我国“医养结合”养老模式发展的难点及解决策略
我国“医养结合”养老模式发展的难点及解决策略
“医养结合”是近几年我国逐渐兴起的一种新型养老模式，其将现代医疗服务技术与养老服务有效结合，实现了“有病治病、无病疗养”的养老保障模式创新，并成为“十三五”时期重点培育和发展的养老服务新方向。但目前对“医养结合”养老模式存在认识模糊的问题，认为“医养结合”是养老服务与医疗服务的简单组合，忽视了“医养结合”养老模式的复杂性、现实性。本文主要剖析了我国“医养结合”养老模式推行中的难点问题，并提出推进我国“医养结合”养老模式发展的对策建议。
一、我国“医养结合”养老模式的顶层设计和实践探索
根据中国老龄事业发展基金会公布的数据显示，预计2050年我国60岁以上老年人将占总人口的31％，我国将进入深度老龄化阶段。面对我国新的人口与家庭结构变化，如何满足老年群体日益多样化的养老服务需求?
“医养结合”养老模式的兴起正是应对我国老龄化日益严重问题的实践探索。作为一种新型的养老服务供给方式，“医养结合”模式不同于传统养老模式具有明确的责任主体，如居家养老的责任主体是家庭，机构养老的责任主体是公办或民办的养老机构，“医养结合”的责任归属主体是多元化的。
在实践中，开展“医养结合”养老服务可以是设有老年病科的医疗机构，可以是医疗机构分设、下属的养老服务单位，也可以是与医疗机构开展合作的养老院、福利院等机构，还可以是针对老年人群开展上门医疗服务的社区卫生服务中心等。多元化的责任主体使“医养结合”模式超越了传统养老模式的辖定范畴，其作为一种养老服务供给方式可以和任何养老模式相结合，在任何养老模式中以不同的形式实现“医养结合”的老年服务供给。
目前，我国“医养结合”模式的发展在顶层设计及实践层面都已取得初步成效。
(一)不断加强“医养结合”养老模式的政策扶持力度
2011年9月17日，国务院颁布了我国第一个专门针对老龄事业发展问题的指导性文件——《中国老龄事业发展“十二五”规划》，明确指出未来医养结合型养老机构的发展方向，强调“政府要投资和鼓励社会资本兴办具有长期医疗护理、康复促进、临终关怀等功能的养老机构，以加强老年护理院和康复医疗机构建设”，要求“加大财政投入和社会筹资力度，推进供养型、养护型、医护型养老机构建设”。
同年12月16日，国务院办公厅发布《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》，明确指出现阶段我国社会养老服务体系的基本涵，即面向所有老年人，提供包括“生活照料”“康复护理”“精神慰藉”“紧急救援”在内的设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。
2013年9月6日，国务院颁布《关于加快发展养老服务业的若干意见》(简称《意见》)，将“积极推进医疗卫生与养老服务相结合”列为加快发展我国养老服务业的六大任务之一，强调“推动医养融合发展，探索医疗机构与养老机构合作新模式”，要求“各地要促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭。卫生管理部门要支持有条件的养老机构设置医疗机构。医疗机构要积极支持和发展养老服务，为老年人就医提供优先优惠服务，有条件的二级以上综合医院应当开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年慢病防治和康复护理。”《意见》还规定：“对于养老机构内设的医疗机构，符合城镇职工(居民)基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的，可申请纳入定点范围，人住的参保老年人按规定享受相应待遇”。
同年9月28日，国务院发布《关于促进健康服务业发展的若干意见》，再次强调“推进医疗机构与养老机构的加强合作”，“在养老服务中充分融入健康理念，加强医疗卫生服务支撑”，并对建立健全医疗机构与养老机构之间的业务协作机制做出具体规定。
2014年6月16日，国家发展和改革委员会发布《关于组织开展面向养老机构的远程医疗政策试点工作的通知》，批准北京市、湖北省、云南省开展“建立面向养老机构远程医疗发展的长效机制，提高养老机构健康管理服务水平，探索养老机构与医疗机构的合作机制，推动医养融合发展”的试点，要求各地区发展改革、民政、卫生计生等部门建立试点工作协调机制，并对各部门的相关具体职责做出了明确指示。
2015年3月6日，国务院办公厅印发《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015—2020年)的通知》，其中专门单列章节强调发展“医养结合”，提出“推动中医药与养老结合，充分发挥中医药‘治未病’和养生保健优势”，“发展社区健康养老服务，提高社区卫生服务机构为老年人提供日常护理、慢性病管理、康复、健康教育和咨询、中医养生保健等服务的能力，鼓励医疗机构将护理服务延伸至居民家庭”的指导意见。
2016年3月17日，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》再次明确提出，“十三五”期间要建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，推动医疗卫生和养老服务相结合。
综上，中央有关部门颁布的系列政策文件已明确指出“医养结合”养老模式在我国的发展方向及具体的发展思路，为我国“医养结合”养老模式的快速发展创造了良好的制度环境。
(二)加快推进“医养结合”养老模式试点
近年来，受人口老龄化压力的影响，我国各地对“医养结合”养老模式的探索不断深入。目前，全国已有北京、上海、天津、重庆、山东、湖北、湖南、河南、福建、海南、浙江、云南、江苏、宁夏等省市区先后开展了“医养结合”养老模式试点工作。综合当前各地区开展的“医养结合”实践，可归纳为三种基本模式、四种运营形式
二、我国“医养结合”养老模式的难点问题
从目前各地“医养结合”养老模式的运营情况看，整体上呈现“医养结合”养老模式潜在服务需求较高，但实际推广困难较大问题。主要表现为：
(一)主管部门交叉重叠，责任边界不明晰
从各地实践情况看，业务主管部门交叉重叠、责任边界不明晰是当前“医养结合”养老模式实践面临的最大困难。
从业务范围看，按照我国现行部门行政管理体制，养老保障业务涉及的主管部门是民政及人力资源与社会保障部门，而医疗保障业务涉及的主管部门除民政、人力资源和社会保障部门外，还涉及各级卫生和计划生育委员会等部门。
从管理机构看，各类型养老机构多隶属于民政部门主管，而医疗机构隶属于卫生部门主管，涉及医疗保险费用报销事宜又是由人社部门主管，甚至在个别地区的试点中还涉及发展和改革委员会等部门。
部门交叉重叠管理直接导致“医养结合”处于“多龙治水”的局面，且部门间职责界定模糊，极易出现利益纷争、责任推诿，阻碍“医养结合”养老模式的健康发展。
(二)养老机构服务定位偏误，阻碍自身发展
作为一种养老模式的创新探索，准确定位是“医养结合”健康快速发展的重要保障。就目前各地实践所表现出的问题看，具备公立、民营大型、专业化较高等特点的养老或医疗机构基于自身已有基础，能顺利增设“医+养”业务。但在不少已开展“医养结合”服务的机构中，存在较为严重的盲目定位高端市场、瞄准高端人群的问题，不能很好地契合本地区的经济发展水平、消费水平、人口结构等实际养老需求，严重影响了养老机构的入住率。如已纳入基本医疗保险试点的青岛福山康复医院是山东省规模最大的现代化养老机构，但由于其市场定位较高，只有少部分经济条件较好的家庭才能负担得起，建成以来人住率始终不足30％。
(三)违规操作严重，“套保”风险隐患较大
在“医养结合”养老模式的实践中，部分地区存在较为严重的“套保”风险隐患。调研发现，在部分已纳入基本医疗保险试点且开设养老、托老服务的民办医疗机构中，存在套用医保资金支付养老床位费；这些违法、违规行为不仅严重影响了医疗保险资金的正常使用，还侵蚀了医疗保险基金，更加损害了其他参保人员的权益，且人为地增加了养老机构和医疗机构的合作难度。
三、推进我国“医养结合”养老模式发展的建议
(一)打破条块分割，理顺“医养结合”管理机制
“多龙治水”的交叉管理格局、模糊的部门职责界限是目前阻碍我国“医养结合”养老模式发展的主要障碍。理顺“医养结合”养老模式的管理机制。
首先，应打破体制、机制障碍，理顺、规范、明确民政、人社以及各级卫计委等部门在“医养结合”业务上的职责范围，避免部门间条块分割以及权责交叉、重复，杜绝医养结合养老服务资源的无端浪费。
其次，应打破相关主管部门间的壁垒，加强部门协同合作，在严格规范管理的前提下，改进“医养结合”机构资质审批管理方式，加快行政许可和审批速度，提高审批效率。
最后，地方管理部门在完善医养结合服务网络建设的同时，应结合区域特色，进一步统筹规划、突出重点、整合产业链资源，将医养结合产业发展与区域发展有机结合。
(二)拓宽“医养结合”供给渠道，准确供给主体定位
“医养结合”养老模式的主要目的是提供“医+养”的综合性服务，因此，拓宽“医养结合”服务供给渠道的前提是多元化的参与主体结合自身的软、硬件条件，针对面向人群的服务需求，结合自身实际准确定位，充分整合医养资源。
首先，鼓励经营状况不良的一、二级医院，校办、厂办医院等基层医疗单位发挥专业技术优势，向“医养结合”型养老服务机构转型。其次，鼓励实力较强的三级医院，在满足现有医疗资源供给的基础上，结合自身优势拓宽业务范围，设立养老服务机构。
再次，鼓励规模较大、老年服务需求缺口较大的养老机构通过委托经营、联合经营等方式，吸纳有经营资质的医疗机构参与运营管理，开展医养结合服务。最后，发挥城市社区卫生服务机构的作用，针对社区老年群体开展家庭出诊、家庭护理、特需服务等延伸性医疗服务，并与大型医院建立定点双向转诊机制，发挥基层卫生服务机构的分级诊疗功能，推进医养结合服务的全覆盖。
(三)严格监管服务过程，提高“医养结合”服务质量
目前，我国“医养结合”养老模式仍处于初步推行阶段，服务内容缺乏统一规范标准、服务质量缺乏监督管理。应坚持“医+养+康+护”一体化服务原则，根据服务对象的健康评估情况和养老需求，提供相应层次的医养服务。具体实施可以由卫计委、老龄委、人社部、民政部、社会工作协会、基层老年社会服务中心等部门联合成立全国“医养结合”工作标准化技术委员会，参考国际标准，借鉴发达国家经验，"对有关术语、服务宗旨、服务内容、服务形式、服务流程、服务管理、人员要求和服务保障等进行统一规范，制定“医养结合”服务行业标准，严格监管服务过程，正确引导“医养结合”服务工作的发展方向、提高服务质量。同时，随着老年服务需求的日益增长，加快制定有助于“医养结合”养老模式良性发展的法律法规，切实保护医护、养护及受护人员的参与积极性和合法权益。
(四)加大专业人才培养力度，建立专业养老服务团队
“医养结合”专业人才的缺乏是我国“医养结合”养老模式健康发展的“短板”。目前，我国养老服务劳动力市场普遍存在门槛较低、专业素质不高、流动性较大等特点，大部分老年护理人员主要来自家政服务公司或社会兼职人员，对老年人的生理特征、服务需求等缺乏专业认知，尤其是针对慢性病患以及失能、失智等生活无法自理的老年人，无法满足专业的养老服务需求。应加大“医养结合”专业人才培养力度。
首先，通过在高等院校开设老年护理专业、老年护理相关课程等方式，重点培养该领域的高级专业人才，为未来我国“医养结合”养老模式的快速、高质量发展储备人力资本。
其次，通过在职业技术院校实施全程就业指导、定向培养、与实际部门建立“医养结合”实训基地等方式，加大老年护理专业技能型人才的培养，形成一支训练有素的专业技能队伍。
最后，建立以一、二级医院及社区医疗服务中心等基层医疗单位全科医生为主、其他卫技人员辅助的医养护一体化服务团队，加大绩效考核评估力度，通过激励机制稳定队伍、留住人才。
此外，通过丰富形式的通识教育转变社会养老理念；多举措鼓励社会力量参医养机构建设；精确区分“医”和“养”的服务内容、核算报销范围、比例；改革医保支付方式；明晰医养机构产权；尽快建立长期照护制度等亟待完善的保障制度。
四、结语
近年来，“未富先老”“未备先老”的老龄化压力已对我国现有养老保障体系提出严峻考验。作为社会化养老的一种模式创新，“医养结合”养老模式将现代医护技术与养老相结合，满足了老年人群多层次的养老服务需求，有利于盘活现有的健康和养老服务资源、扩大内需、增加就业、带动养老服务产业的发展、创造新的经济增长点，是应对老龄化危机、构建我国养老服务体系的长久之计，必须给予足够的重视。
(来源：经济纵横)
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