深圳城市更新片区统筹规划探索
编者按
本周末，中国城市规划学会城市更新学术委员会2021年会将在青岛市召开，主题为“高质量发展视角下的城市更新”。作为中国最早步入存量空间时代的城市，深圳探索城市更新的进程具有研究价值；在高质量发展的背景下，“片区更新统筹”是对于城市发展公平、协调、品质、共享的新尝试。
深圳城市更新历经多年探索与实践，所面对的问题不再简单停留在住房提供、公共服务设施完善等物质层面，而是向城市的可持续发展与整体复兴的综合职责转变。过去，深圳市城市更新过于强调“市场主导”，依托项目式的“城市更新单元”进行管理的缺点和问题日趋显著，政府管理部门逐步开始有意识介入城市更新之中，其中片区更新统筹就是政府介入的手段之一。
▼城市更新统筹片区与城市更新单元规模比较
PART 1
片区更新统筹规划的缘起
作为改革开放的窗口，经济社会的快速发展与土地资源的紧约束催生了深圳较早进入对城市存量建设的探索。以《深圳市城市更新办法》的制定和强区放权等为标志节点，大体上可以将深圳的城市更新分为三个阶段：
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初始与萌芽阶段：改造初期的个案探索（1980-2009）
增量发展时期的自发改造（1980-2004）：市场动力下的私宅加建为主，这一时期产生的大量违法建筑也成为历史遗留问题，留给之后的城市更新解决。
增量发展时期的政府引导式改造（2004-2009）：规划管理部门分别于2004年和2006年组织编制了《深圳市城中村（旧村）改造总体规划纲要（2005-2010）和《深圳市工业区升级改造总体规划纲要（2007-2020）》，在全市层面对更新改造进行方向把控。福田区委托我院编制《福田区城中村（旧村）改造总体规划》，市、区政府引导加强。
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第一阶段：建章立制，城市更新常态化、规范化阶段（2009-2016）
2009年出台《深圳市城市更新办法》：在土地资源紧约束与存量用地再开发周期过长的矛盾之下，深圳市政府于2009年出台了《深圳市城市更新办法》，明确了“政府引导、市场主导”的运行方式。
确立审批流程与规则：通过实行城市更新单元规划和年度计划管理制度，打通了法定规划与城市更新实施性规划之间的壁垒，2010年深圳市政府授权深圳市城市规划委员会建筑与环境艺术委员会审批城市更新单元规划，更新单元规划可直接覆盖法定图则，极大的缩减了更新项目的审批流程，加快更新项目实施。
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第二阶段：强区放权，城市更新进入深水区（2016至今）
2016年下放城市更新部分事权：进一步推动了步入深水区城市更新项目的审查与审批进度。城市更新项目难度的增加，部分项目按照现有规章制度难以向下推进，局部突破现行规章制度的项目开始出现，各区开始主动编制反应自身发展诉求、破解高难度更新项目难以向下推行的片区更新统筹规划。
2019年出台《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》：明确提出加大片区统筹力度、提升城市设计与建筑设计水平、引领城市更新高质量发展。通过片区统筹完善规划体系衔接，为法定规划修编提供多方博弈平衡后的规划建议，弥补法定图则“重用地轻空间”的弊端。
2021年颁布《深圳经济特区城市更新条例》：在法律法规层面规范了城市更新市场主体行为和政府行政管理行为。
PART 2
片区更新统筹规划的价值
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弥补法定图则对城市更新管控的缺位
规划博弈替代：深圳城市更新单元规划的制度特色在于既要依据法定图则，通过审批后又可替代法定图则，相互之间是一个博弈替代的过程。
时效性不足：深圳市部分地区法定图则编制年代较远，市场背景下的时效性和实施性存在不足，对城市更新的引导作用存在滞后性问题。
管控缺位：一定程度上弥补法定图则“重用地轻空间”的现实情况，对片区城市设计、公共空间、公共通道、公共配套、市政交通等方面提出整体统筹要求，对更新改造项目的空间品质进行预先把控，具有管控多维的管理优势。
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统筹协调更新项目碎片化趋势带来的系列问题
碎片化现实：深圳市在城市更新经历多年的实践后，用地规模较小的更新项目开始不断涌现，更新单元规划具有趋小化、碎片化趋势。2012-2016年，福田区列入计划更新单元用地面积由原来的6.23公顷减少至5.53公顷，深圳市政府也于2014年将更新项目的规模要求降低，符合条件的更新项目由原来的不小于1公顷放宽至3000平方米。
碎片化后果：这种趋势的出现导致了片区城市肌理分割、城市风貌缺乏统一的控制、公共配套设施难以落地实施等现象，同时也面临着剩余的急需更新改造的项目实施性较差等现实问题，对片区乃至城市长远效益具有较大影响。
图 | 罗湖老城
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落实更新统筹政策，促进更新规则与规定的完善与优化
落实相关政策要求：2019年出台的《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》，在措施中，明确提出要对片区进行更新统筹的研究，完善制度的设计。
为规则完善留下与外部互动空间：深圳的更新单元专项规划是适时的政策导向型规划，根据城市发展阶段和需求其规则在不断动态调整，片区更新统筹规划作为非法定型规划在既有的规则条件下与外部充分互动，为规则完善与优化留下与外部互动的空间，对城市更新机制的完善做出了积极的探索。
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充当政府管控与市场诉求之间的技术媒介
维持公共利益与市场规律的长期平衡：深圳的城市更新领域，政府管控与市场开发是一个长期的博弈过程。政府根据城市发展需要对管控的宽严尺度不断进行调整，政府倡导的公共价值与市场开发的逐利行为类似于天平的两端，政府则掌控砝码加在哪一端。
预先探知和管理片区更新的社会期望：片区更新统筹规划作为非法定规划类型可以提前探知市场开发主体的心理变化，较好充当政府管控与市场诉求之间的技术媒介，为社会期望值管理提供支撑。
图 | 蛇口老街
PART 3
片区更新统筹规划的思辨
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在管控体系层面，明确片区统筹规划与法定图则之间管控体系关系
片区更新统筹规划作为一种非法定规划类型，是深圳市城市更新进入深水区后适时出现的一种平衡政府管控和市场诉求的规划，这种平衡型规划需要兼顾多方利益而形成最后各方认可的技术管控要求，为使其实效性更强，需要探讨更新统筹规划与其他法定规划的关系，加强与法定规划的衔接。
对比深圳市城市规划和更新规划管控体系可以看出，片区统筹规划与同层级的法定图则关系密切、体系对应，片区更新统筹规划是法定图则落实细化的重要技术支撑，二者之间具有互补协调的相互作用。未来新一轮国土空间规划付诸实施后，深圳应会启动新一轮法定图则修编，建议在更新项目集中片区同步编制片区更新统筹规划，充分衔接两个规划，互相调校、强化规划落地效力。
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在项目编制层面，宜以区级城市更新主管部门作为委托主体
目前全市在编或已编的片区更新统筹规划多是市场主体委托，意欲通过更新统筹规划得到实施统筹主体的身份，通过统筹片区内其他权利主体、前置反应相关诉求，实现下阶段更新专项规划实际操作目标。
这种由市场委托的片区更新统筹，往往强调个体利益，要求规划编制技术单位、管理审查机构具有较高公共价值意识。新的发展背景下，政府部门应加强统筹引导，对涵盖多个意向更新单元的片区级更新统筹规划，特别是重点地区，建议由更新主管部门进行委托，梳理多个更新单元的关系、重点保障公共利益的落实、实现各项目的权责统一与利益平衡。
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在项目审查层面，完善联合审批机制
目前的片区统筹规划更多的是由各区更新局牵头进行审批，作为其未来具体更新项目计划立项及审批的依据。但城市更新类项目涉及多部门的管理权限，尤其是深圳市规划和自然资源委员会下属的各区管理分局与各区更新局之间的沟通协调至关重要。
国土空间规划语境下，更新统筹片区建筑增量与国土空间分区规划的标准单元赋予增量相承。为使片区统筹规划能够成为法定图则修编的重要支撑，并能推动未来更新专项规划项目实施落地，建议区级城市更新（规划）领导小组设置常设机构，并牵头重点协调更新局、管理局等相关部门，实行“一家牵头、并联审查”模式，将分区规划明确的标准单元增量精准投放，减小政府管控与市场诉求的差距，增强项目落地实效性。
图 | 宝安沙井
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在项目管理层面，加强管理效力和动态维护
片区更新统筹规划是伴随着强区放权后才大规模出现的一种规划类型，其出身从本质上就具有反应市场诉求的天然属性，带有政府管控和市场诉求博弈的技术工具色彩。片区更新统筹规划的管理效力很大程度上取决于“编、审”两个层面多方是否达成一定的共识，其管理效力的大小取决于与法定图则的结合程度。
依托即将开始的新一轮法定图则修编，片区更新统筹规划应充分反映区级政府部门和市场的诉求，将管控要求同步纳入相应的法定图则之中，并定期适时开展片区统筹规划实施评估，以确保既定规划目标能够完整的实现。
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在规划过程之中，发挥协商式规划效应
片区更新统筹规划是适应城市发展转型需要的一种适时性规划，得到了政府和市场双方面的认同，但在实际使用中相对更新单元专项规划的多权益主体特征更加明显，在共识不足的情况下，实施落地性大打折扣。
应充分发挥“协商式”规划效应，从背对背到面对面，部门、业主、市场三者之间，以及政府平行部门内部应在规划编制中充分互通信息，及时应对管理权限分置问题，也充分尊重市场权益，使其成为更新项目实施落地重要技术媒介，供各方主体参与协商落地的技术平台。
结语：
片区更新统筹规划在编制中，应充分认识该类规划平衡政府与市场，以及开发主体之间利益的重要作用，理解“博弈与协商”、“管控与诉求”贯穿规划编制始终的基本特征，才能客观理解其作为非法定类规划，制定的管控要求在博弈中落地。其刚性要素要充分反映公共价值底线，弹性要素需要为下层次更新单元规划留足空间，重点传导规划理念。
本文节选自分院自设课题《深圳市城市更新片区统筹规划管控实效性研究》
课题主管人：王泽坚、王飞虎
课题负责人：陈满光
课题参与人：王树声、娄云
深圳分院城市更新中心：
多维度视角理解高质量发展背景下的城市更新内涵，依托实施型城市设计和综合规划丰富经验，关注城市更新统筹及重点更新单元规划，兼顾国土空间规划、专项规划及伴随式总师服务。引领规划更新行业最新动态，拓展城市更新内涵，发展广义类、综合性更新项目和相关课题研究。
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