姚荣 | 中国式教育治理现代化的法治逻辑

姚    荣

华东师范大学高等教育研究所中国式教育治理现代化的法治逻辑

收稿日期：2022-11-08
基金项目：上海市教育法学人才培养计划项目“高校法治秩序建构的国际经验与中国探索”（2022JYFXR056）作者简介：姚荣，男，江苏泰州人，华东师范大学高等教育研究所副教授，管理学博士，主要从事教育法学研究。

党的二十大报告将全面依法治国单独列出、专章部署，旗帜鲜明的指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党和国家长治久安，必须在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”在此之前，党的十九大报告就曾明确提出，“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”毋庸置疑，全面依法治国是党领导法治中国建设和国家治理现代化的重大战略部署。法治作为治国理政的基本方式，对国家治理体系与治理能力现代化的各方面工作都具有全局性、引领性和决定性作用。

就实质法治的角度而言，作为治国之重器的法治，不仅意味着规则之治，更呼唤良法善治。站在新的历史起点上，如何以法治思维和法治方式推动教育改革发展和高质量教育体系建设，如何更好的发挥法治在擘画中国式教育现代化宏伟蓝图进程中所应具备的固根本、稳预期、利长远之保障作用，成为中国式教育治理现代化的内在旨趣和核心要义。概言之，确立中国式教育治理现代化的法治逻辑，是推动教育高质量发展，实现中国式教育现代化的基石。

一、以教育法典编纂为契机，推动受教育权的体系化保障

经典的受教育权法律保障理论认为受教育权具有自由权与社会权的复合权利属性。从基本权利释义学的角度而言，受教育权作为宪法保障的一项基本权利，具有主观公权利与客观价值秩序的双重功能面向。其中，基本权利的客观法面向要求为基本权利提供组织、制度与程序保障。在以共同富裕为目标的中国式现代化发展进程中，最迫切和最关键的是保障公民在医疗卫生、健康、教育等领域的基本权利。其中，受教育权是公众最为关切的基本权利类型之一。从长远而言，受教育权的体系化保障，需要重新审视国家、家庭、学校以及受教育者之间的法律关系。如何更加充分的保障公民受教育的机会和选择权，如何促进受教育权在自由权与社会权两种属性之间的协调，应成为新时代教育法治建设的关注焦点。人民对美好生活的向往，意味着对受教育权保障的诉求，不仅包括“有学上”，更意味着“上好学”。概言之，受教育权已经成为公民美好生活权的核心要素。此外，在一个充满不确定性的时代，为了让我们不被命运所“掌控”，为了让我们的孩子能够更好的适应未来社会，受教育权的体系化保障，还必须将终身学习的新思维贯穿受教育权的法律保障之中。由此，就需要以新的教育社会契约为联结，重新构想中国式教育现代化的未来图景。

近年来，伴随着《民法典》颁布实施，法典化思维逐渐成为国家治理体系与治理能力现代化的重要法治思维。与《民法典》作为调整公民民事法律关系的功能类似，教育法典应以调整教育法律关系为主线，将保障公民受教育权这一宪法框架秩序作为教育法典编纂的前提和基本原则。据此，教育宪法学作为部门宪法学的生成与发展，有赖于教育法典编纂过程中突出对于受教育权基本权利的观照。从某种意义上而言，以教育法典编纂为统领的中国教育法的体系化，应以受教育权体系化保障为目标。唯有此，方能真正实现共同富裕，也才能更好的实现中国式现代化的美好愿景。

党的十八大以来的这十年里，中国特色教育法律体系不断完善，以良法保障善治、促进教育高质量发展，为推进教育治理体系与治理能力现代化提供有力法治保障的新格局逐渐形成。“通过《家庭教育促进法》《教育法》《高等教育法》《义务教育法》《民办教育促进法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等教育领域法律的密集制定出台或升级更新，国家立法顺应时代发展和教育综合改革发展实际，回应人民群众关心关注的一系列教育焦点、难点问题，成为推进教育治理体系和治理能力现代化的重要抓手、构筑护佑教育领域综合改革的制度基石。”与此同时，随着教育改革逐渐进入“深水区”乃至“无人区”，一些制约教育高质量发展的顽瘴痼疾和乱象浮出水面，一些此前未能予以重视的新型教育争议问题持续增多。不可否认的是，相较于中国特色教育法律体系建设的目标，我国教育法的体系化水平仍然不高。在一些关涉教育高质量发展和教育强国建设的议题上，仍然存在着诸多立法短板和薄弱点。例如，在校外培训监管、教材建设与监管、终身学习、人工智能+教育、教育国际化、互联网+教育等诸多领域依旧存在一些亟待填补的立法漏洞乃至法律空白。又如，各级各类学校和教师、学生权利救济和保障的状况仍有待改善，教育法的司法适用困境尚未得到很好的解决。为此，应以教育法典编纂为契机，在法典编纂的同时进一步推进教育法律法规规章建设。通过“两条腿走路”的方式，持续推进中国教育法的体系化，增强教育法的司法适用，促进中国特色社会主义教育法律制度更加成熟、更加定型，回应公平优质受教育权体系化保障的人民心声。

二、推进教育争议实质性化解，保障师生合法权益

自“肖涵诉上海市第五十四中学案”以及“田永诉北京科技大学案”等经典教育法律纠纷案件发生以来的二十余年里，我国教育领域师生权益的法律救济和保障状况逐渐得到改善。申诉、复议、仲裁、调解与诉讼等多元纠纷解决机制，被适用于教育领域争议的实质性化解。当然，关于如何实现校内救济、行政救济与司法救济之间的有效衔接，如何明确不同类型纠纷解决机制的功能定位，仍存在较多理论争议和实践困惑。例如，在教育申诉制度建设方面，我国高校教师复核申诉制度相对薄弱。对147所“双一流”建设高校教师申诉制度的梳理可以发现，绝大多数高校尚未建立专门的教师复核申诉处理规定。在147所“双一流”建设高校中，仅有16所高校形成了关于教师复核申诉的专门办法。17所高校关于教师复核申诉制度的规定散见于人事管理、师德师风、处理处分等校纪校规之中。除此之外的其他114所高校，则大多未对教师复核申诉作出规定或因信息公开问题无法查阅相关校规。相比于教师申诉，受教育部第41号令的影响，高校学生申诉制度的建设状况相对较好。在147所“双一流”建设高校中，有113所高校出台了专门的学生申诉办法，有9所高校将学生申诉条款纳入其学籍管理、纪律处分等校纪校规之中，有25所高校未规定或无法查阅。当然，即便学生申诉制度的建设状况更佳，但从各校学生申诉办法的规定来看，在122所明确建立学生申诉制度的高校中，也仅有83所高校建立了学生申诉“听证程序”。在这83所高校中，多数高校的申诉听证程序尚待完善。例如，有高校规定学生申诉委员会为内部不公开会议；还有高校规定只有特殊情况下才能够召开听证会。

当然，围绕师生申诉制度建设存在的问题，仅仅是观察教育争议实质性化解，学校与师生之间纠纷解决机制建设状况的一个“窗口”。除此之外，教师通过仲裁、调解、诉讼实现权利救济的困境，可能更为棘手。一方面，司法审查介入高校人事争议的范围过窄；另一方面，法院对于其受理的人事争议案件（如教师解聘、辞职、辞退争议案件），往往秉持低密度审查的固有立场，强调高校与教师之间属于意思自治和契约自由的平等的民事法律关系，却忽视了教师相对于高校所处的权益保障弱势地位。实际上，在高校与教师订立聘用合同的过程中，往往缺乏实质性的谈判和协商渠道。在聘用合同履行过程中，高校也往往会制定与履行聘约相关的规章制度，进而增加教师的聘约义务。例如，对于纳入“非升即走”制度管理的高校教师而言，职称升等能否通过往往受制于学校职称评审规章制度的规定。在实践中，高校职称评审规章制度的修订往往存在民主正当性不足和稳定性、可预期性差等问题。这种状况的持续存在，进一步加剧了高校教师的权利危机，弱化了教师的职业安全。

基于此，对于学校师生的权利救济和保障而言，应不断突破特别权力关系或内部行政关系的理论束缚，持续拓展师生权利救济（尤其是司法救济）的范围，重审司法审查介入学校自治的强度和裁判说理技术，促进不同类型纠纷解决机制的功能优化与体系衔接，推动教育领域各类争议的实质性化解。

三、提升教育治理效能，激发学校办学活力

中国式教育治理的现代化，既需要教育法的体系化和教育争议实质性化解机制的健全作为支撑和保障，也呼唤政府与学校关系的深度变革。改革开放以来，通过《教育法》《高等教育法》《科学技术进步法》《民办教育促进法》《中外合作办学条例》等法律法规的颁布实施，各级各类学校办学自主权的范围逐渐扩大，政府与学校之间的行政法律关系逐步厘清。但是，如何从简政放权走向法律分权，如何将办学自主权从放权与收权的恶性循环之中解脱出来，如何健全学校办学自主权行使的依法监管机制，已成为中国式教育治理现代化必须回应的时代命题。

党的二十大报告强调，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化”。国家教育事业的法治化，既需要法治政府持续发力，更呼唤学校法治工作的强化。

一方面，需要进一步推动教育领域“放管服”改革，在全面取消教育行政审批事项的同时，警惕教育行政审批“明增暗减”、行政备案替代行政审批以及检查评估事项变相增加等新问题，切实破解学校自主权政策限制难以根除的难题。与此同时，需要增强清单管理模式建设的法治思维，实现权力清单、责任清单与负面清单编制的法治化，推动行政自我规制和行政规制的柔性化、法定化、科学化。此外，“放管服”改革的深化，呼唤放权、监管与服务三者的有机统一。当前，各地教育领域“放管服”改革的实践逐渐取得了一些成果，部分地区还将放管服改革成果纳入法律规定。例如，上海市出台了《上海市高等教育促进条例》，明确教育主管部门以及其他涉教部门与市属高校之间的权责边界。但是，如何提升监管效能和服务水平，如何避免事中事后监管机制演变为新的更加隐蔽的新型控制权，如何防范行政审批等显性的管制弱化而部分事项的隐性管制却悄然增加等现实问题，仍缺乏有效的改革方案和解决途径。较为可行的方案是，基于协同治理的新思路，推动不同部门之间的协商对话和分歧化解，着力解决办学自主权下放过程中存在的部门之间不协调、步调不一的问题。

另一方面，亟待推动教育法的修订、解释和适用，进一步在法律中明确学校与政府之间的权利和义务边界。以章程制定和修订及其实施监督为契机，在章程中明确学校自主权的范围，引导和促进政府自觉尊重法律和章程规定的学校自主权。此外，应适时完善学校自主权的法律救济渠道，促进学校与政府之间关系从内部关系走向外部关系，从身份隶属关系转向合作伙伴关系。当然，值得指出的是，对于不同类型、不同层级的学校而言，政府与学校之间的法律关系仍有一定差异。为此，需要通过立法进一步明确各级各类学校的法律地位。例如，可考虑适时明确公立中小学作为公法设施的特殊地位，强化国家责任。又如，可基于公益服务原则，重新审视公办高校的法律地位，重新界定公办高校作为非营利性事业法人身份的规范内涵，适度限制公办高校从事与办学宗旨无关的营利性活动的民事权利能力，以保障公办高校更好地履行公共职能，维护师生合法权益。

四、迈向实质法治与教育人权保障的新境界

法治作为国家治理的一场深刻革命，意味着包括国家和社会生活在内的各个领域都将全面纳入法治轨道。展望未来，中国式教育治理现代化理应根植于法治逻辑，将教育治理中的各类基本关系都纳入法律治理的范畴。概言之，中国式教育治理现代化的实现程度，取决于中国特色教育法治体系的健全程度。而中国特色教育法治体系健全程度的评价标准，是推进实质法治与教育人权保障的水平。基于此，应聚焦教育法的体系化、教育争议的实质性化解以及教育治理效能提升和激发学校办学活力等基础性、根本性议题，以促进中国特色教育法治体系的健全和完善，进而为中国式教育治理现代化提供有力支撑，为实现中国式教育现代化提供更加稳定可靠的法治保障。

文字编排：张海生

内容审核：吴朝平 蔡宗模