建设韧性城市，是城市防疫的最佳方案
长期以来，城市规划关注的公共安全问题，重点主要在城市空间上的安全，特别是针对自然灾害的防灾减灾，而对突发公共卫生事件等城市公共安全风险重视不足，缺乏有效的应对措施。面对新型冠状病毒感染的肺炎疫情，有必要从韧性城市的角度，从城市空间和应急体系建设两方面思考城市规划的应对策略。
01
概念与内涵
根据《突发公共卫生事件应急条例》（国务院令第376号），突发公共卫生事件，是指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。
2019年底以来的新型冠状病毒疫情以及2003年SARS“非典疫情”、2005年全球性的人禽流感疫情、2010年甲型H1N1流感的全球肆虐事件、2013年非洲登革热疫情、2014年非洲埃博拉疫情、2015年中东呼吸综合征肆虐、2016年寨卡病毒肆虐等都属于重大突发公共卫生事件，严重威胁广大群众身体健康和生命安全，对全球经济发展、社会稳定产生重大影响。
韧性（resilience）的概念最早出现自1970年代的生态学，美国佛罗里达大学生态学教授霍林于1973年在其著作《生态系统韧性和稳定性》中提出“生态系统韧性”的概念。
近年来，韧性城市相关问题成为城市规划学界关注的焦点之一。韧性城市（Resilience City），就是要在城市规划建设管理中充分考虑各类安全风险，采取趋利避害的有效适应行动，从城市空间到运营管理体系，建设能够应对各种风险、有弹性的、有迅速恢复能力的城市。
韧性城市一方面强调应对外来冲击的缓冲能力和适应能力，从变化和不利影响中反弹的能力；另一方面强调对于困难情境的预防、准备、响应及快速恢复的能力。相较于传统的城市应急应变系统，韧性城市更具系统性、长效性，也更加尊重城市系统的演变规律。[ii]
从韧性城市的角度，“新型冠状病毒”等重大传染病疫情是造成城市脆弱的诱发因素，而城市的社会组织制度、经济发展水平、应急管理能力以及国民防灾减灾意识才是影响疫情蔓延程度和城市恢复速度的根本因素。因此在城市空间防灾减灾的基础上，需要加强社会制度完善、城市治理和应急管理等多维度的韧性城市建设。
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公共卫生事件防控体系的薄弱环节
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02
重大突发公共卫生事件背景下的
韧性城市规划思考
加强城市安全风险评估
韧性城市理论下的城市规划首先必须进行城市安全风险评估，对城市的基本要素（如自然条件、地理位置、经济和社会条件等）及公共安全现状进行分析，从而识别出未来城市可能面临的突发事件和风险，并评估其带来的可能后果。通过城市安全风险评估确定城市面临的主要风险并对各种风险进行区域划分，以便提出合理的规划应对措施。因此，城市安全风险评估可以说是整个韧性城市规划的基础。
预控应急基础设施
2020年2月2日上午，仅仅用时10天时间，拥有1000个床位的火神山医院在武汉蔡甸知音湖畔落成。从一片荒地到整齐完备的疫情防治医院，“火神山速度”被网友惊叹为“基建狂魔”的又一次体现，但这也侧面说明应急医疗设施用地预控不足，重大疫情下被动选址，引发网络传言，对城市造成负面影响。
在城市空间规划过程中，应加强城市公共卫生事件风险评估，结合高风险地区，前瞻性地布局应急医疗设施用地，预留交通、城市基础设施等接入条件，保障重大疫情发生时的应急使用需求。
提升应急物资保障能力
首先，要建立健全应急物资储备机制。根据城市公共安全风险评估，制定不同类型应急预案的物资储备标准，确定具体而详尽的基本物资储备目录，包括物资配置与储备、器材维护、补充与更新等，规范应急药品、医疗器械等的储备品种、数量、地点及方式等工作，为突发重大公共卫生事件的应急处置提供必备的应急物资，合理规划布局各级各类应急物资储备，完善和优化物资储备的种类和数量，提高物资统一调配能力。
其次，针对不同类型的应急储备物资，选用适当的储备方式，建立实物储备与商业储备相结合、生产能力储备与技术储备相结合、政府采购与政府补贴相结合的多种储备方式，确保重要物资储备的运作灵活和高效。
另外，需完善应急物资快速调用机制。建立城市之间、医疗机构之间的应急物资快速调用和联动机制，实现应急物资可持续保障，确保突发重大公共卫生安全事件能够及时有效应对。
合理布局应急产业
应急产业是为科学预防和有效处置突发事件提供产品和服务的产业，具有安全性、公益性、专业性的特点。国土空间规划应根据城市风险评估，有针对性地布局应急产业集聚区，提高区域应急准备与支撑能力。突发公共卫生事件风险较高的城市和区域，尤其应加强应急医疗、生命救护等应急产业布局。
例如，2016年广东省政府印发了《关于加快应急产业发展的实施意见》（粤府办〔2016〕65号），提出重点打造深圳、珠海、东莞三地应急产业群。其中：
深圳重点发展安防、信息安全、应急通信等方面应急产品、技术和服务，按照资源共享、政策互惠、优势互补的原则，在泛珠三角区域及港澳地区开展政府间、社会组织间、园区间、企业间的多层面对接合作，打造泛珠三角区域应急技术中心和应急服务中心。
东莞应急产业集聚区，以松山湖-寮步应急产业带为核心，联动大朗等周边镇（街）应急产业集聚区，重点发展消防救援、应急电源、生命救护等方面应急产品、技术和服务。
珠海应急产业集聚区，重点发展化工消防、旱涝抢险、道路救援、轨道交通救援、水上救援、航空救援、人员搜救、应急体验、应急培训及演练、应急医疗等方面应急产品、技术和服务。
水上应急救援演习
图源：image.baidu.com
2019年，我国应急管理部门正式组建并履职，大大提升了应急管理体系和能力现代化水平，但由于建设时间短、基础弱、底子薄，加之现代社会面临的综合性风险日益增多，仍然存在风险监测预警能力不强、应急处置协调不力、应急物资储备与管理体系不完善、专业应急队伍建设滞后等问题。面对复杂多变的灾害、事故形势，应进一步提升应急管理的制度韧性与管理效能，实现应急管理体系和能力的现代化。
完善综合监测预警体系和信息发布平台
监测预警是应急管理运行的首要环节，也是最重要的一个环节，对突发事件的处置起着关键作用。在城市运营管理大数据平台基础上，全面提高包括重大传染病等各类公共安全风险的监测预警水平，建成综合减灾与风险预测管理信息平台。进一步提高各项灾害监测预警、统计核查和信息服务能力，实现各类公共安全风险管理信息平台与城市应急指挥平台的互联互通。
提升预警监测信息发布水平。预警发布系统是国家突发事件应急体系的重要基础设施之一，是各级政府应急管理工作的重要支撑。政府和气象、应急管理、卫生健康等部门应进一步完善信息发布联动机制，共享共用发布渠道，及时准确发布预警监测信息，防止出现网络谣言满天飞的负面情况。
建立区域联动机制
随着城市化进程，城市人口、建筑密度越来越大，而转移和避灾的空间则越来越狭小；城市内各生命线系统紧密相连，城市灾情易发生连锁反应和放大效应，城市在灾害面前凸显脆弱。特别是在当前区域一体化发展的背景下，在重大突发公共卫生事件的跨域性和复杂性，使得区域应急管理水平和能力面临严峻考验。
新型冠状病毒疫情发生以来，病原体随着春运人流而运动，武汉周边的市县也成为疫情非常严重的地区，相关的风险防控和应急工作也愈加复杂化和跨区域化，单一城市的应对能力显著不足。传统城市应急救援方式和应急资源配置，已不能应对如此复杂的局面，尤其在形成灾害链或灾害群的复杂情况。
图源：image.baidu.com
相应的，紧急医学救援、重大疫情防控，都需要借助周边、区域或者国家的力量。例如：区域合作监测预警体系的建立，需要联合建立风险管理体系，实现传染病疫情的监测预警、重大灾害的联合信息互通；应急资源保障合作机制的建立，需要在发生跨区域突发事件后，按照属地为主的原则，统筹协调应急力量和应急资源开展处置工作。[iii]
在区域协同规划乃至“一带一路”等国际合作中，应该研究建立有效的区域联防联动机制，从资源保障、信息沟通、风险预警、应急协调、恢复重建等方面[iv]，防止意外事故的扩张与蔓延，构建反应迅速、资源利用率高的应急协同联动体系。
健全公共卫生应急预案体系
应对突发公共安全事件，应建立程序完善、动态开放的应急预案体系。
一是积极开展相关应急预案的制订和编制工作，加强全市公共卫生应急预案库的建设，使预案库能立足于平时应用，着眼于应急响应，在公共卫生安全事件风险评估的基础上，不断修改、完善、整合已有的公共卫生应急预案，编制、发布新预案，逐步丰富公共卫生应急预案体系。
二是建立应急预案的动态调整机制，定期开展预案的修订工作，明确各类预案修订的主体、期限和具体程序，通过对全市突发公共卫生事件信息收集和分析，预测事件的发展趋势，识别可能带来的威胁，并根据实际情况更新预案内容。
结合新型冠状病毒疫情，应急管理部门应进一步梳理公共卫生事件的风险隐患，进一步完善专项应急预案，完善重大突发公共卫生事件现场处置的部门预案，提升现场处置效率；加强应急预案动态管理和数字化管理，推进基层应急预案体系建设。
在应急文化培育中，国外不少经验和措施值得借鉴。美国设立“市民军团”(Citizen Corps)，向公民提供信息、培训和志愿者等应急准备服务，同时每年举行大量针对自然灾害、恐怖袭击、疾病传播、核辐射等的救灾演练，并通过网络、电视、电话、广播、手机短信等方式宣传应急知识，以提高社区成员的防灾意识，增强社区防灾救灾能力，维护城市安全；日本注重培养全民危机意识、预见性思维方式与考虑问题周全的良好习惯，提高自救共救互救技能和心理应对能力。
日本中小学普遍设立应急教育课程，培养青少年应急意识和能力。深圳近些年也通过开展“防灾进社区、进校园、进企业”活动，加强防灾减灾演练，通过网络、电视、社区等方式宣传防灾减灾知识，并举办多次“第一响应人”培训，提升群众应急救护技能，普及避险逃生、自救互救、应急处置知识，掌握基本的防疫、避灾、自救、互救技能，达到防灾目的。
国内外的成功防灾减灾经验显示，建设起一种基于意识、责任、制度、教育等为一体的综合防灾减灾文化才是最重要的。
结语
新型冠状病毒感染的肺炎疫情正考验着我国城市的适应力与恢复力，如何提高城市面对重大突发公共卫生事件等不确定性风险的响应能力、适应能力与恢复能力，是实现新型城镇化必然面对的现实问题。从城市防疫的角度探讨韧性城市策略，有助于形成系统的防灾防疫思维，在国土空间规划、建设、治理中充分考虑各类安全风险因素，构建韧性城市公共安全运行体系，保障城市安全。
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