华商原创 ▎深圳市城市更新中的行政征收制度浅析
2021年5月14日至2021年5月17日，坂田街道石化新村召开2021年第三次业主大会。经该旧住宅区物业管理区域内专有部分占建筑物总面积99.2%且占总业主人数98.3%的业主同意，深圳市华兴展房地产开发有限公司为该项目拟中选的市场主体。这是《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称“《更新条例》”）生效后，第一个拟中选的住宅区拆除类城市更新项目的市场主体。该城市更新项目也是《更新条例》正式确立了城市更新的行政征收制度后，第一个完成了市场主体甄选的住宅区拆除类城市更新项目。
深圳城市更新行政征收制度的确立
一
2009年《深圳市城市更新办法》的实施，明确了“政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与”的原则。涉及到具体实施层面，城市更新项目是由市场主体来运作的，并吸引物业权利人与市场主体签署相关协议，最终形成单一主体，才能进行拆除重建。
由于房屋属于不动产，是《民法典》物权篇重点保护对象。因此，从优先保护已有合法权益的角度出发，要求城市更新范围内的所有业主与市场主体达成一致后方可确认实施主体进行拆除重建。这决定了深圳市所有城市更新项目中，只有与物业权利人进行协商并达成一致这一种办法，才可以实现城市更新项目拆除重建的目的。
物权保护下的房屋所有权人，面对市场主体时，拥有优势地位。在此种背景下，很难保证城市更新中所有合法物业的业主与市场主体可以全部达成一致，签署拆补协议。相反，存在产权争议的城市更新项目范围内的物业权利主体更可能与市场主体达成一致。
《2010年深圳市城市更新单元规划制定计划第一批计划》纳入的8个旧住宅小区的城市更新项目（分别是木头龙、南苑新村、金钻豪园、海涛花园、龙溪花园、桥东小区、华泰小区和沙河鹤塘小区）。这八个项目迟迟无法完成拆除重建的原因主要是住宅物业权利人有权拒绝与市场主体签署拆补协议，导致旧住宅小区全部业主100%签约的难度增加。特别是其中的部分物业所有权人，向市场主体提出远超原物业价值的无理要求，亦或将非价值方面的诉求纳入到谈判中来，导致双方无法签署拆补协议。这些为数不多的物业权利人就是俗称中的“钉子户”，又或称之为权利滥用者。面对他们，市场主体要么选择让步，满足他们的要求，要么只能停止推进项目。除此以外，市场主体别无他法。随着类似问题数量不断增加，要求创新城市更新制度，解决该问题的呼声愈发强烈。
城市更新制度下的业主与市场主体都是平等的民事主体。从保护双方合法权益出发，要求双方协商一致来处置原有物业是无可厚非的。如一方提出的要求超过了另一方同意承受的范围，另一方拒绝也属正常。民法保护物业权利人拒绝的权利。基于上述事实和法律基础，部分城市更新项目陷入停滞应属正常。这也是行政和立法部门对介入民事法律关系慎之又慎，未立法改变原有制度的原因。
然而，深圳城市的发展与可供建设的土地息息相关。在深圳1997平方公里的土地上，深圳市的土地供应和规划实施愈发依靠土地的二次开发来实现。城市更新是土地二次开发和规划实施的重要制度之一。一旦城市更新无法持续保障土地供应，一方面将会导致城市更新项目范围内的相关设施、建筑无法满足现有民众生活生产的需要，另一方面，也很可能导致无法满足城市发展的要求。以此角度，城市更新有了新的公共利益视角。《更新条例》在平等协商这唯一一种实现城市更新项目旧物业权利人与市场主体100%签约的路径外，新增一种针对特定对象的行政征收路径。通过两种路径共同实现100%签约的目的，具有了很大的必要性。
为更好说明行政征收所起的作用，笔者以深圳市罗湖区木头龙旧住宅区的城市更新项目为例。罗湖区的木头龙城市更新单元是2010年第一批纳入计划的。市场主体进驻后，在罗湖区相关部门强力支持下，市场主体花费了巨大的人力物力，但是迟迟无法实现100%签约的目的。市场主体支付的安置费已达数亿元人民币。在笔者参与的2016年《深圳经济特区城市更新条例》调研走访时，作为市场主体的益田集团反馈称：2016年上半年，木头龙城市更新项目签约户数、签约面积已经突破95%，但项目无法确认实施主体。后续报道显示，2016年12月，经过市场主体的努力，又有30户业主集体达成协议，使整体签约率达到98%，但仍有20多户未签约。项目依然只能停滞。2018年6月，签约率达到99.7%，剩余4户未签约。该项目依然无法确认实施主体。当时法律背景下，该4户居民成为“钉子户”，阻碍了木头龙城市更新项目。
经过多方论证，罗湖区突破原有桎梏，于2019年8月7日，将木头龙片区零星房屋征收确定为2019年度罗湖区零星急需项目。2019年8月8日，罗湖政府官网发布《深圳市罗湖区翠竹街道木头龙片区零星房屋征收提示》，确定木头龙片区零星急需项目的房屋征收范围。
行政征收公告一出，木头龙小区城市更新项目起死回生。木头龙小区城市更新成为了将行政征收引入旧住宅区的城市更新的成功案例。该案例说明行政征收对于解决城市更新中的滥用权利者的搬迁问题是有效的。然而，在行政征收引入城市更新的合法性问题上，仍然存在着各种争议。
城市更新引入行政征收制度的立法
在城市更新项目遭遇滥用权利者时，市场主体是最大受损方。在笔者参与的《深圳经济特区城市更新条例》调研时，房地产开发商普遍要求引入行政征收。在《深圳经济特区城市更新条例》立法时，对香港、台湾的更新经验进行过仔细研究。这些地区的法律面对类似的权利滥用，采取的也是与强制征收类似的制度。
在我国现有的法律框架下，要对国有土地上的房屋进行强制征收或拆除重建，要满足相应的条件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，以下简称《补偿条例》）第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。《补偿条例》第八条与《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》都有类似规定。因此，公共利益的需要是行政征收最大的条件。《土地管理法》第58条规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。地上房屋按照相关规定进行一并征收补偿。原《物权法》第76条和《民法典》278条规定，经专有部分面积和业主总人数超过2/3业主同意，可以对建筑物区分所有权的住宅进行拆除重建。因此，基于公共利益需要，对房屋进行征收，拆除重建，具有法律渊源，只是没有明确的定分止争的法律规定。
为了解决城市更新项目中对部分房屋进行征收是否符合公共利益的问题，《更新条例》立法从城市发展的公共利益出发，回应了这个问题。深圳人大法工委认为：城市更新改造是城市规划实施的组成部分，是对城市整体空间与土地价值的重构。开展城市更新的目的是落实城市规划，提升城市基础设施建设和管理水平，完善公共服务配套设施，改善人居环境质量，实现对周围片区的良性辐射，带动整个城市的可持续发展，符合《补偿条例》有关基于公共利益予以征收的规定精神。
在2021年生效的《深圳经济特区城市更新条例》第36-39条中确立了深圳城市更新的行政征收制度。特别说明的是，本次立法中行政征收的对象只有两类：一是旧住宅区中的房屋，二是城中村中的合法住宅及住宅类历史违建。换而言之，深圳城市更新的行政征收制度是对城市更新中旧住宅房屋和城中村合法住宅或住宅类历史违建进行征收的制度。
行政征收制度在城市更新中的意义
二
城市更新行政征收的实施是为了满足公共利益的需要，但是对于城市更新中各个相关主体而言，城市更新行政征收却有着多重意义。
城市更新行政征收制度的实施保障了已签署拆补协议物业权利人的预期利益
城市更新项目能否拆除重建的关键是该项目范围内所有旧物业权利人是否与市场主体签署相关协议，形成单一主体。物业权利人同市场主体签署拆补协议后，当然是希望尽快实现拆除重建。只要有部分物业权利人拒绝签署拆补协议，已签约的物业权利人签署的协议将会无法全部履行。特别是那些已经签约并交付旧物业的权利人，不但返还的物业交付变得遥遥无期，而且现在拥有所有权的房屋也无法居住。
城市更新行政征收制度的实施，可以将一些特定比例的不签约业主阻碍城市更新项目开展的风险降低甚至是排除。已签约的物业权利人不用过于担心预期利益无法实现。
城市更新行政征收制度的实施是对未签约物业权利人滥用物权的一种威慑，督促物业权利人合理提出利益诉求。
如果城市更新单元范围内的少数权利滥用者继续利用其物权人的地位，提出不合理要求，拒绝签署拆补协议，那么他们的物业将面临着被行政征收的风险。一旦对权利滥用者物业进行实施征收，其不同意签约的目的将无法实现。城市更新可以被行政征收范围内的未签约物业所有权人就会慎重提出签署拆补协议的对价。已经提出不合理要求的业主，就可能退让，撤回不合理要求。
《更新条例》生效前，城市更新项目中市场主体的预期利益是存在很大不确定性的。城市更新行政征收制度的实施降低了完成100%签约的难度。更新项目的确定性有所增加。对旧物业进行拆除重建，对于物业权利人而言，总体是有利的。理性的绝大多数物业权利人是愿意平等协商，最终实现签约的。提出不合理要求的物业权利人本就属于少数。因此，从某种意义上而言，设立行政征收制度就是允许存在一定数量的不签约业主。如果一个城市更新项目只有人数和建面占5%以内的业主拒绝签约，那么对于市场主体而言，滥用权利者没有了。拆补协议签署难度将不是降低了5%而是更多。
从另一角度而言，城市更新行政征收制度的实施，100%签约的难度降低了，逐利的市场主体更愿意参与到城市更新项目中来，也更加愿意前期投入资金，帮助解决城市更新项目所面临的其他难题。
对于行政部门而言，行政征收并非新的机制，但是在城市更新中引入行政征收，却是行政权力介入城市更新的新方式。按照原有的法律法规，批准、实施城市规划，促进城市发展，是城市更新主管部门的责任。原有城市更新制度下，采用城市更新这种方式来推进城市规划的实施，是将城市规划的实施寄托于市场主体与物业权利人协商可以达成一致的基础上。城市更新项目中的主管部门面对搬迁障碍，是非常尴尬和无力的。
城市更新行政征收制度的确立，给予了行政部门可以行使征收的权力介入。只要符合法律规定的条件，行政部门可以行使该权力，推进城市更新，解决城市规划实施的问题。
深圳城市更新行政征收制度执行中的重点问题
三
深圳城市更新与行政征收是两个不同范畴的两种制度。《更新条例》中两者结合产生的深圳城市更新行政征收制度却是一个创新。为了更好的理解和执行这个制度，笔者就执行过程中面临的重点问题进行如下阐述：
根据《更新条例》第36条第一款的规定，行政征收对象是旧住宅区的房屋，并未说明该房屋所在的城市更新项目“属于旧住宅区城市更新项目”（《更新条例》第三十二条对旧住宅区进行城市更新的项目表述）。因此，笔者认为只要城市更新单元包含旧住宅区，不管该更新单元是全部都属于旧住宅区还是部分属于旧住宅区，都可以在满足特定条件后，对旧住宅区的部分房屋进行征收。行政征收的房屋也不限定为住宅，也可以是住宅区的商业物业和配套的其他设施（如设备间）。
《更新条例》第36条第二款规定的是参照旧住宅区进行行政征收的对象。这些对象包含城中村的合法住宅或住宅类历史违建。
因此，并不是所有的深圳市城市更新项目都可以对部分未签约的物业进行征收。只有城市更新项目中旧住宅区中房屋、城中村中合法住宅、住宅类历史违法建筑才可以进行征收。此点要引起所有参与城市更新的主体的注意，特别是市场主体不可盲目乐观。
可以实施行政征收的城市更新项目需要满足特定的条件
《更新条例》第三十六条设置了城市更新行政征收的条件。由于城中村的合法住宅、住宅类历史违建是参照旧住宅类房屋处理，笔者先将旧住宅区行政征收的条件分析如下：
（1）旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五。
在城市更新项目中，包含旧住宅区的，如需要对旧住宅区的物业进行征收，需要满足 “双95%”的要求。“双95%”是指两个方面的指标计算比例要高于95%。第一个方面的指标是已签约的业主持有的专有物业面积占所有物业建筑面积的比例超过95%。第二个方面的指标是指已签约的物业权利人数占所有物业权利人人数的比例超过95%。
这种设置，将极大减少需要进行征收物业的数量，也降低行政征收难度。另一方面，达到“双95%”，意味着绝大多数业主对于补偿是满意的，对于推进城市更新是支持的。对剩余未签约物业进行征收，将会受到大部分业主的支持。
（2）经城市更新项目所在区人民政府调解，剩余未签署拆迁补偿协议的权利人未与市场主体达成一致的。
根据《更新条例》第三十五条的规定，已签订搬迁补偿协议的专有部分面积占比或者物业权利人人数占比不低于百分之九十五时，市场主体与未签约业主经充分协商仍协商不成的，可以向项目所在地的区人民政府申请调解，区人民政府也可以召集有关当事人进行调解。
因此，在《更新条例》第36条规定行政征收条件时，将经区政府的调解作为先决条件。只有经过调解程序依然不能达成一致的，才会考虑是否需要进行征收。
行政征收的做出需要在程序和实体上合法。因此做出行政征收前需要进行事实调查。设置区政府调解程序，一方面为政府部门提供了解双方交易条件、未同意签约原因的渠道，另一方面，区政府调解解决了问题，也可避免行政征收可能带来的风险。
如果经过调解，依然没有让未签约物业权利人与市场主体签署拆补协议，作为调解主体和行政征收主体的区政府完全可以在调解过程中完成对事实的调查。这将极大降低行政征收违法的风险。
（3）未签约部分房屋权利人拒绝签约的行为需被认定为损害了公共利益，阻碍了城市规划的实施。
即使满足了上述两个条件，也并不等于就需要进行行政征收。《更新条例》要求行政征收最后一个条件是为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，才可实施行政征收。
《更新条例》如此规定，是具有宪法和法律规定的基础。《中华人民共和国宪法》第十三条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。《补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，存在由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要的，可以征收”。《更新条例》列明本条件是在对行政部门正式授权的同时，也对行政部门要根据具体情况进行有针对性的行政征收提出了要求。
上述是对旧住宅区的部分房屋进行行政征收的条件，参照执行的城中村合法住宅和历史遗留违法建筑有些许不一样。即在签约比例上，设置了已签订搬迁补偿协议的物业权利人人数占比不低于百分之九十五的要求，低于旧住宅区“双95%”的要求。由于没有具体实施的案例和实施细则，在此笔者暂不再多述。
行政征收是一种具有强制力保障的行政行为，是对私有财产处置权的一种限制。因此，对于需要征收的私有财产，一般都是由政府来实施的公益类项目范围内的房屋，且该项目需要提前纳入年度计划进行审查。《补偿条例》第九条也明确规定，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。城市更新的行政征收本应遵守该规定，如木头龙项目的行政征收。但考虑到城市更新特殊情况，《更新条例》第37条规定，城市更新的行政征收可以不纳入全市年度房屋征收计划。
之所以如此规定的原因是：城市更新项目前期都是由市场主体与物业权利人进行平等协商。如果双方协商达成100%签约，那么就不需要进行行政征收。只有城市更新项目范围内存在少数物业权利人拒绝签署协议，阻碍了城市规划实施，引入行政征收才有意义。
《更新条例》另一个灵活性规定体现在第38条。在区人民政府依法作出征收决定前，尚未签订搬迁补偿协议的物业权利人与市场主体协商签订搬迁补偿协议的，市场主体应当在签订搬迁补偿协议后三个工作日内告知区人民政府。区人民政府对该房屋的征收程序终止。
深圳城市更新项目中行政征收制度执行的几点思考
四
与物业权利人签署拆迁补偿协议依然是城市更新项目的关键点
在旧住宅城市更新中引入了行政征收制度，并没有改变旧住宅城市更新中市场主体与物业权利人之间拆补协议的民事法律关系的性质。《更新条例》第二十九条也予以确认。为此，在设置行政征收条件中要求达到“双95%”的要求。正是如此，在推进含旧住宅区的城市更新项目中，如果希望项目最终实现拆除重建的目的，依然要积极地与各业主进行沟通、协调，促使绝大部分业主与市场主体签署拆迁安置补偿协议。不能因为存在城市更新的行政征收制度，怠于处理未签约物业的拆补问题。因此，《更新条例》实施后，市场主体依然要对城市更新项目的业主诉求、规划、收益等要有足够的了解和预判，对可以让渡的利益、满足业主诉求的程度做出回应，积极与业主达成拆补协议。
《更新条例》对设立的行政征收的对象进行了限制。这意味着非旧住宅区的商业物业、工业厂房等都不能进行行政征收。
在《更新条例》的立法说明中，人大法工委并未说明为何将行政征收的对象进行如此限制。笔者暂且将其归为立法的谨慎考虑。然而，更新条例立法的此种限制是否必要呢？笔者认为是有待商榷的。
首先，从拒绝签署拆迁补偿协议阻碍城市更新项目推进的角度来看，权利滥用者并非仅限于上述立法中限制对象的物业权利人，而是包括所有纳入到城市更新单元内的物业权利人。将行政征收对象仅限于上述范围，不但不能解决所有城市更新中权利滥用者造成的搬迁问题，可能还会让房地产市场各主体认为《更新条例》鼓励进行旧住宅区城市更新，抑制其他类型城市更新。
其次，从符合公共利益的角度而言，所有的城市更新项目都是在实施城市规划，那么少部分的权利滥用者阻碍了城市规划的事实，都侵害了公共利益。对这些少数权利滥用者的物业进行征收应当都符合国有土地上房屋行政征收的精神。《更新条例》排除部分阻碍城市更新推进的物业，将使得那些未能纳入行政征收对象的城市更新项目，得不到行政征收的的保障。
最后，从法律的角度来看，《补偿条例》对行政征收的对象未做上述限制，土地管理法收回土地并对地上建筑物进行补偿的对象也没有像《更新条例》一样进行限制。
唯一特殊的是住宅区物业的拆除重建有原《物权法》第76条和《民法典》278条规定的基础。然而，民法典的这个规定不是进行城市更新行政征收的上位法，因此不应予以考虑。
根据《补偿条例》的规定，对住宅区中的部分房屋进行行政征收的补偿可以是现金补偿、物业补偿又或者二者兼而有之。如被征收人有一定选择权。但前提是业主愿意签署补偿协议。如果无法达成一致，《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第四十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成征收补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的辖区政府作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当包括补偿方式、被征收房屋补偿金额、用于产权调换房屋的地点、面积和房地产评估价格、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式、过渡期限以及补偿费用支付期限等事项。这意味着直接行政征收决定的补偿的方式最终由区政府决定。
《更新条例》第三十九条规定，区人民政府征收取得的物业权利，由相关部门按照有关规定与市场主体协商签订搬迁补偿协议。这就是说，旧物业被征收后，需相关部门与市场主体签署补充协议获得补偿。补偿也是现金补偿、物业补偿又或者二者兼而有之。
如果行政征收部门给予被征收对象的补偿最终来源就是城市更新项目的市场主体，那么将两者的补偿建立匹配的关联性，就显得尤为重要。但从法律行为的角度，这两种补偿却是完全不同性质的。如果在具体的城市更新条例实施细则中明确两者的匹配性，可以降低被征收方对补偿公平异议的可能性。
深圳城市更新设立了行政征收制度，但至今为止，深圳市各区并没有制定城市更新项目中行政征收实施的具体细则，更没有明确行政征收是否会有特殊程序。这导致行政征收的适用还是有很多不确定性。希望具体的实施细则尽快落地，《更新条例》的行政征收制度才可以更好地促进城市更新制度的完善。
廖彬
华商律师事务所
专职律师
主要执业领域为城市更新、房地产开发、房地产的证券化、违法建筑处理、政府法律服务事务等。
周郁萍
华商律师事务所
合伙人
主要执业领域为民商事诉讼仲裁、行政复议诉讼、政府企业法律顾问
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