则亦将贯彻到底，对标金融机构对类金融机构进行监管将持续推进。

另一方面，监管机构也在不断探索新型监管和执法方式。行政和解制度有可能在证监会的经验基础上进一步扩大适用至央行以及银保监体系。而在执法层面，更多的监管协调指日可待。证监会将在金稳委的统一指挥协调下，成立打击资本市场违法活动协调工作小组。监管科技（RegTech）亦将成为提高监管效能的强大工具，根据公开信息，央行正在积极构建监管科技应用框架，证监会已新成立科技监管局，银保监会也正在抓紧推动监管大数据平台建设。

在跨境监管方面，围绕新《证券法》明确的“域外适用”等规定，执行层面的配套规则或将出台。我们期待中国监管机构和境外监管机构在跨境执法方面在2021年有更多的互动和合作。

4. 构筑金融科技全面监管框架，强调金融必须持牌经营，加强金融消费者权益保护

2020年是金融科技监管的分水岭。金融科技并没有脱离金融的功能属性和风险属性，在注重普惠金融发展的基础上，2020年监管不断强调的持牌经营、反垄断和防范资本无序扩张将继续成为2021年的监管重点，平台经济领域具有重大影响力的相关企业可能会在2021年受到进一步的严格监管。

由新冠疫情所引发的“非接触式”的数字化改革，将成为金融机构发展的不可逆必然趋势。金融科技的发展在提高金融服务质量的同时，亦模糊了各类金融机构的业务边界，对金融稳定与金融监管形成新的挑战。2021年是《金融科技（FinTech）发展规划（2019-2021年）》的最后一年。遵循2020年的实践路径，2021年监管将继续强调金融必须持牌经营，对于尚未纳入监管框架的空白或灰色地带的金融科技服务，将视其具体业态开展金融监管。因此，可以预测，2021年势必需要出台更多金融科技领域的监管制度，对金融科技监管基本规则体系逐步完善，运用较为成熟的金融科技加强对数据保护、供应链安全以及交叉业务风险等核心问题的监管，从而有望基本形成金融科技创新产品全生命周期管理机制。这也将推动金融科技公司与商业银行之间的合作更加密切，金融科技进一步向金融回归。

中小投资者与金融消费者的权益保护问题一直是监管执法的重点。2021年，金融消费者保护的框架，尤其是涉及金融科技企业的规制体系将进一步形成，包括中小投资者与金融消费者事后保护机制。在《民法典》确定的个人信息保护的基本制度框架的基础上，《个人信息保护法》和《数据安全法》等信息保护立法有望正式出台，央行也将适时推出《个人金融信息保护暂行办法》。

5. 司法实践有望进一步推动金融监管政策的实施

在贯彻金融监管政策、防范金融风险方面，司法实践将起到进一步的促进作用。资管新规颁布后由湖南省高院做出的首例资管产品刚兑无效的判决，明确了司法机关对于刚兑条款的审判思路，对于资管行业打破刚兑具有重要意义。从行政监管来看，2020年已有不少资管机构因违规提供最低收益保证或承诺投资不受损失而处罚，且金融监管部门亦三令五申刚兑无效。但在司法实践中，继《九民纪要》中明确规定资管产品的保底或刚兑条款无效之后，该判决首次将其落实到具体案件中。随着《资管新规》过渡期延长至2021年，在最后的整改期限内，我们预期将会出现更多涉及刚性兑付条款效力的司法判例。实施打破刚兑、买者自担风险，也将有助于金融机构的风险处置，防止风险向金融机构转移。在监管机构不断强调稳步“打破刚兑”的背景下，尽管法院存有一定自由裁量空间，但趋严的态势将不可逆转。

同时，新《证券法》的施行不断催生配套制度的出台完善。除了行政与刑事制度的建设外，证券民事赔偿制度、证券集体诉讼等一系列投资者保护的民事手段亦有望在2021年获得实质性进展，从而构建行政执法、民事追偿和刑事惩戒之间的衔接和协同。继最高人民法院发布证券纠纷代表人诉讼机制的规定后，证券代表人诉讼的首例案件或将很快进入司法流程，这对于其他群体性金融民商事纠纷的处理将具有参照意义。

方健（Jian Fang）

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张晓颖（Xiaoying Zhang）

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