特别报道｜李成钢：世贸组织改革的观察与思考——在中国法学会WTO法研究会2021年年会上的讲话

文/中国常驻世界贸易组织代表团特命全权大使 李成钢

来源：《民主与法制》周刊2022年第4期

世贸组织改革的观察与思考

——在中国法学会WTO法研究会2021年年会上的讲话

李成钢

各位领导，各位专家、学者：

　　大家好！

　　首先祝贺中国法学会WTO法研究会年会成功召开，很高兴今天有这个机会以“云相见”的方式和老领导、老同事、老朋友们见面，与大家就中国入世20周年的相关话题进行交流。

　　中国加入世贸组织是中国改革开放的重要里程碑，实践证明，其对于中国改革开放进程与经济全球化进程都具有十分重要的意义。

　　加入WTO的第20个年头，我们一方面应当回顾历史、梳理成就、总结经验；另一方面也需要思考世界需要一个什么样的世贸组织，世贸组织未来的改革应该向哪个方向去，中国在此过程中应该发挥何种作用。借此机会，与大家简单分享几点我的观察与思考。

　　一、回望来路

　　中国加入世贸组织是多边贸易体制进程中的重大事件，可以说加入世界贸易组织不仅有利于中国，还有利于所有世贸组织成员，也有利于多边贸易体制。

　　第一，中国加入世贸组织助推了中国经济社会发展取得举世瞩目的成就。我仅以一个数据进行说明，2001年中国进出口贸易总额为5100亿多美元，而2021年前11个月中国进出口贸易总额已经达到了约5.47万亿美元，到2021年年底，很有可能突破6万亿美元。也就是说，加入世贸组织20年，中国的进出口贸易总额翻了十倍。

　　第二，中国加入世贸组织后认真全面地履行了承诺，规则意识、透明度意识深入人心。我国的货物关税水平由2001年的15.3%大幅下降至现在的7.4%，远低于9.8%的入世承诺，低于所有发展中成员的承诺、接近发达成员。我国农产品市场平均税率由23.2%降至15.2%，约为世界农产品平均关税的1/4，税率已接近发达成员的对外开放水平。2007年，中国服务贸易领域开放承诺已全部履行完毕，目前开放的部门已有近120个，超出承诺水平。我们在入世过程中累计清理了法律法规、规章19万余件，有力推动了规则导向的贸易自由化、便利化。

　　第三，加入世贸组织后中国积极参与多边事务，从规则的接受者成为规则制定的重要参与者。中国是规则谈判的主力军，深度参与了多哈回合、渔业补贴等多边谈判，单独或联署提出100多份提案，特别是为促成信息技术产品扩围和贸易便利化协定达成作出了实质性的贡献。中国是贸易政策审议的优等生，我们共接受了9次过渡性审议和8次贸易政策审议，坦诚回答了世贸组织成员提出的1万多个问题。仅在2021年10月结束的世界贸易组织第八次对华贸易政策审议期间，就回答了2500多个问题。中国是争端解决机制的守业人，我们参与相关诉讼近200起，忠实履行裁决，并在上诉机构瘫痪后，与欧盟等数十个成员组建了多方临时上诉仲裁安排，向所有成员开放，努力维护世贸组织争端解决两层审理机制。

　　第四，加入世贸组织后中国的快速发展为其他成员带来了实实在在的好处。这些年来，中国对全球经济增长的年均贡献率接近30%，在发展本国经济的同时也极大地造福了世界，成为世界经济复苏和发展的重要稳定器和动力源。截至目前，中国已成为全球120多个经济体的主要贸易伙伴，中国货物贸易出口为全球企业和民众提供了物美价优的商品，同时进口快速增长，创造了巨大的市场机遇。过去20年，中国进口总额从2001年的2400亿美元增长到2020年的2.1万亿美元，年均增长12%，这一增速超过全球平均水平6个百分点，特别是中国吸纳了最不发达国家1/5的出口，已多年成为最不发达国家的最大出口市场。中国服务贸易进口也从2001年的390亿美元增长到2020年的3800亿美元，自2013年起，中国成为全球第二大服务贸易进口国。

　　此外，中国扩大双向投资也造福了世界各国，中国吸引外资长期位居发展中国家首位，为各国分享中国红利创造了更多机会。尽管受到疫情影响，多数外资在华仍然实现了盈利。同时中国对外直接投资快速增加，年度流量也从加入世贸组织之初的第二十六位上升到2020年的第一位。从2003年到2020年，中国境外企业向投资所在国或地区交纳各项税金总额近7000亿美元，截至2020年年底，雇用外方员工近219万人，占境外企业从业员工总数的60.6%。

　　二、当前形势

　　通过加入世贸组织，中国在过去20年取得了长足的发展。但是过去已去、未来已来，我们必须清醒地意识到我们所倚重的世贸组织当前正陷入前所未有的危机中，中国在进一步参与多边贸易体制的过程中也面临着严峻的挑战。

　　第一，世贸组织部分功能缺失，运转不畅，有效性、权威性和相关性受到质疑。世贸组织传统的三大支柱都不同程度地受到了侵蚀，在贸易谈判领域，多哈回合无果而终，过去20年中只有贸易便利化等少数成果，表现乏善可陈。目前正在进行的渔业补贴谈判，也是举步维艰。另一方面，面对新冠肺炎疫情、电子商务、公平竞争、气候变化等新议题，世贸组织成员意见不一、行动迟缓。在争端解决领域，上诉机构于2019年12月停摆，皇冠上的明珠黯然失色。在贸易监督领域，通报义务履行情况不尽如人意，审议功能则多流于形式。

　　面对上述众多难题，2021年3月上任的总干事伊维拉也是看在眼里、急在心上，在过去9个月中，频繁与主要成员的元首、部长互动，希望推动原本于2021年12月举行的第12届部长会就渔业补贴、疫情应对等关键问题达成共识，并开启改革进程。就在大家为第12届部长会做最后冲刺时，新的毒株又出现了，瑞士在2021年11月底决定禁航来自南部非洲和比利时的航班，所以WTO不得不紧急宣布推迟举行第12届部长会。但是，目前在总干事的呼吁下，大家仍想争取在2022年2月底完成渔业补贴和疫情应对的谈判，以便部长们尽早确认日程。当然，推迟会议的举行多多少少有些影响士气，未来的走势也仍存在不确定性。

　　第二，在当前国际政治经济背景下，经济全球化正遭遇逆流，保护主义和单边主义甚嚣尘上，多边出现领导力真空，对多边主义继续发展构成了重大阻力。在特朗普任期内，美国的全面退群对包括世贸组织在内的多边主义造成了重创。拜登政府虽然多次宣称回归多边，但从目前的实际行动看并未发挥各方预期的领导力；欧盟虽然一直是多边主义坚定的支持者，但限于其内部治理的架构、成员之间的利益与取向分歧等制约，其发挥领导力有心无力；发展中国家则由于发展水平参差不齐，立场分化明显，很难拧成一股绳。可以说，目前多边利益的多元化导致了大家向心力的缺乏，也成为当前多边发展的重大困境。

　　第三，中国改革开放事业进入深水区，未来需要解决的问题无不触及机制调整和既得利益，都是难啃的骨头。当前美国、欧盟等发达成员，均在努力推广其在区域和双边协议中设定的纪律，要求在多边层面制定产业补贴、国有企业结构变化、数据流动等新规则，呼吁中国主动放弃发展中成员可以享受的特殊与差别待遇。面对新形势，我们如何评估来自各方面的压力，能否以开放的心态和扎实的准备去看待、处理这些问题，对于中国自身发展和多边贸易体制的未来都至关重要。

　　三、展望未来

　　在世贸组织的运行中，中国始终是重要一方，无论从我们的经济体量、对国际贸易的贡献，还是从自身需要来说，我们都应该积极致力于参与世贸组织的改革进程。在这一过程中，我们需要跳脱出中美或几个主要成员博弈的思维定式，而应在一个更宏大的背景下思考这一问题，致力于改进、完善多边贸易体制，使之更符合164个成员整体利益的需要。只有在这个大框架下，把中国的利益置于其中，守住我们的底线，判断清楚该做什么、不该做什么，中国在世贸组织改革进程中的角色才有可能更积极、更主动。

　　未来我们的工作、我们的研究是否应该聚焦于以下几个方面：

　　第一，尽快推动世贸组织修复功能和正常运转。其中核心的任务是推动规则谈判，谈出成果，打破上诉机构的僵局。在未来的研究中，我们不能止步于现有规则，还应更多聚焦于对WTO核心规则进行改革完善。例如，目前世贸组织就任何一个问题达成共识都非常困难，这就涉及其决策机制问题。世贸组织一直秉持意思一致的决策机制，在当前成员利益分化的局面下，这种机制该怎么完善？如何在坚持意思一致的决策机制的基础上推动更加适应当前需要的、有可能取得发展的、更完善的决策机制，是我们需要思考的一个重大问题。再如，争端解决机制。前不久，美国贸易代表访问日内瓦与我进行交流时谈到，现有的争端解决机制纯粹成了打官司的机器，程序冗长、成本高、门槛高。未来WTO的争端解决机制应如何调整和完善，如何更适应164个成员解决争端的需要，都需要有更深度的研究。

　　第二，我们要推动世贸组织回应时代的需要。在过去的20多年里，真正的多边谈判成果很少。而现在已经进入了信息时代，特别是在单边主义、保护主义、新冠肺炎疫情等冲击下，很多新的议题、新的挑战，WTO不能回避。例如电子商务问题，疫情之下产业链、供应链的韧性问题以及现有规则中的出口限制问题。针对这些问题如何制定新规则，如何完善现有规则，WTO面对挑战能否作出应有的贡献，显现其相关性，均构成对多边贸易体制的严峻考验。

　　第三，对世贸改革既要有雄心也要有耐心。世贸改革牵扯面广、涉及利益多，是一个系统性和结构性的复杂问题，不可能一蹴而就。我们要把握好世贸改革的方向和平衡，不能过载。在世贸改革的方向上，我们应维护多边贸易体制非歧视和开放的核心价值，保障发展中成员的发展问题；在世贸改革的优先序上，我们应集中精力解决危及世贸组织生存的关键和紧迫性问题，让世贸组织恢复正常运转。在世贸改革的界限上，我们应尊重成员各自发展的模式，不能将没有事实依据的指责列为改革议题。可以说，世贸改革的议题繁多，我们非常期待国内的法学界能够在已有研究的基础上超前部署、深度研究，为未来中国在改革进程中发挥更大的作用提供有力的理论指导和支撑。

　　前方和后方是一个共同的团队，中国常驻世贸组织代表团期待国内的法学界为我们提供更多的研究成果，指导和支撑我们在前方的工作实践。感谢大家！

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编辑：康齐贤 芦佳琪

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