科普文：一文读懂美国制裁与贸易管制各类黑名单
刚刚结束任期的特朗普政府在其任期内频繁利用制裁和出口管制法律作为武器，对中国企业进行各种限制，其中的一大特点就是频繁将中国企业加入其各类制裁与出口管制的黑名单中。美国制裁和出口管制的执法部门繁多，每个部门及其下属机构都会管理不同的“黑名单”。这些黑名单的主要作用和标准是什么？各个清单彼此有什么区别？被列入清单的企业会受到什么样的限制？被列入黑名单的中国企业呈现了哪些行业特点？
本文将全面地梳理上述问题，帮助各位读者了解美国的几项主要制裁与贸易管制黑名单：
SDN清单；
实体清单；
未经核实清单；
被拒绝清单；
军事最终用户清单；以及
中国涉军企业清单。
SDN清单
1. 概念、主管部门与法律依据
SDN清单全称是“特别指定国民清单”，包含世界范围内被制裁的个人、实体和船舶，由美国财政部下属的海外资产管理办公室（“OFAC”）主管。在制裁领域，OFAC可基于美国外交政策和国家安全目标，对目标外国国家和政权、恐怖分子、国际贩毒分子、从事大规模杀伤性武器扩散活动的人员以及其他对美国国家安全、外交政策和经济构成威胁的主体，实施经济贸易管制和制裁。OFAC根据总统的国家紧急权力，并依照特定立法授予的权利对受制裁对象进行包括财产冻结在内的一系列执法活动。除了最知名的SDN清单之外，OFAC还管理“行业制裁识别名单”（SSI名单）、逃避外国制裁者名单、巴勒斯坦立法委员会（PLC）名单和往来账户或应付账款账户制裁（CAPTA）名单等。
2. 被列入SDN清单的影响
被列入SDN清单首当其冲的影响是该等主体的资产被“冻结”或“封锁”，也就意味着未经OFAC授权，SDN主体目前位于美国境内的、今后进入美国境内的或者现在或今后被美国人士占有或控制的财产不得以任何形式进行转让或交易。此外，未经OFAC的授权，“美国人”（US persons）不得与名单中的个人或实体进行交易，美国金融系统也会将SDN主体进行剥离。此处的“美国人”范围广泛，包括美国公民、合法永久居民、根据美国法律设立的实体以及位于美国的其他组织等。因此，如果被列入SDN清单，实际上就被切断了与美国相关的业务或美元金融交易。
同时，SDN清单还适用一项特殊的“50%规则”制度。根据美国财政部公布的指导性文件，任何由一个或多个受制裁实体直接或间接持有总计50%或以上财产或财产利益的实体，均应被视为受制裁实体，无论其本身是否被列入SDN清单。因此，未直接显示在SDN清单上的主体仍可能是受制裁主体，该规则使得SDN清单“杀伤力”极广。
此外，如果有关SDN是受制于二级制裁（Subject to Secondary Sanctions），即使某些交易完全不具有美国因素，但如果与受制于二级制裁措施的SDN主体进行重大交易[1]，也有可能因此受到美国的制裁。
3. SDN清单上的中国企业分析
中国已经成为美国制裁的重要执法对象。截至2021年1月20日，中国共有253名个人和实体被美国列入SDN清单，其中，2017年之后新增约占总数的70%以上，这也反映出特朗普上台后中国面临的制裁形势之严峻。除了经贸活动以外，美国近期也一直运用制裁手段干涉我国内政，相继签署涉疆、涉港制裁法案，相关主体和人士也不断被列入SDN清单。
在253个中国SDN主体中，包括131家企业和单位，其行业分布如下图所示，其中不乏中国电子进出口总公司、山东齐旺达石油化工有限公司、珠海振戎、新疆生产建设兵团等大型主体。
SDN清单上的中国企业行业分布图
实体清单
1. 概念、主管部门与法律依据
实体清单是由美国商务部下设的工业与安全局（“BIS”）管理的一份出口管制黑名单，记载于EAR第744条补编4。该清单是一份记录从事了让美国政府有理由相信已经、正在或者极有可能涉及“违反美国国家安全和/或外交政策利益活动”的外国人（包括实体和个人）的名单。
2. 被列入实体清单的影响
在法律上，被列入实体清单通常意味着在没有获得BIS颁发的出口许可证的情况下，被列实体不得获取受EAR管控的物项[2]。此外，BIS对大多数中国被列实体采取“推定拒绝”或“逐案审查”的许可证发放标准，意味着想获取向被列实体供货的许可证面临很大困难。
在实践中，被列入实体清单实体的供应链将受到最直接的影响，特别是供应链上游的涉美货物、原材料将面临断供风险。此外，被列实体将不能获取受EAR管控的美国软件的更新升级。被列实体的日常跨境技术交流和国际会议、展览等活动也可能面临限制，因为通过交流、讨论等方式向被列实体“出口”受EAR管控的技术等信息同样被管制。
3. 实体清单上的中国企业分析
实体清单是近年来美国政府针对性打压中国企业所使用最频繁的黑名单之一。自2018年中美贸易战以来，美国已先后十余次将累计近300家中国大陆企业列入实体清单。从行业分布来看，被列中国企业主要集中于人工智能、无人机、5G通信、高性能计算、航空航天、芯片半导体等高科技领域，另有大量“军民融合”企业或军工企业。部分典型实体清单企业及其行业分布如下表：
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被拒绝人员清单和未经核实清单
除实体清单之外，美国商务部BIS还管理着“被拒绝人员清单”（Denied Persons List）和“未经核实清单”（Unverified List）两张出口管制贸易黑名单。
1. 被拒绝人员清单
根据EAR的规定，对于被拒绝人员清单，BIS禁止任何人与该清单上的主体进行任何会违反其拒绝令上有关要求的交易，被列实体被拒绝给予出口特权。被列入被拒绝人员清单意味着不能再参与美国出口相关贸易，无法获取受EAR管控的物项。
被拒绝人员清单中目前被列的中国大陆企业仅有深圳市驰创电子有限公司（Chitron Electronics Company Limited），系一家电子元器件独立分销商。此外，中兴通讯（ZTE）曾于2017年被BIS签发长达7年的暂缓执行的拒绝令，2018年因再次违法导致该拒绝令被激活，后又通过支付巨额罚款和解改为一项暂缓执行的为期10年的拒绝令，从被拒绝人员清单中移出。
2. 未经核实清单
根据EAR的规定，对于未经核实清单，被列入的实体将不再适用许可例外，且在出口时需要事先向自动出口系统（AES）申报电子出口信息（EEI）。此外，即使对其出口不需要许可证的物项，也需要事先获得最终用途和最终用户相关的申明。被列入未经核实清单意味着获取EAR管控物项受到一定限制，但其限制程度低于实体清单。
未经核实清单位于EAR第744条补编6，目前被列的中国大陆实体有二十余个，包括企业、研究所和高校等。部分典型未经核实清单实体及其类型如下表：
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军事最终用户清单
1. 概念、主管部门与法律依据
军事最终用户清单是一份由BIS主管的出口管制黑名单。北京时间2020年12月22日，BIS对EAR进行修改，新设了一份“军事最终用户清单”，同时发布第一批列入该“军事最终用户清单”的企业，包括58家中国企业。2021年1月14日，BIS宣布将北京天骄航空产业投资有限公司加入该清单。
该清单实则是对4月28日修订的EAR第744.21节“军事最终用户”定义的实名制，明确了有关许可证限制的对象。2020年4月28日，BIS曾对EAR第744.21部分做出修订。修订后的该部分规定，针对明知或经BIS通知，出口、再出口或国内转移被列入EAR第774条补编2中的物项至中国、俄罗斯和委内瑞拉的军事最终用户，或至中国、俄罗斯和委内瑞拉并用于军事最终用途的，需要向美国商务部申请出口许可证。根据EAR，军事最终用户不仅包括传统意义上的国家武装部队及相关机构（包括陆军、海军、海军陆战队、空军或海岸警卫队以及国民警卫队、国家警察、政府情报或侦查组织），还包括行动旨在支持军事最终用途的任何其他最终用户；军事最终用途包括支持或有助于军事物项的运行、安装、维护、修理、检修、翻新、开发或生产等任一活动。
2. 被列入军事最终用户清单的影响
被列入军事最终用户清单的主体即已被美国商务部认定为需遵守EAR 744.21部分的限制规定，即在获取EAR 744 补编2中所列物项时需要获取美国商务部签发的出口许可证。同时，就向该等军事最终用户出口EAR 744 补编2中所列物项的出口行为申请出口许可证时，美国商务部将适用“推定拒绝”的审核原则，即BIS基本不会允许将有关物项出口给军事最终用户清单上的主体。
因此，被列入该清单意味着企业在供应链上将遭到“精准打击”，虽然军事最终用户清单的受限范围没有实体清单广，但是该清单制度的针对性更强，可谓一项专门打击与军工相关的高科技企业的小型“实体清单”。美国商务部于2020年4月28日对EAR的修改中大幅度扩大了EAR 744 补编2中的物项范围，包括ECCN为3A991的芯片产品、ECCN为5A992的电子设备（例如苹果手机）、ECCN为5D992的软件（例如Windows操作系统）等物项均被列入了EAR 744 补编2，因此清单上的主体在获取该等物项时均将受到障碍。
3. 军事最终用户清单上的中国企业分析
军事最终用户清单上的中国实体
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对于目前被列入军事最终用户清单的59家中国企业，从行业来看，航空航天领域是美国商务部关注的重点，清单上的企业中有超过一半的主体集中在航空航天领域。此外，清单上的企业还涉及船舶设计与制造、电子设备、通信、新材料等高科技行业领域。在中美科技竞争的背景下，美国通过出口管制等多种方式作为中美科技竞争的武器，而此次“军事最终用户清单”的设置也体现出这一特征。
军事最终用户清单上的中国企业行业分布图
中国涉军企业清单
1. 概念、主管部门与法律依据
中国涉军企业清单是美国国防部主管的清单，由美国国防部根据《1999财政年度国防授权法》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1999）第1237条发布。自2020年6月美国国防部发布第一批被列入该清单的中国企业至今，共有44家中国企业分别分四批被列入了该清单。
2. 被列入中国涉军企业清单的影响
需注意的是，被列入中国涉军企业清单本身不会对清单内的公司产生实际的制裁或者出口管制的效力，且被列入该清单也不意味着清单上的企业会直接被列入例如实体清单、SDN清单等其他制裁及出口管制的黑名单。但是，《1999财政年度国防授权法》第1237条规定，针对中国涉军企业清单上的企业，美国总统可以根据《国际紧急经济权利法》（“IEEPA”）行使包括冻结财产、限制交易等措施。
此外，2020年11月12日，时任美国总统特朗普发布了第13959号行政令，命令禁止美国投资者参与“中国涉军企业清单”上企业的境内外证券融资行为。之后分别在2020年12月28日和2021年1月13日发布了《常见问题与指南》及对第13959号行政令的修改，进一步阐述了对美国主体参与“中国涉军企业清单”上企业证券融资行为的限制。目前，对于该清单上的企业而言，除在融资上的能力受到限制外，暂时没有受到其他影响。
需要注意的是，虽然“中国涉军企业清单”并不直接和EAR相关，即被列入国防部清单的企业并不直接等同于美国商务部认定的“军事最终用户”，但鉴于该清单中实体被认定为“由中国人民解放军拥有或控制”，该清单中的中国企业在业界以及政府实践中将可能被视为“高风险客户”，在效果上可能被视同为EAR管控的“军事最终用户”。与清单上主体合作时应注意上文提到的向潜在军事最终用户/军事最终用途进行销售的风险。
3. 中国涉军企业清单上的中国企业分析
继美国国防部在2020年6月首次向国内公布第一批“中国涉军企业清单”以来，其已经在短短半年内四度更新该清单。目前被列入该清单的44家中国实体所在行业分布广泛，分布于航空航天、基础建设、化工、通讯、半导体、电子、高性能计算等重点行业。在企业类型上，既包括了中国船舶重工、中国航空工业、中国商飞、中国中车等大型国有企业，也包括华为、浪潮、海康威视及小米等大型民营企业。此外，该清单与其他出口管制黑名单也存在交叉，如华为、海康威视、中芯国际等企业同时也在“实体清单”中，中国航空发动机集团和中国航空工业集团的某些隶属机构被列于“军事最终用户清单”中。
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从上述介绍可以发现，不同的美国制裁和出口管制和黑名单由不同政府部门管理，且出台自不同的背景，并有着不同的限制规定。对于被列入黑名单的中国企业而言，应根据具体规定，作出针对性的应对；对于未列入黑名单的中国企业，也应对各份黑名单所体现出来的趋势以及自身风险提前了解，防患于未然，做好充分准备。
1. 据OFAC的常见问题解答，OFAC在对“重大交易（Significant transaction）”进行界定时可以参考以下标准：（1）规模、数量、交易频率；（2）交易的性质；（3）管理层意识的程度以及交易是否构成固定的行为模式的一部分；（4）交易与被拒绝交易人间的联系；（5）交易对成文法的目标的冲击；（6）交易是否涉及欺诈性实践；以及（7）美国财政部在个案基础上认为相关的其他因素。值得注意的是，标准（7）属于开放式兜底条款，赋予了执行部门较大的自由裁量权。
2. 根据EAR的规定，所谓“受EAR管控的物项”（商品、软件和技术），包括以下五类：
a.位于美国境内的物项；
b.原产自美国的物项，不论该等项目身处何地；
c.非美国原产，但价值含一定比例以上（根据成分性质和出口目的国的不同分为0%、10%和25%）受控美国原产成分的物项；
d.直接依赖特定美国原产技术或软件生产的非美国制造的“直接产品”；及
e.在美国境外的工厂生产的产品，但该工厂或该工厂的主要部件是特定美国技术或软件的“直接产品”。
赵何璇（Derrick Zhao）
合伙人
derrick.zhao@fangdalaw.com
执业领域：专攻合规法律事务，包括制裁与出口管制、跨境政府执法、合规体系建设、危机处理、内部调查等
牛玥（Eva Niu）
方达律师事务所
王嘉华（Vincent Wang）
方达律师事务所
实习生张弛对本文亦有贡献
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