国土空间规划实施评估内容与方法

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 一  前身回看：总规实施评估

作为国土空间规划实施评估的母体，城市总体规划实施评估对国土空间规划实施评估具有反思和借鉴价值。

1.1 背景

为强化城市总体规划的严肃性、法定性，指导总规修编，2008年的《城乡规划法》首次从法理上明确了规划实施评估的法定地位，并成为总规修编工作启动的必要前提。

1.2 内容

《城市总体规划实施评估办法（试行）》对总规实施评估提出七项内容，分别是：

1）城市发展方向和空间布局是否与规划一致；

2）规划阶段性目标的落实情况；

3）各项强制性内容的执行情况；

4）规划委员会制度、信息公开制度、公众参与制度等决策机制的建立和运行情况；

5）土地、交通、产业、环保、人口、财政、投资等相关政策对规划实施的影响；

6）根据城市总体规划的要求，制定各项专业规划、近期建设规划及控制性详细规划的情况；

7）相关的建议。

在此基础上，《城市总体规划实施评估和监督检查工作办法》（征求意见稿）建议增加两项内容：

8）新增违法建筑是否五年持续“零增长”，存量违法建设治理情况；

9）城市风貌特色挖掘和保护情况及成效，历史文化名城保护工作开展情况及成效。

以上形成总规实施评估四个部分九项内容。

1.3 效果

总规实施评估的初衷是为了定期评估总规的实施情况，让总规修编更有理有据，找到现行法定规划在实施中遇到的真正问题，为新的总规修编提供切实可行的建议，强化总体规划的法定性、严肃性，并引导规划落地实施与城市健康发展。但在实际操作中，由于多以规划修编为目的，缺乏科学、定量的评估方法，常常以外在环境发生变化、发展定位已经调整、城市规模已经突破、现行总规不再适应等为由，成为推动总体规划不断调整、变化的“法定依据”，效果并不理想。

 二  价值转变：三导向六维度

要实现生态文明建设和高质量发展，关键是坚持以人为本，践行生态文明，促进文化复兴。因此，国土空间规划的使命在于以生态文明建设和高质量发展为目标，构建能够实现全域规划与资源统筹、上下衔接层层落实、可以评估监测考核的高效空间治理体系。因此，国土空间规划实施评估的目的也应围绕生态文明建设和高质量发展，从优化空间治理方面来寻找切实问题，提出规划建议。

在价值取向上，需要紧紧围绕三大导向和六大维度展开相应的工作内容。三大导向和六大维度不是简单的抽象的原则，而是要我们切实的转变观念，转变衡量价值的标尺，把是否能够满足人民的美好生活、有利于生态环境的改善、促进文化的传承与发展作为实施评估的准绳。

 三  内容转变：强化空间治理

虽然国土空间规划内容上与城市总体规划存在较大区别，但总规实施评估的四大部分内容可以作为国土空间规划实施评估内容框架的参考，即规划内容评估、实施效果评估、实施过程评估、规划修编建议。

3.1 规划内容评估

该部分内容需要紧紧围绕国土空间规划内容展开，具体包括战略目标、空间格局、要素配置、国土整治、分解落实、政策措施、平台系统等七部分内容。具体评估内容与要点建议如下：

表：国土空间规划实施评估内容与要点建议

在评估对象上，虽然没有现行法定的国土空间规划，但可以用与国土空间规划编制内容相关的若干规划来替代，以青岛国土空间规划实施评估为例，主要以涉及空间类的中长期规划为主，即“以市域（海陆）‘三规’（土地利用总体规划、城市总体规划、海洋功能区划）为主体，以市域专项规划和县（市）‘两规’（土地利用总体规划、城市总体规划）为必要补充。因此，评估对象取决于评估内容，根据内容的需要选择相应的规划。

表：青岛国土空间规划实施评估——评估对象选取

资料来源：《国土空间规划实施评估（试评估）探索——青岛》，中国国土空间规划公众号。

对于评估范围，城市总体规划实施评估一般是分为两个范围，即市域和中心城区，国土空间规划则突出全域统筹，实施评估范围主要是市域一个空间层次。

3.2 实施效果评估

重点在于分析现有与国土空间规划内容相关的主要规划之间的矛盾，其中尤其是城市总体规划与土地利用规划之间的差异，明确目前正在实施的与国土空间规划相关的规划内容，梳理其核心内容与战略目标、功能定位、主要指标，对比现状实施情况与规划内容之间的差距。同时针对规划主要内容的现状实施情况，开展公众满意度调查，了解公众满意度，从而对规划实施的效果进行综合评价。

3.3 实施过程评估

借鉴总规实施过程评估内容，首先对与国土空间规划内容相关的重大规划出台后，是否制定相关的配套政策，政策实施效果与影响进行评估；其次是对是否完善下层次规划编制以及很好的发挥了规划的传导作用，建立了完善的规划动态实施评估、监测预警考核等机制，是否制定相应的规划配套政策及其实施效果等进行评估。

3.4 规划修编建议

对规划内容、实施效果、实施过程的评估进行总结，明确实施评估结论，梳理现有规划与规划实施中存在的问题及其根源；对未来发展趋势进行分析判断，对国土空间规划编制、未来发展提出相关建议。

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 四  方法转变：大数据指标化

4.1 大数据支撑

传统的城市总体规划实施评估多以定性分析为主，且强调城市总体规划的主动调控，评估内容与结论的选取具有很强的导向性，其科学性存在较大的争议。要真正的践行生态文明，优化空间治理模式，国土空间规划实施评估需要切实的统筹全域资源与空间，实现“三规合一”和多规融合，做到“一张图”管理，因此在整个规划过程都要借助海量的数据，依托信息系统平台，实现成果的生成。

4.2 指标化对比

大数据与信息系统平台为国土空间规划实施评估提供了定量化分析的条件，为了便于规划成果的实施评估、监测预警、分级考核，国土空间规划重视指标体系的构建，并将其向下层层分解落实。实施评估成果要求提供统计表，重点是通过现状实施情况与规划指标体系的对比分析来判断实施效果。目前，尚无规划指标体系作为对比分析对象，建议结合指标体系专项研究和相关规划已有指标，建立指标体系，为规划实施评估提供基础。

指标体系的构建非常关键，既要凸显高质量发展模式与地区战略定位，又要调控和引导地区发展，向下一层级行政管理单元和规划传导，并作为实施评估、监测预警、分级考核的标准。

 五  机制转变

过去总规实施评估的目的更多的是为了找到现行总规不适应的理由，为规划的修编提供依据。但国土空间规划实施评估更多的是为了让规划不断完善，并推动规划落地实施，即应以生态文明建设和高质量发展作为衡量的标尺，通过规划实施评估找到规划与实施的问题，提出规划优化的建议，让规划不断完善，并落地实施，避免规划、实施和发展走偏。

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作者 | 石爱华

中规院深圳分院粤港澳研究中心

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