什么是“韧性城市”?

——韧性城市旨在强化城市面对灾害的预防、准备、响应及快速恢复能力，对待自然的态度从利用和抵御走向协调共生。

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什么是韧性城市？

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1.1 学界观点

“韧性”一词起源于拉丁语“resilio”，其本意是“回复到原始状态”。

1973年加拿大生态学家霍林首次将韧性的思想应用到系统生态学，随后不同学科的学者开始介入研究。国外弹性理论研究主要包括生态弹性、工程弹性、经济弹性和社会弹性等领域。当前学界主要有四种代表性观点，分别为能力恢复说、扰动说、系统说和适应能力说。

学界对韧性理念的认识角度存在差异，但基本形成了以下共识：

韧性城市强调吸收外界冲击和扰动的能力、通过学习和在组织恢复原状态或达到新平衡态的能力。

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1.2 特征理解

韧性城市是人类作为命运共同体，以综合系统的视角，应对风险和危机的新思路。国际韧性联盟认为“韧性”具有三个本质特征：

①系统能够承受一系列改变并且仍然保持功能和结构的控制力；

②系统有能力进行自组织；

③系统有建立和促进学习、自适应的能力。

①自控制——城市系统遭受重创和改变的情形下，依然能在一定时期内维持基本功能的运转。系统通常具有冗余特征，具备一定的超过自身需求的能力，并保持一定程度的功能重叠以防止全盘失效。

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②自组织——城市是由人类集聚产生的复杂系统，具备自组织能力是系统韧性的重要特征。系统内部一般保持动态平衡，组成系统的各个部分之间形成强有力的联系和相互作用；同时能够实现系统内外资源的高效流动，及时填补系统缺口。

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③自适应——韧性城市具备从经验中学习、总结，增强自适应能力的特征。韧性城市系统通常为扁平系统，具有较强的灵活性和适应能力，通过多元系统的构建，选择性和针对性的削减外部冲击带来的损害。

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国际韧性城市规划实践

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美国、日本等国家和地区均在韧性城市规划和建设方面进行了探索。

1. 纽约的经验

——组织、工程、经济、社会措施多管齐下

2012年11月，基于应对桑迪特大风灾的经验教训，纽约市出台《纽约适应计划》；2013年6月，纽约市长颁布《一个更强大、更具韧性的纽约》。规划中提出：以“韧性”城市为核心理念；以提高城市应对风险能力为主要目标；以增加城市竞争力为核心；以加强基础设施和灾后重建为突破口；以加大资金投入为保障。规划在工程、经济、社会、组织等几个方面推进了纽约“韧性”城市的建设。

台风桑迪过后的纽约

图源：nationalgeographic.com

| 组织措施

纽约市长彭博上任后非常重视气候变化问题，于2006年4月组建了“纽约长期规划与可持续性办公室”，重点关注减排和适应议题，2007年9月推出了旨在提升纽约城市可持续性的“规划纽约（PlaNYC 2030）”计划，2010年推动成立“纽约气候变化城市委员会（New York City Panel onClimate Change）”，并组建了适应、海平面上升等跨部门的工作组，有助于将行动意愿转化为政策和实践。

PlaNYC 2030：提升纽约城市可持续性

| 工程技术措施

大力改进沿海防洪设施，强调硬化工程和绿色生态基础设施建设相结合。针对建筑、给排水、液体燃料及重要公共设施，研究提出新标准。同时，转变传统灾害评估方法，从战略的高度反思城市韧性塑造。不再仅基于历史灾害信息进行风险评估，而是采用了IPCC第五次科学评估报告的最新的、精度更高的气候模式，对于纽约市2050年之前的气候风险及其潜在损失进行了评估。

| 经济措施

确保强大的资金支持，以支撑纽约受灾社区重建和城市韧性维护。规划设计了总额高达129亿美元的投资项目，将在未来10多年间逐步落实。其中，80%的资金用于受灾社区重建，20%资金将用于研究改进和新建防洪堤，恢复沼泽和沙丘及其他沿海防洪设施。

| 社会保障措施

政府大力扶贫以加强社会公平；同时计划兴建平价住宅及扩大免费学前教育福利，增强城市公平和韧性。

图源：nationalgeographic.com

2. 东日本大地震的经验教训

——时代观、区域观、综合观

图源：www.freep.cn

2011年3月，日本东北部海域发生里氏9.0级地震并引发海啸，造成重大人员伤亡和财产损失，并造成日本福岛第一核电站1~4号机组发生核泄漏事故。4月1日，日本内阁会议决定将此次地震称为“东日本大地震”。

| 时代观

日本科学院院士林良嗣在东日本大地震教训的总结中，提出以社会上升时期为前提的系统，并不能完全适应社会经济下降的时代。东日本大地震发生在日本经济下滑时代，尽管原系统也试图赶上时代的潮流，但巨大的“惯性作用”导致这种转变十分困难。

| 区域观

需求远超灾害应对能力是本次灾害应对混乱的根本原因，一方面考验从外部迅速获取支援的能力，这需要建立相应的机制，并有效发挥作用；另一方面应对资源的问题也十分突出，而且突出表现在资源的流通不畅上。因此，需要跨区域的组织、协作和外部支援，各种资源和生活必需品的流通也应该在区域层面给予充分考虑。

| 综合观

灾后重建的机制应当具备综合性，尤其是应对大型灾害，应当在现有机制的基础上，采取综合的统一措施。

截至2016年年末，日本国土强韧化地域规划的制定情况

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建设韧性城市的策略性建议

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韧性城市强调通过对规划技术、建设标准等物质层面和社会管治、民众参与等社会层面相结合的系统构建过程，全面增强城市的结构长期适应性，提升居民生活幸福感和安全感。这与传统视角对公共安全问题的关注点具有较大差异。

韧性视角与传统公共安全视角对比

3.1 加强“社区-组团-城市-区域”全空间尺度的设施保障，保持适度冗余

图源：queqiaoba.com

| 社区生活圈

是城市系统最基本的空间单元，与市民生活直接相关。应注重临时避难场所布局；加强排查和更新老化基础工程设施，定期维修检查；关注弱势群体对防灾基础设施的需求，保障每个社区生活圈单元具备相对独立的抗击灾难、自救互助的能力。

| 城市组团层面

应当着重完善生命线工程建设，如形成分布式能源，保障安全城市水系统，预留冗余能力等。组团内各个社区生活圈之间以及各个组团之间的应急道路设置应保障通达性和冗余度。

| 城市层面

应当进行全面统筹，针对保障公共安全的基础设施进行总体的设计、管理和监控。加强城市基础设施防灾能力设计，动态掌控基础设施抗灾能力。研究推出不同灾害影响范围的建筑物韧性标准，主动加固和翻新潜在风险建筑，依据新标准建设新增建筑。保障充足的空间资源，建构开放的空间骨架，强化固定避难场所布局，提高综合交通系统冗余度和灵活性。

3.2“自下而上”激发群众主观能动性，形成多元防御体系

《东京防灾手册》

| 推广韧性社区生活圈试点，提高灾害快速应对能力。探索韧性社区的运行和合作机制；推动试点社区救灾人员组织，志愿者招募与培训，救灾物资布局与查验，居民宣传教育等工作，自下而上的提升城市抗灾能力。

| 建设公众防灾自助/互助/公助平台，充分激发群众主观能动力。研究推广“公众防灾自助/互助/公助平台”，基本功能可包括：用户住宅、工作单位及所在公共场所周边防灾设施布置，灾害逃生路径及注意事项，灾害防护宣传，呼救信号发布等，加强公众自救和互助能力，增强社会凝聚力。

| 关注老年人及弱势群体在灾害应对中的需求，以社区为基础做好普查和宣传工作，使得弱势群体同样可以融入“自助/互助/公助”体系。强化对老年人及弱势群体科普和扶助工作，通过可视化手段，促进居民对灾害影响性及应对手段的理解。

| 搭建区域战略合作平台。从区域共同利益的角度出发，建立区域性城市风险联防体系，共同支撑区域可持续发展。

3.3 通过“政府拨款+民间组织项目+个人保险”共同加强灾后经济保障

图源：nationalgeographic.com

以政府为主体，充分发挥社会力量，通过基金准备、项目扶持、项目竞赛等方式，改变单一的拨款救灾模式，调动受灾地区积极性。

多渠道加大资金投入为保障，支撑城市韧性建设。以地方政府为主体，探索其他组织筹款协作机制；分期保障，先行推动增强城市韧性短期目标（10年）的措施落实，保障项目可持续性；探索建设韧性城市外部收益内部化的合理评估方法，这部分资金优先后续韧性城市措施落实。

探索重大灾害风险转移手段，规范灾害保险实施办法。发动企业和个人积极性，探索灾害保险推广方法，可考虑与其他险种结合，增加保险业务的种类，尽量保障低收入人群同样可以受到保护。

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近期阅读：

作者 | 李鑫

中规院深圳分院交通规划设计研究所

作者简介：清华大学交通运输工程硕士，工程师。主要从事区域及城市交通规划、交通设计及管理、韧性城市等方面的科研和规划编制工作。近年主要负责《松山湖片区综合交通运输体系规划》《福州综合交通体系规划（2018-2035）》《罗湖区重大交通设施规划研究》《深港科技创新合作区深方园区空间规划交通专项研究》《南宁空间发展战略规划交通专项研究》《发展“韧性”（公共安全方向）城市的框架性策略研究》等课题及项目。

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