金融法律监管年度报告（2021）：银行业篇

2020年，是“十四五”规划的布局之年，更因百年未有的疫情、复杂多变的局势，凸显金融改革、开放的重大意义和坚定决心。

继2020年的年度观察，方达金融机构组的《金融法律监管年度报告（2021）》系列文章，与您共同回顾2020年金融监管、司法审判大事件，展望2021年的新篇章。

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2020重要时点回放

4月末

中国银行发生“原油宝”事件

7月4日

银保监会首次公开银行保险机构重大违法违规股东名单

7月17日

银保监会发布《商业银行互联网贷款管理暂行办法》

8月11日

贝莱德、建信理财和富登公司获批筹建中国第二家外资控股理财公司；9月24日，东方汇理资管与中银理财合资成立的中国首家外资控股理财公司汇华理财获批开业并于12月10发布其首款公募产品

8月20日

最高院司法解释宣布4倍LPR为民间借贷利率司法保护上限

9月9日

银保监会批准四川银行以合并新设形式进行筹建

9月18日

中国人民银行发布《金融消费者权益保护实施办法》

10月中

中国人民银行就《中国人民银行法》、《商业银行法》修改建议稿公开征求意见

11月16日

包商银行因“无法生存触发事件”，已发行的65亿二级资本债全额减记；11月23日，银保监会原则同意包商银行进入破产程序

12月3日

央行、银保监会联合发布《系统重要性银行评估办法》

12月11日和12月21日

时隔三年独立法人直销银行牌照重开闸：招商拓扑银行和中邮邮惠万家银行获批筹建

12月25日

银保监会就制定的《商业银行理财子公司理财产品销售管理暂行办法》公开征求意见

2020监管回顾 

1. 巩固对外开放格局，进一步落实开放政策

2019年落地的多项银行业开放措施在2020年收到了积极的反馈，吸引外资机构不断进入各类型银行或银行子公司，例如直销银行中信百信银行引入加拿大养老基金投资公司作为主要股东，淡马锡旗下富登金融控股与中国银行合资设立投资管理型村镇银行(即中银富登村镇银行)，贝莱德、建信理财和新加坡淡马锡旗下富登公司获批筹建中国第二家外资控股理财公司。2020年末发布的《中国银保监会信托公司行政许可事项实施办法》取消了外资金融机构入股信托公司必须拥有至少10亿美元总资产的要求，进一步落实全面开放政策。另外，上海金融法院作出的全国首例对香港法院涉及离岸债券“维好协议”生效判决在内地法院申请认可和执行的支持性裁决，也是中国金融环境积极市场化、更加贴近国际规则的重要里程碑事件。

2. 银行业两大法大修，健全顶层设计，强化央行宏观审慎管理

《中国人民银行法（修改建议稿）》和《商业银行法（修改建议稿）》相继于2020年10月发布。两大修订稿将近年来银行业新发展和监管新实践上升到法律层面，包括厘清央行和银监会在银行业监管方面的不同职能，明确并强化央行对系统性重要银行、金控公司以及宏观审慎政策的监管，从法律层面确认央行在维护金融稳定的方面的职能，并要求完善系统性金融风险处置措施等。两法还拟大幅度提高金融违法行为的处罚力度，并新增发行数字货币等规定。

3. “原油宝”事件暴露银行风控缺口，复杂金融产品的精细化监管进一步加强

2020年4月22日，中国银行一款名为“原油宝”的理财产品因所挂钩的境外原油期货价格波动和负结算价格事宜，导致投资者损失惨重，引起广泛关注。此次事件的背后除了海外疫情蔓延导致的原油需求急剧下降这一宏观经济局势外，银行对金融产品的风险管理和投资专业能力被认为是引发事件的主要因素之一。“原油宝”事件给银行账户商品交易业务的风险敲响警钟，与此同时，“原油宝”等类似设计复杂的金融产品也对未来监管提出了精细化和差异化监管的更高要求，例如如何明晰各类金融产品的法律定性和责任追究。

4. 风险银行处置探索多种市场化路径，打破银行刚兑

2019年恒丰银行等具备代表性的风险银行的处置案开启了监管通过综合运用行政力量和市场化手段以及地方政府积极参与化解风险的探索路径。在2020年末银保监会要求包商银行全额减记65亿二级资本债，原则上同意包商银行进入破产程序，通过产权交易所遴选出徽商银行作为包商银行内蒙古自治区外四家分行的并购方等一系列事件，意味着监管对充分运用市场力量处理风险银行的进一步探索以及彻底打破“刚性兑付”的决心。对于经营状况极差的风险银行允许其通过正常破产程序退出市场（尽管在此之前或者同时亦动用了部分公共资金对个人债权人予以清偿保障），也表明了监管机构对于风险机构处置更加市场化的态度。

5. 商业银行互联网贷款正式纳入监管，互联网存款业务急踩刹车

2020年7月发布的《商业银行互联网贷款管理暂行办法》，明确了联合贷款基本监管规则，正式将商业银行与合作机构的线上贷款业务纳入监管，也是对业已发展壮大的互联网贷款的事后追认，从法规层面上肯定了互联网联合贷款的正面价值和合法定位。而就银行在互联网金融平台推出的存款产品而言，虽然央行和银保监会尚未对此类互联网存款产品发布正式通知或文件，或因2020年12月中旬央行官员在金融论坛上的演讲发言，12月18日起支付宝、腾讯理财通、京东金融等多家互联网平台陆续下架互联网存款产品，而12月24日浙江银保监局发布《关于进一步规范辖内存款市场若干问题的通知》，明确叫停辖内银行与互联网平台合作揽存。目前互联网贷款存在地方法人银行跨区域揽储、高息揽存、滥用存款保险标识等合规问题，在互联网存款产品集体下架后如何建立长效监管机制规范银行吸收互联网平台存款业务仍待进一步政策明确。

6. 持牌消费类金融机构迎来重大政策，融资渠道进一步拓宽

在小贷行业面临严监管的同时，消费金融公司以及汽车金融公司迎来利好政策。2020年11月，《中国银保监会办公厅关于促进消费金融公司和汽车金融公司增强可持续发展能力、提升金融服务质效的通知》发布并提出消费金融公司和汽车金融公司的拨备覆盖率可经申请从150%降至130%，支持两类公司通过银登中心开展正常类信贷资产收益权转让业务，另外支持两类公司在银行间市场发行二级资本债。监管对于消费金融、汽车金融公司两类非银金融机构的政策支持，以及对于小贷行业的严监管，势必重新洗牌放贷业务的格局，而消费金融、汽车金融公司也将迎来新的发展生机。

7. 银行业严监管常态化，商业银行股东首次公开被罚，反洗钱处罚力度显著加大

自2017年银保监会开展市场乱象整治工作至今，严监管逐步常态化，2020年银保监会也不断更新规则，通过了《中国银保监会行政处罚办法》、《银行业从业人员职业操守和行为准则》等一些配套补充规则进一步加强和巩固监管治理成果。2020年6月，新疆阿勒泰银保监分局对辖内银行机构股东因未经核准增持商业银行5%以上股权开出的罚单，成为公开可查询信息中对商业银行股东处罚的首例，一改以往针对股权乱象仅处罚涉事银行的历史。2020年7月，银保监会通报重大违法违规股东名单并表明今后将建立公开违法违规股东的常态化机制，体现了银保监会整治银行业股东股权乱象以及惩戒股东违法行为的决心。此外，《反洗钱法》修订工作已于2020年启动，而2020年以来央行对反洗钱的处罚力度无论从数量还是金额上均显著提高，2020年仅前四个月的累计处罚金额已超过2019年全年，反映央行严格管控洗钱违法违规事件和全面提高银行业系统反洗钱风险控制水平的决心。

8. 监管继续高度关注金融消费者保护，首部相对全面的金融消费者保护规定落地

2020年6月，银保监会印发的《关于开展银行业保险业市场乱象整治“回头看”工作的通知》中将金融机构未采取有效措施保护客户信息安全，违规泄露、滥用客户信息等列为整治重点工作。2020年9月，中国人民银行发布的《金融消费者权益保护实施办法》更是首次将金融消费者保护专门规定提升到了部门规章的法律位阶，此外，银行业监管机构对于个人金融数据安全也推出了多维度且更强的监管，并陆续出台多部个人金融数据保护技术的技术标准、指南和基础规范，包括《个人金融信息保护技术规范》、《金融数据安全数据安全分级指南》等。监管处罚的实务中重点并密切关注商业银行在产品发行、销售的过程中适当性义务的履行、相关流程的建立以及个人金融数据存储，在执法和处罚的频率和力度也有所提升，其中2020年10月央行对三家国有大行的6家分支机构侵害消费者金融信息行为进行了点名通报，并对三大行开出千万级罚单，重罚力度实属罕见。

2021监管展望  

1. 银行业继续扩大、深化对外开放格局

2020年虽然面临错综复杂的国际政治环境，但无论是中央政府还是监管机构均强调推进更大范围的金融开放，预计2021年金融开放和金融市场化的步伐不变，外国投资者或将继续活跃于通过投资内资银行、投资/合资设立/控股银行理财子公司，甚至收购金融控股公司等方式加大对中国银行业的投资。同时，考虑到近年来监管对于推动人民币国际化、支持资本市场发展，以及引导和鼓励外资银行与境外母行联动帮助中国企业“走出去”等一系列举措，预计外资金融机构与境内外互补方面存在更大合作发展空间。

2. 个人金融信息保护持续强监管，相关法规及配套制度或将落地

2020年9月出台的《金融消费者权益保护实施办法》首次将金融消费者保护专门规定提升到了部门规章的法律位阶，且2020年实务中罕见的千万级罚单也显示了监管对于打击侵害消费者金融信息行为的决心。目前对于消费者金融数据保护更加细节性落地性的文件尚未出台，例如数据安全分级指南中对于每类数据如何保护的标准和要求尚无明确规定。我们预计，2021年监管机构将继续保持2020年对银行业侵害消费者金融信息行为的强监管处罚力度以及频率，并将进一步健全完善个人金融信息保护机制，制定银行业数据安全保护管理办法，建立数据安全的保护准则和基于风险导向的数据安全管理体系，明确数据分级分类保护策略，规范信息收集共享使用行为，推动完善管理和技术防护措施。

3. 不良资产处置力度加强，监管或将出台不良贷款转让相关配套规定

受存量风险以及2020年新冠疫情的影响，银行业不良资产规模持续上升且较往年更大，考虑到不良贷款暴露的滞后延迟性，未来不良贷款的增速预计加快，因此引导银行业有序处置非标不良资产也是监管在2020年持续强调的现阶段及未来的工作重点之一。但由于银保监会一直在对不良贷款进行密切跟踪和分析判断，并进行了压力测试，预计监管将更加频繁、且从容地处置中小银行经营爆发出来的不良资产风险，有序推进中小银行风险化解。根据银保监会在2020年小范围下发《开展不良贷款转让试点工作的通知（征求意见稿）》和《不良贷款转让试点实施方案》，就目前仅限批量转让的对公不良贷款以及禁止转让的个人不良贷款，拟开放转让试点，且由银行业信贷资产流转中心以试点方式作为不良贷款处置渠道之一，我们预计银行业信贷资产流转中心将会出台配套业务规则，具体承担不良贷款资产登记、挂牌展示、转让服务、信息披露和市场监测的工作，另外在中央层面上疏通不良资产核销、批量转让及抵债资产处置等政策堵点也预计会有新的配套规则或指导意见出台。

4. 监管重磅规制非传统信贷业务，互联网存款贷款或出台新规

近年来，各类银行均以不同方式不同程度地与互联网平台及其他第三方中介开展线上包括导流、助贷、互联网贷款和存款产品等合作，且发展迅速。2020年银保监会通过《商业银行互联网贷款管理暂行办法》及其他一系列新规（如网络小贷新规征求意见稿）扩大监管直径至商业银行和其合作机构之间的互联网贷款业务，该等一系列举措既肯定了与互联网平台联合贷款合作的合法性，也就合作的维度与广度约束了边界，体现了监管对于传统的商业银行线下借贷以外的信贷业务（包括互联网信贷业务）、联合贷款业务的强监管的态度和监管风向。基于互联网贷款新规以及网络小贷新规对市场的影响，万亿联合贷款市场将被重塑，预计2021年监管或将推动小额信贷业务回流银行、消费金融等银行业体系。而与互联网贷款业务相对应的互联网存款业务而言，目前尚无央行或银保监会正式的规范文件或指导意见出台，但随着2020年年末互联网存款产品的集体下架以及部分地方性整改规定，预计2021年或出台类似互联网贷款的中央层面的监管规定，类似通过设定银行准入资质和标准、互联网存款业务的准入门槛和规模上限制，完善审慎监管指标等建立长效监管机制。我们预计， 2021年监管将继续侧重民间借贷和互联网存贷业务的风险把控，对于开展互联网存贷业务的商业银行，或将面临监管要求的全面或部分业务整改，商业银行互联网存贷业务市场将逐步完善和规范。

5. 银行理财子公司规模扩充，鼓励商业银行更多参与资本市场建设的相关政策或将出台

2020年以来银保监会多次强调支持资本市场发展，其中明确引导和鼓励增加新的机构投资者，批设更多的银行理财子公司，允许境外专业机构发起设立控股理财公司，让商业银行更多参与从储蓄转化为投资以及资本形成的过程当中。而实务中商业银行理财子公司的规模也不断扩大，《商业银行理财子公司管理办法》的配套监管制度《商业银行理财子公司理财产品销售管理暂行办法（征求意见稿）》也于2020年12月25日公开征求意见，该办法从理财产品销售机构、理财产品销售管理、投资者合法权益保护、监督管理与法律责任等方面进行了明确规定，特别强调未经金融监督管理部门许可，任何非金融机构和个人不得直接或变相代理销售理财产品。预计银保监会将于2021年正式出台《商业银行理财子公司理财产品销售管理暂行办法》且将不断完善银行理财子公司配套制度建设。此外，在监管引导加大权益类资管产品发行力度的政策风向、鼓励新设理财子公司加大证券投资、推进银行与基金公司保险公司等机构深度合作的政策下，鼓励商业银行更多参与资本市场建设的相关具体政策或将在2021年出台，中外机构在产品设计、合作以及理财子公司的业务发展将迎来更多机遇与挑战。

本章节探讨的银行业，包括在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社、政策性银行和国家开发银行，与中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、消费金融公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构。

方健（Jian Fang）

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执业领域：专攻金融机构业务和市场监管、境内外公司并购及私募股权投资

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