金红昊 马奔 | 政治激励、主官任期与地方教育财政支出波动
收稿日期：2021-11-12
网络首发：2022-01-13
金红昊 马 奔
北京大学 山东大学
政治激励、主官任期与地方教育财政支出波动——来自地级市面板数据的证据
基金项目：国家自然科学基金面上项目“高等院校经费配置对人才培养质量的影响研究”（71774007）
作者简介：金红昊，男，山西太原人，北京大学教育学院博士生，主要从事教育经济学研究；
马奔，男，山东青岛人，山东大学政治学与公共管理学院教授，博士生导师，法学博士，主要从事公共管理研究。
一、问题提出
二、财政分权与晋升锦标赛：一个政治激励理论框架
20世纪70年代以来，中国实现了从计划体制向市场经济的平稳过渡，并在制度建设和资本积累相对薄弱的情境下维持了高速的经济增长。随着中国崛起话语的日益流行，解码中国经济奇迹之谜引发了经济学界的广泛讨论。该问题最具影响力的理论解释来自Qian & Weingast和Li & Zhou，前者讨论了中国特色的财政分权体制，后者则提炼了中国干部人事选拔的晋升锦标赛模式。经过近二十年的理论探索与实证检验，一个以财政分权与晋升锦标赛为制度基础，关于中国经济增长的政治激励框架逐步建立（如图1）。
一方面，1994年分税制改革之后，不同税种在中央与地方政府之间被明确切割，尽管增值税、消费税等主要财政收入的过半份额被集中至中央政府，地方政府仍以税收分享的方式确立了一定范围内的财政支出自主权。这使得地方主官具备资源配置和政策执行方面的广泛裁量权，有能力自主制定辖区经济发展策略、提供公共产品与服务。另一方面，就地方政府的行为动机而言，晋升锦标赛理论则认为，中国政府人事管理和官员拔擢中存在一种围绕经济增长的竞争机制，中央政府会基于相对经济绩效决定地方官员的人事变动。换言之，任期内辖区经济发展情况与主官晋升之间存在强烈的正向关联性，这保证了地方官员拥有充足激励开展经济建设，从而挖掘地方政府的发展潜力，推动宏观经济增长。
上述政治激励框架从横向和纵向两个维度解释了中国经济发展的动力根源。在央地政府纵向关系中，经济挂帅之下，中央政府选择经济绩效作为地方官员能力评价与晋升选拔的信号指标，以委托-代理的方式将经济发展目标分解至地方政府，形成沿着垂直条线的层层发包与纵向管理体制；在地方政府间横向关系中，为获得有限的晋升机会，地方政府基于所能支配的财政资源和广泛行政决策权，围绕经济增长开展激烈竞争，从而积累人事晋升方面的政绩资本。
在经验研究层面，为探寻中国政府人事制度的最佳解释框架，自Li & Zhou之后，针对官员晋升机制的检验吸引了大量的实证讨论。沿寻晋升锦标赛的理论路径，先行研究从省、地级市和县三个层级检验经济发展指标与主官晋升之间的关系，均得到了支持性的结论。无论是绝对经济增长率，与前任官员相比的相对经济增长率，还是同一行政层级之间的经济增长排名，均对在任主官的晋升具有促进作用，基于固定资产投资增速和社会消费增速的可持续经济发展指标也被证实是官员晋升的预测因素。尽管晋升锦标赛理论遭遇以陶然等、姚洋等为代表的诸多质疑，但自改革开放以来，“以经济建设为中心”始终是地方政府行政的主基调，“唯GDP论”的盛行以及党的十八大以来对“去GDP精神”的反复强调，都能从侧面印证经济增长在官员人事调整中的突出作用。[24]可以说，虽然无法精确刻画现实制度运行完整图景，基于经济绩效的晋升锦标赛理论依旧深刻揭示了我国干部人事管理的一个重要侧面。
三、文献综述与研究假设
（一）主官任期对地方教育财政支出的影响
近年来，随着我国干部管理体制改革、高素质专业化干部人才队伍建设以及干部交流机制的建立，官员更替成为政治生活中频繁发生的现象。在此情境下，功绩考核、财政分权和有限任期相结合，对地方财政决策与资源配置结构产生了深刻影响。在以经济绩效为核心评价指标的晋升锦标赛之下，地方官员甫任新职，便融入为增长而竞争的浪潮之内。官员任期和官员更替会带来显著的政策不连续性，从而导致地方财政决策随任职周期而出现变动。在教育财政支出方面，这种“为增长而竞争的代价”可概述为教育财政挤出和教育财政支出波动性两大方面。
就教育财政挤出而言，晋升锦标赛可能会诱发地方政府的财政支出偏向，使得那些有助于刺激短期经济增长的开支项目在财政决策中被赋予更强的优先性，从而造成教育财政支出被挤占。究其原因，为了在有限任期达成政绩目标，地方官员更有可能采取粗放型经济发展策略，偏向于基建、招商等周期短、成效快的支出项目。而教育作为一种长周期投入项目，很难产生短期可见的政绩回报，对于经济发展的驱动效应也需要历时长久的积累方能体现，因此官员缺少加大教育财政投入的激励。教育财政挤出的现象得到了实证研究的广泛支持，姚东旻等基于1996至2018年省级政府官员更替与财政支出数据分析发现，现任官员在经济建设支出方面与前任的偏离程度最为明显，呈现出“力争全国之上游”的态势；而在包含教育财政支出的民生支出方面，现任官员则会采取“趋于全国均值”的策略，且任期越长，越有可能对教育财政支出产生挤出效应。傅勇、乔宝云等均从财政分权的理论视野出发，检验教育供给在分权治理模式下的变化，结果证实，由于支出偏离的存在，财政分权无助于增加小学义务教育的供给，且会对基础教育质量产生一定负面影响。在这种支出偏向下，财政资源分配与地方居民对优质教育的偏好之间出现间隔，最终可能造成教育资源与教育公共服务供给受限，影响辖区内人力资本的培育与发展。
此外，对教育财政支出的挤出效应还随着官员任期呈现出周期波动的特征。在任期制与干部交流体制下，地方官员的变更成为常态。对于理性的新任地方官员而言，财政资源的投入应与政绩考核的周期相吻合，方能最大限度提高晋升概率。换言之，地方政府财政支出的偏向性并非在任期内均匀分布，而是在获得晋升概率最高的时间节点，强化在刺激经济增长方面的财政支出力度，从而提升政绩的可见性。由于法定地方主官的最长任职年限为5年，先行研究推测这种加速政府支出的激励会出现在任期的第3年或第4年。鉴于此，政策不连续性对教育财政支出的挤出效应也势必会集中在官员任期的第3至4年区间内。另一方面，从财政支配能力的视角切入，尽管部分地方官员在上任伊始就期望对不同支出领域赋予新的权重，重置财政资源分配格局。但由于前任官员已经形成的固定财政支出结构存在一定制度惯性，新任官员很难在短期内扭转预算方案。而随着在任时间的延长，官员对于财政预算的掌控能力会增加，财政资源分配结构也随之渐进调整。上述理论假设也得到了部分实证研究的支持，Guo实证描绘了县级官员的任期与财政资金投入之间的倒U型关系，在官员任期的第3年或第4年间，地方财政投入达到最高点。周晓慧等基于省级官员的分析也证实，在省长任期的第3.21年和省委书记任期的第5.15年，省内GDP增长率会达到峰值。在此情境下，可以合理推断，政策不连续性造成的财政支出偏向也应具有一定的时滞特征，即对教育财政支出的挤出会集中体现在地方主官任期的中后段。综合以上讨论，本文提出如下研究假设：
假设1：地方教育财政支出随地方官员任期呈现周期波动性，会在地方主官任期的中后段出现显著下滑。
（二）多元政绩观转型与地方教育投入
在以GDP考核为主的晋升评价体制下，地方官员会倾向于将财政资源投资于对辖区经济发展有拉动作用的项目，从而获得升迁资本，这可能造成公共投入短视化、资源配置效率低下、统计数据扭曲等一系列负面后果。[33,34]特别是，地方教育投入等民生性支出在财政资源配置时的优先次序偏后，制约教育现代化和高质量教育体系建设的推进成效。
事实上，中央政府早已认识到干部选拔中经济政绩单一评价模式的问题，并开展了长时期的制度调试，力图破除“唯GDP论”的诸多弊端。党的十六大以来，科学发展观的提出将全面、协调、可持续发展理念纳入执政方针，强调经济、社会与自然的综合发展质量，初步实现了政绩评估从政府本文向民生本位的转型。党的十八大以来，干部考核体制发生了最为深刻的转型。习近平总书记在2013年全国组织工作会议中强调，“要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了”。同年12月，中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，在考核指标设置方面，将“有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容”，并强调对于“科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况的考核”。这一改革从正式制度层面将教育等社会民生绩效纳入干部选任时的评价范畴。
可见，在地方官员的锦标赛式晋升竞争中，中央政府对于评价标尺的选择并非一成不变，而会根据宏观社会经济发展的总体目标与阶段性特征进行调整，从而调控与引导地方官员的行为选择。特别是，随着近年来宏观经济形势的调整，经济发展逐步实现从重视数量与速度向重视质量与效益转型，政府绩效势必会摆脱对单纯经济增长的关注，转向注重民生改善与社会效益的多元政绩观。实证经验也支持了政绩观转型对官员行为的影响，例如，蒋德权等使用省级政府官员变更数据分析发现，2007年政绩考核改革有助于抑制晋升激励造成的负面影响。左才基于官员晋升结果的分析，印证了在科学发展观指导下，地方政府实现从经济绩效一元竞争向社会公平与经济发展双重目标二元竞争的转变。
在此背景下，公共教育作为政府民生支出的关键环节，与社会公平、知识创新以及人力资源积累等社会发展议题相联结。无论是学校基础设置建设、师资队伍专业能力优化、师生比改善还是区域教育均衡化发展，高质量教育体系都需要持续、强力的财政支撑。尤为值得关注的是，党的十八大将教育强国作为基础性战略目标纳入宏观规划，重申教育作为“优先发展”项目的基础性地位。鉴于此，向多元政绩观的转型，必然意味着教育事业在官员晋升评价中的定位日益抬升，也将进一步引导地方政府将公共资源和财政资金优先保障教育投入和人力资源开发的需要。综上所述，本文提出如下研究假设：
假设2：向多元政绩观转型后，官员任期不会造成地方教育财政支出的显著下滑。
四、数据与模型
（一）分析层级与数据来源
针对地方政府财政决策的分析，共有省、市、县三个行政层级可供选择，本文主要聚焦于地级市政府，具体原因如下。首先，就事权而言，相较于省级政府，地级市政府在区域教育发展中承担了更多的管理责任，包括所辖区县的基础教育以及市内高等教育等，其对教育财政支出具有较强影响力。特别是，既有研究针对地方教育主管领导的访谈分析发现，地级市政府在教育投入中的缺位是区县政府在举办义务教育时面临财政压力的重要原因之一。而除部分高等院校外，省级政府不会直接管理辖区内教育发展。其次，就政治激励而言，政治因素和社会网络因素在省级官员的任命决策中影响力较高，晋升锦标赛和政绩考核在地级市及以下层级官员的晋升中具有更强解释力。最后，就数据获取而言，相较于县级政府，地级市政府在主官任期、教育规模、社会经济发展等方面的数据可得性和准确性较为良好，从而避免因数据缺失、样本结构偏差等因素造成的分析偏差。
本研究构建了2003至2019年间全国地级市面板数据库，主要使用两方面数据来源。其一，教育财政支出、产业经济发展以及教育事业规模的相关信息来源于《中国城市统计年鉴》。其二，地方政府主官（包括市长和市委书记）的任期、个体特征等相关信息从各地级市政府官方网站、新华网、人民网的领导简历网页中采集获取，并用多种数据来源交叉验证，确保数据准确性。本研究将两大数据来源进行横向匹配，在地方主官发生变更的年份，如果人事调整发生在1-6月之间，则将新任主官匹配至该年度，如果人事调整发生在7-12月之间，则将离任主官匹配至该年度。
（二）模型设定与变量说明
以官员任期为切入点，本研究构建如下所示的双向固定效应模型估计地方教育财政支出的波动性，采用stata 17软件进行模型估计。
其中角标j、t分别代表城市与年份，
就控制变量而言，本文主要将地方主官特征（向量
（1）地方主官特征。具体而言，在干部年轻化和专业化的政策导向下，以年龄和受教育年限为代表的人力资本因素在地方主官晋升中具有显著的预测能力。因此本文将地方主官的年龄及受教育年限纳入控制变量。需要说明的是，考虑到女性在地方主官中的占比较低，本文分析数据中，女性市委书记占比仅3.93%，女性市长占比仅5.85%，变量变异较小，因此本文舍弃性别因素以减少统计干扰。此外，党龄、工作经验以及年龄三个变量具有较强的相关性，为避免共线性问题本文分析仅保留年龄变量。
（2）产业经济发展情况。就当地禀赋而言，陶然等提出，任职区域的经济与人口体量是理解官员的决策逻辑时必须考量的因素。因此，本文将地级市产业经济发展情况纳入控制，具体包括地级市的人口规模（万人）、人均GDP（元）、三类产业增值占GDP的比重（%）以及财政总支出（亿元）情况。为排除通货膨胀因素的影响，人均GDP（元）变量基于CPI进行平减处理，处理为数据基期（即2003年）不变价格。
（3）教育事业规模。最后，考虑到教育财政支出水平会受到当地教育发展规模的影响，教育事业规模较大的地级市，其在教育财政投入方面的绝对水平和支出比例都会相应提升，反之亦然。具体而言，参考教育部在教育事业发展年报中对高质量教育体系建设框架的构建，辖区内的在校生数、教师数以及学校数是度量教育事业发展规模的有效指标。考虑到地级市政府同时承担着高等教育和基础教育等多个教育阶段的管理责任，本文将各地级市普通高校、普通中学与普通小学的学校数、教师数（万人）和学生数（万人）纳入控制。
此外，考虑到不同城市区域经济发展情况存在显著差异，本文将城市固定效应（
表1概述了相关变量的描述统计结果。
五、分析结果
（一）描述统计与直观经验
图2概述了各地级市教育财政支出占比的平均水平，整体而言，教育财政支出占地方财政总支出的份额变化较小，集中在16%至20%之间波动，且呈现出随年份逐步下滑的微弱趋势，这可能植根于近年来政府财政总收入的提升。地方教育财政支出占比的稳定性可以在一定程度上剥离时间趋势对本文分析结论的干扰。图3呈现了各年份间地方主官（包括市委书记和市长）的平均任期，从中可以看出，我国地级市干部呈现出频繁调动的态势，16年间地方主官的平均任期均在2至4年之间。就其动态趋势而言，在2007年与2013年前后地方主官出现了密集的更迭现象，平均任期大幅下滑，这与党的十七大、党的十八大两次重要政治会议密切相关。总之，描述统计揭示了地方政府因主官更迭而呈现出显著的政策不连续性特征。
图2 地方教育财政支出占比情况
面临着有限任期的压力，为增长而竞争的晋升锦标赛会对地方主官的财政决策产生怎样的影响？这种影响又会如何反映在教育财政支出方面？图4提供了地方主管任期与教育财政支出占比的描述统计结果。基于直观经验可以发现，无论针对市委书记还是市长而言，教育财政支出占比均会在任期的第3年和第4年中达到最低值，相较于支出占比最高的年份，下滑量约为0.6个百分点。整体来看，教育财政支出占比随地方主官任职周期而出现明显的波动性，在地方主官的6年任期间呈现出“U型”格局。
图4 地方主官任期与教育财政支出占比
（二）基准回归结果
直观经验在一定程度上揭示了随着官员任期而出现的地方教育财政支出的波动性。接下来，本文引入双向固定效应模型，在剥离相关因素干扰的情境下，更精准地估计地方主官任期对教育财政支出占比（EFE）的影响。表2列（1）至列（4）提供了基准回归结果，城市与年份固定效应已纳入控制。分析采用逐步回归的思路，渐次将地方主官特征、产业经济发展、教育事业规模加入模型。
表2 地方主官任期对教育财政支出波动的影响
表2列（1）未纳入任何控制变量，仅针对市委书记不同任期时点的教育财政支出占比进行比较。可以看出，在市委书记任期的第3年和第4年，教育财政支出占比会分别下滑0.340和0.273个百分点，呈现出与描述统计相同的波动特征。表2列（2）、列（3）在模型中逐步补充了地方主官特征和区域产业经济发展的相关变量，回归结果与列（1）维持一致，即教育财政支出在市委书记任期的第3年和第4年出现下滑趋势。表2列（4）进一步将教育事业发展规模纳入考量，模型的拟合优度出现了大幅提升（△R2≈0.088），完整模型的回归系数如图5所示。结果显示，相较于其他任期年度，在市委书记任期的第3与第4年间，教育财政支出占比会出现0.402个百分点和0.379个百分点的显著下滑，该系数较列（1）有所膨胀。基准回归结果证实，教育财政支出会随着地方主官任期的变化而出现波动性，在地方主官任期的中后段，地方教育支出占比会被明显挤出。整体而言，基准回归结果验证了研究假设1与研究假设2的成立。
图5 地方主官任期对教育财政支出波动的影响
表3 异质性分析结果
图6 异质性分析结果
表3与图6展示了异质性检验的结果，从中可以看出，对于学历背景较高、年龄较轻的晋升预期良好的市委书记而言，其任期内区域教育财政支出占比呈现出明显的波动趋势。具体而言，针对硕士及以上的高学历市委书记，在其任期内的第3与第4年，教育财政支出占比会分别下滑0.492和0.469个百分点；针对上任年龄小于等于54岁的市委书记，在其任期内的第3与第4年，教育财政支出占比会分别下滑0.383和0.361个百分点。与之相对，本专科以下学历以及上任年龄高于55岁的地方主官，其任期内各年度间教育财政支出并不会出现显著差异。异质性检验结果进一步佐证了本文的研究假设，在以晋升锦标赛为核心的政治激励之下，地方主官出于晋升方面的考量，会在任期的中后段挤出教育财政支出。
（三）稳健性检验
本文从五个角度对地方主官任期与财政支出波动性之间的关联性开展稳健性检验，表4、图7概述了稳健性检验的结果，呈现在四种检验思路之下，地方主官任期与教育财政支出之间的关联性。
表4 稳健性检验结果
其一，表4列（1）将地方主官的观测对象从市委书记替换为市长，以市长任期情况考察地方教育财政支出波动。结果显示，在市长任期的第3年与第4年，地方教育财政支出显著下滑，其下滑比例分别为0.267%与0.225%，与针对市委书记的分析结果维持一致。其二，考虑到城市规模可能会带来财政资源分配的异质性，中心城市因为其教育规模较大，且多承担属地高等教育管理责任，可能在教育财政支出中具有特殊性。表4列（2）将常住人口超过1000万的超大型城市样本剔除，可以看出，分析结果与基准回归保持一致。其三，不同区域在教育发展水平上存在显著差异，西部区域由于扶贫任务较重、少数民族聚居等因素，可能面临更为刚性的教育支出需求，从而对本文分析产生干扰。表4列（3）将西部城市样本剔除，分析结果维持不变。其四，在地级市官员频繁更迭的现状之下，描述统计揭示了多数地方主官任期限定在6年之内。但仍有部分在任时间较长的官员，其背后原因可能在于个体或所在辖区等方面的特殊性。表4列（4）剔除了任期超过6年的特殊样本，分析结果依旧保持不变。其五，考虑到除年龄、受教育年限等人力资本因素外，还可能存在其他官员个体层面不可观测的异质性，表4列（5）将更严格的官员个体固定效应纳入模型，分析结果依旧稳健。此外，以市长任期为观测对象，在剔除超大城市样本、西部城市样本、长任期主官样本以及控制个体固定效应情况下，结论同样维持一致，限于篇幅不再展示。综上所述，证实了本文分析结论具有一定的稳健性。
（四）政治激励制度环境变迁的影响效应
党的十八大以来，领导干部考核体制发生了剧烈转型，特别是2013年全国组织工作会议及同年《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》发布以后，晋升锦标赛中的评价标尺从经济增长向发展质量和民生方面倾斜，呈现为一种多元政绩观。在此情境下，政治激励制度环境发生了深刻变迁，地方主官的行为必然随之调整。进一步的研究问题因此产生，在政治激励制度环境变迁前后，政策不连续性对教育财政支出的影响是否会发生改变？前文分析所揭示的，随地方主官任期而出现的教育财政支出波动性是否会有所缓解？表5以2013年为界，基于分样本比较，探究制度环境变迁的影响效应。
表5 政治激励制度环境变迁的影响效应
图7 政治激励制度环境变迁的影响效应
表4中列（1）列（2）以及图7上半侧为政治激励制度环境变迁之前的情况，可以看出，教育财政支出占比呈现出显著的波动趋势，该结果对于市委书记和市长而言维持一致。具体而言，在市委书记任期的第3年和第4年，地方教育财政支出占比会分别下滑0.568%和0.560%；在市长任期的第3年和第4年，地方教育财政支出占比会分别下滑0.441%和0.332%。表4列（3）列（4）与图7下半侧则呈现了2013年全国组织工作调整之后，教育财政支出随地方主官任期的变化情况。可以发现，随着干部考核方式从单一经济绩效向多元政绩观转变，地方教育财政支出的波动性随之消失，这意味着地方主官不再以挤出教育财政投入的方式来开发刺激经济增长的项目，从而保持区域公共教育的良性发展。至此，研究假设三得到了充分的实证支持。
六、结论与讨论
周黎安将中国经济增长的制度根源概述为行政发包、财政分权、属地管理与晋升锦标赛四大方面。这一框架有力解释了中央政府通过人事考核引导下一级政府完成经济绩效，从而维持宏观经济增长的政治激励模式。但与此同时，这一政治激励模式可能会造成显著的财政支出偏向与任期效应。本文从地级市主官任期切入，验证了在政治激励之下，地方教育财政支出随官员任期而出现的波动趋势，以及随着党的十八大以来组织工作的转型，特别是对于“唯GDP论”的调整，上述教育财政支出的波动现象得到了明显遏制。本文分析结论证实了地方教育财政支出可能存在显著的任期效应，这可能对教育财政投入的充足性和稳定性产生负面影响。在以“经济挂帅”为特征的地方政府标尺竞争和政治激励之下，干部考核体制对于地方财政资源分配具有显著影响效应，人事评价与干部考核标准会带来巨大的激励效应，从而引导和调整地方政府的行为选择。
在“后4%”时代，如何建立长效的教育财政经费保障机制，维持地方教育事业发展的资源充足性和稳定性，是教育现代化建设的核心命题。本文分析结论可以从体制机制角度，为优化教育财政体系建设提供启示。在财政分权和晋升锦标赛的理论框架之下，教育事业发展因为在政治激励体系中的缺位状态，地方政府缺少充足激励来维持充足的教育财政投入，这可能是教育事业发展的制约性因素。鉴于此，如何调整绩效考评方式，从而缓解干部人事调整所带来的政策不稳定，应该成为新一阶段教育财政保障机制建设的抓手。随着党的十八大以来干部考核方式的调整，以经济绩效为核心的一元考核时代已经落下帷幕，转向注重效益、民生与生态的多元政绩观。在此背景下，如何发挥干部考核机制的良好导向作用，将教育建设合理纳入考核指标，从而确保教育事业发展在地方政府资源配置中的优先地位，成为新一轮组织工作调整的可行方向。
令人担忧的是，就现实情况而言，教育指标在地方政府考核中仍旧处于相对缺位的状态。以部分省市年度目标责任考核指标为例，湖南省在制定工作成绩量化评价办法时，主要指标涵盖经济发展、改革创新、民生保障、生态保护、党政建设五类，环境污染和科研经费投入等指标均在其中有所涉猎，而作为民生重点的教育发展水平却并未纳入至目标责任考核范畴。延安市在目标责任考核指标分解表中，与经济增长相关联的“扎实推动经济持续健康发展”类别占分值总计达32分，而与教育事业相关的指标仅有“66人以上超大班额班级数占比控制在8.0%以内”和“普惠性幼儿园占比达到80%以上”两项，其分值之和仅为2分。整体而言，教育事业发展在政治激励中的影响力十分有限，这可能是教育财政支出随官员任期呈现出波动趋势的根源所在。鉴于此，本文认为可以强化教育事业发展指标在地方政府目标设定与考核中的权重。具体而言，参考先行研究对于教育现代化评价指标体系的构建，考核目标可涵盖办学条件、师资建设、经费保障以及均衡发展四大维度，尝试将生均校舍面积、本科以上教师占比、师生比、教育财政经费投入以及区域教育发展均衡化程度等纳入指标体系，从而限制地方政府的财政支出偏向，保障公共教育供给的数量与质量。
当然，本文分析结论仍具有一定的局限性，需要未来研究予以突破。首先，地方教育事业，尤其是义务教育的主要事权划归为县级政府所有。本文由于数据可得性方面的原因，针对地级市政府的情况开展了分析，未来研究如能获得更为充分的县级政府主官情况及财政数据，可以开展更为针对性的讨论。其次，教育财政支出本身仍有分解的空间，就经费类别而言可以区分为公用经费和人员经费等，就学段而言可以区分为义务教育、高中教育及高等教育等，未来研究如能获取更为细致的教育财政支出信息，可以进一步提升分析的精度。最后，除本文所关注的地方主官外，政治激励的影响效应也会体现在各级政府的整个领导班子之中。如能拓展观测范围，将分管辖区各项业务的主要领导情况纳入考量，可能会得到更为丰实的分析结论。
作者—编辑—同行评议意见
第一轮审稿意见
自2004年以来，有关官员晋升和地方教育财政的关系研究就成为公共管理、公共经济学界的热点议题。对于这篇文章，我们始终没能明白一个问题，即为何要研究政治激励、官员任期与地方教育支出的关系，也就是说研究的意义何在？换个说法，在既有研究已经相当丰富的情况下，进一步探讨政治激励和官员任期，对于地方教育财政有什么作用？似乎这一选题的问题意识并不清晰。更进一步的，在现有数据条件下，如果无法控制官员对于教育事业发展的偏好，那么研究一方面面临较强的内生性问题，而另一方面则有更深层次的实际问题，即地方教育支出波动究竟是受地方经济发展水平的影响更多，还是政治激励与官员任期？此外，文章还可能面临一些问题，现提出与作者商榷：
第一，文章提出了两个研究假设，但正如之前的意见所指出的，通过量化研究方法去验证这两个研究假设是否有意义值得商榷，即研究假设的提出对于优化或改进地方教育财政指出水平有何作用，从全文中并未看出来。
第二，值得肯定的是，教育财政的数据，尤其是地市级数据的获得工作量还是不小的。但即使如此，目前教育财政仍然是以县为主，如果真的要对这一选题进行挖掘，数据部分应进一步分解到县级。
第三，数据处理不够精到，主要表现在两个方面：（1）人均GDP未按CPI进行平减；（2）教育事业发展的相关控制变量如何选择并未交代，更为重要的是也未交代选择的依据是什么。
审稿结论：退稿。
同行评议意见2
文章尚存几个问题，建议作者进一步斟酌。
1. 文章的“结论”其实并不是结论，而是结果，未能从数据上升到一定的理论高度，建议作者根据数据反映出来的趋势、规律，进一步进行提炼和抽象，得出更有理论深度的、一般性的认识。
2. 教育学科的期刊论文一般没有“附录”，建议将其纳入到正文中的恰当位置。
审稿结论：修改后刊用。
同行评议意见3
总的来说，研究方法比较规范，表达比较流畅，结论有一定的价值。
1. 本文缺少的文献综述部分，只有对文献进行全面的回顾，才能清楚自己研究的位置，以至于更好地给出本文的贡献。
2. 论文数据分析，需要交待模型拟合所使用的软件。此外，数据分析结果部分更多是基于数据统计结果的客观陈述，而缺少基于该统计结果的深入分析与讨论，应对其揭示的规律进行更为充分的讨论。
3. 作者提炼了三点理论贡献，从全文来看，事实上只有第三点，建议重新凝练。
审稿结论：修后再审。
编辑意见
请参考以上外审意见对全文进行修改完善，凡修改之处请用红色字体标出。另请按照我刊近期刊发文献和投稿指南通修全文格式，保证全文格式的规范、统一。尽快修回，修回时请在文前附上详细的修回说明（需对外审意见以及编辑部意见进行逐条回复）。请您再三检查稿件，看看文章是否还有可改进的空间。比如，请确认（1）句子是否因缺少“主语”、“谓语”或者“宾语”成分而难以通读；（2）标点符号——尤其是“，”和“。”——的使用是否准确；（3）句子或者段落是否因过长而影响阅读和理解；（4）句子之间和段落之间的逻辑是否清晰顺畅；（5）行文是否存在拖沓、重复、冗长的情况；（6）概念、符号、变量、专业术语的使用是否能保持前后一致；以及（7）数学推导是否准确无误，图表中的数字是否与正文的分析判断相符。
针对评审意见的修改说明（回应评审意见一）
感谢评审专家对本文提出的专业修改意见，笔者根据建议对全文展开了针对性的调整，将文章修改情况说明如下（在修稿后的文稿内，笔者将调整过的部分以红色字体标注，方便审稿专家确认）。
1.评审意见指出，“文章的结论部分仅对研究结果进行了说明，未能从数据上升到一定的理论高度，建议作者根据数据反映出来的趋势、规律，进一步进行提炼和抽象，得出更有理论深度的、一般性的认识。”
感谢评审专家提供的建议，基于评审意见，笔者对文章结论与讨论部分进行了丰实与深化（详见修改稿第14-15页），着重讨论地方教育财政支出的任期效应，及其随组织工作制度环境变迁出现的变化，回应了晋升锦标赛和财政分权框架下政治激励与财政支出偏向性的理论假设。特别是，就实践层面而言，地方教育财政支出随任期的波动性特征，可能会对教育财政支出的充足性、稳定性造成一定的负面影响。如何从政治激励视角出发对这种波动性进行调试，在体制机制层面为地方教育财政支出的保障提供切实建议，是本文的重要政策启示。笔者对上述讨论内容进行了补充论述，敬请确认。
2. 评审专家建议，“教育学科的期刊论文一般没有“附录”，建议将其纳入到正文中的恰当位置。”
感谢评审专家指出，在修改稿件中纳入了新的稳健性检验后，考虑到文章篇幅和信息重复问题，原附录图表不再保留，予以删除处理。
以上为笔者针对文章修改情况的说明，敬请确认。再次感谢评审专家对本文提出的宝贵修改意见，使本文有了进一步完善和提升的可能。敬颂身体健康，平安顺遂！
针对评审意见的修改说明（回应评审意见二）
感谢评审专家对本文提出的专业修改意见，笔者根据建议对全文展开了针对性的调整，将文章修改情况说明如下（在修稿后的文稿内，笔者将调整过的部分以红色字体标注，方便审稿专家确认）。
1.评审意见指出，“本文缺少的文献综述部分，只有对文献进行全面的回顾，才能清楚自己研究的位置，以至于更好地给出本文的贡献。”
感谢评审专家提供的建议，基于评审意见，笔者对原文结构进行了重新调整，将第二部分“理论与假设”拆分为两大内容：其一是对理论框架的论述，即对财政分权与晋升锦标赛的讨论；其二是对先行研究的回顾，即对主官任期与教育财政支出关系的既有研究进行梳理总结，并在此基础上提出本研究的假设。笔者将调整后的文献综述部分在修改稿中标红（修改稿第4-5页），敬请确认。
2.评审专家建议，“论文数据分析，需要交待模型拟合所使用的软件。此外，数据分析结果部分更多是基于数据统计结果的客观陈述，而缺少基于该统计结果的深入分析与讨论，应对其揭示的规律进行更为充分的讨论。”
感谢评审专家提出的意见，笔者对研究设计部分进行了调整，补充了计量分析所使用的软件。同时，研究设计部分也纳入了对双向固定效应模型的说明，以及对教育事业规模变量选择依据的讨论。此外，评审专家指出，原文对统计结果的深入讨论不足，笔者对数据分析部分进行了补充论述，并对文章结论与讨论部分进行了丰实与深化。具体而言，着重讨论地方教育财政支出的任期效应，及其随组织工作制度环境变迁出现的变化，回应了晋升锦标赛和财政分权框架下政治激励与财政支出偏向性的理论假设。
3.评审专家提出，“作者提炼了三点理论贡献，从全文来看，事实上只有第三点，建议重新凝练。”
感谢评审专家提供的建议，笔者在引言部分重新提炼了研究的贡献。正如评审专家所述，本文的核心贡献可以从学理层面和政策实践层面进行总结：就学理层面而言，本文从教育财政的视角出发，为财政分权之下的政治锦标赛理论提供了实证支持，特别是验证了地方教育财政支出随主官任期的波动性，以及党的十八大以来组织工作转型的影响效应，“任期效应”和“制度环境变迁”是本文对既有研究的主要边界贡献。在政策实践层面，本研究从体制机制着手，为地方教育财政稳定性提出了新的改进路径，即将教育事业发展（尤其是教育投入充足性）的相关指标纳入组织工作和地方考核体系，从而为地方主官投入教育事业提供充足激励，消解任期波动，保证地方教育财政投入的充足稳定性。笔者对这两点贡献进行了聚焦说明，详见修改稿第2-3页。
以上为笔者针对文章修改情况的说明，敬请确认。再次感谢评审专家对本文提出的宝贵修改意见，使本文有了进一步完善和提升的可能。敬颂身体健康，平安顺遂！
针对评审意见的修改说明（回应评审意见三）
感谢评审专家对本文提出的专业修改意见，笔者根据审稿人的建议对全文展开了针对性的调整，将文章修改情况说明如下（在修稿后的文稿内，笔者将调整过的部分以红色字体标注，方便审稿专家确认）。
1.评审专家指出，“对于这篇文章，我们始终没能明白一个问题，即为何要研究政治激励、官员任期与地方教育支出的关系，也就是说研究的意义何在？对于地方教育财政有什么作用？似乎这一选题的问题意识并不清晰。即研究假设的提出对于优化或改进地方教育财政指出水平有何作用，从全文中并未看出来。”
感谢评审专家的建议，基于评审意见，笔者在引言部分和结论讨论部分重新提炼了研究的主要意义和实践启示（详见修改稿第2-3页；14-15页），敬请确认。具体而言，本研究的意义可以总结为学理层面和实践层面两大点。
就学理层面而言，本文从教育财政的视角出发，为财政分权之下的政治锦标赛理论提供了实证支持，特别是验证了地方教育财政支出对主官任期的波动性，以及党的十八大以来组织工作转型的影响效应，“任期效应”和“制度环境变迁”是本文对既有研究的主要边界贡献。
更重要的是，就实践层面而言，地方教育财政支出的充足性和稳定性是教育事业发展的关键。本文从政治经济学的视角出发，揭示了政治激励对地方教育财政支出造成的波动效应，这对区域教育发展可能带来一定负面影响。其背后是教育事业发展在政绩考核体系中的缺位现状，修改稿讨论部分对这一现象进行了例证说明。因此，本研究从体制机制着手，为地方教育财政稳定性提出了新的改进路径，即将教育事业发展（尤其是教育投入充足性）的相关指标纳入组织工作和地方考核体系，从而为地方主官投入教育事业提供充足激励，消解任期波动，保证地方教育财政投入的充足稳定性。
2.评审专家提到，“更进一步的，在现有数据条件下，如果无法控制官员对于教育事业发展的偏好，那么研究一方面面临较强的内生性问题，而另一方面则有更深层次的实际问题，即地方教育支出波动究竟是受地方经济发展水平的影响更多，还是政治激励与官员任期？”
感谢评审专家提出的建议，诚如评审专家所述，“官员对教育事业发展的偏好”和“地方经济发展水平”是影响教育财政支出情况的重要因素，笔者在修改稿中对这两个问题进行了解决，并在研究设计和分析部分进行修改和补充。
针对官员偏好而言，笔者在稳健性检验中补充了控制官员个体固定效应的检验，即将每一位官员处理为一个虚拟变量（是该官员=1，否=0），并将这一系列虚拟变量纳入分析模型。稳健性检验结果显示，在排除官员层面因素（包括但不限于个体特征、个体偏好等）对研究结论的干扰后，研究结论依旧可以成立。针对地方经济发展水平而言，原文在模型中同时控制了产业经济发展（包括人口、人均GDP、三产结构、财政总体量）和城市固定效应，这可以在一定程度上规避城市间经济发展水平差异对本文分析结论的干扰。
3.评审专家指出，“值得肯定的是，教育财政的数据，尤其是地市级数据的获得工作量还是不小的。但即使如此，目前教育财政仍然是以县为主，如果真的要对这一选题进行挖掘，数据部分应进一步分解到县级。”
感谢评审专家的鼓励，诚如评审专家所述，地方教育财政数据的采集工作比较庞杂，行政单位越低，数据收集的工作量和困难度也越大。本文受限于数据可得性方面的因素，将分析单位设定为地级市层级，相较于既有以省级为分析单位的研究有了一定推进。但正如评审专家指出，地方教育财政（尤其是基础教育）的主要事权在区县级政府，研究如能取得区县层面的财政数据，将进一步提升分析的精细度。
在获取区县教育财政数据方面，笔者进行过许多尝试。在广泛查阅资料和文献的基础上，笔者发现，《县域统计年鉴》仅提供了县级单位财政总收支信息，缺少具体教育领域支出的情况；《教育统计年鉴》和《教育经费统计年鉴》中仅给出了省级层面的支出信息，未能细化到区县。笔者也查阅了30余个省/直辖市的《地方统计年鉴》，多数省份未提供县区层次的细致财政支出情况。
需要向评审专家坦诚的是，就全国区县层面教育财政数据而言，目前笔者确实无法获得跨年度的准确面板数据，本文也在研究局限性中进行了说明。当然，笔者也会持续关注各类数据资源信息，未来如有机会获取，将进一步开展研究分析。
4.评审专家建议，“数据处理不够精到，主要表现在两个方面：（1）人均GDP未按CPI进行平减；（2）教育事业发展的相关控制变量如何选择并未交代，更为重要的是也未交代选择的依据是什么。”
感谢评审专家提供的建议，基于评审意见，笔者对人均GDP变量进行了CPI平减处理，排除通货膨胀因素的影响，并相应对后文各模型的分析重新进行了调整。同时，笔者在模型与变量部分补充了对于教育事业发展规模的变量选择理由，特别参考教育部在教育事业发展年报中的指标体系，说明变量选择的主要依据。
以上为笔者针对文章修改情况的说明，敬请确认。再次感谢评审专家对本文提出的宝贵修改意见，使本文有了进一步完善和提升的可能。敬颂身体健康，平安顺遂！
针对评审意见的修改说明（回应编辑意见）
感谢编辑老师在本文审稿过程中付出的辛勤工作，笔者根据编辑老师的建议对全文展开了校对与调整，将文章修改情况说明如下。
1.编辑老师提出，“请参考以上外审意见对全文进行修改完善，凡修改之处请用红色字体标出。另请按照我刊近期刊发文献和投稿指南通修全文格式，保证全文格式的规范、统一。尽快修回，修回时请在文前附上详细的修回说明（需对外审意见以及编辑部意见进行逐条回复）。”
感谢编辑老师，笔者针对外审意见对全文进行了修改，在修稿后的文稿内，笔者将调整内容以红色字体标注，方便审稿专家和编辑老师确认。笔者撰写了修改说明，对评审专家的意见进行了逐条回复，敬请确认。
此外，参考贵刊要求，笔者为研究补充了省部级以上课题信息（国家自然科学基金面上项目）。
2.编辑老师建议，“请您再三检查稿件，看看文章是否还有可改进的空间。比如，请确认（1）句子是否因缺少“主语”、“谓语”或者“宾语”成分而难以通读；（2）标点符号——尤其是“，”和“。”——的使用是否准确；（3）句子或者段落是否因过长而影响阅读和理解；（4）句子之间和段落之间的逻辑是否清晰顺畅；（5）行文是否存在拖沓、重复、冗长的情况；（6）概念、符号、变量、专业术语的使用是否能保持前后一致；以及（7）数学推导是否准确无误，图表中的数字是否与正文的分析判断相符。”
感谢编辑老师提供的建议，笔者对全文进行了仔细校对，并邀请作者之外的第三方阅读全文，确保行文流畅、易读、无错误。同时，文章格式已按照贵刊近期刊文要求进行了调整，请您确认。
以上为笔者针对文章修改情况的说明，敬请确认。再次感谢编辑老师和评审专家对本文提出的宝贵修改意见，使本文有了进一步完善和提升的可能。敬颂身体健康，平安顺遂！
第二轮审稿意见
论文针对第一次提出的修改建议，进行了回应，也同时修改了论文中的表述。
审稿结论：建议录用。
严格按照投稿模板和已刊发文献通修全文格式。尽快返回。
编辑部定稿会终审意见
审稿结论：可刊用。