《2021•回顾法治中国建设这一年》系列⑥｜2021年法治政府建设十大事例

来源：《民主与法制》周刊2022年第4期

编者按

　　岁月不居，时光如流。

　　年终岁末，站在时间的渡口回望，“2021年”对中国绝对是具有不平凡历史性意义的一年，值得被铭记。

　　这一年，是中国共产党百年华诞和“十四五”开局之年，是法治中国“一规划两纲要”的格局形成，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的顶层设计全部落地之年。自此，法治中国建设的“时间表”和“路线图”全面亮相。

　　作为呼应，国家立法机关立法明显提速，打破了近年来立法数量纪录。全国人大及其常委会全年共制定法律17件、修改法律26件，交上了一份不负时代使命的成绩单。

　　回顾这一年，司法有力度、有温度、有深度，从康美药业集体诉讼案到深圳个人破产第一案，从人脸识别第一案到“辣笔小球”侵害英雄烈士名誉、荣誉案，司法机关始终心怀“国之大者”，以“两个确立”统一思想、统一意志、统一行动，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足法治建设职能，整合资源优势，主动担当作为，每一个司法案件中，都真真切切地让人民群众感受到了公平正义……

　　道阻且长，行则将至；行而不辍，未来可期。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，《民主与法制》周刊推出年终盘点系列。通过梳理全国人大、法院、检察院、政府等单位或系统的法治建设成果，归纳、总结经济法治、生态文明法治、社会法治、法学研究、法学教育等领域的热点和成就，与您一同回首2021年法治中国建设，锚定新起点，共同谱写踔厉奋发、踵事增华的法学法律工作新篇章。

《2021·回顾法治中国建设这一年》系列报道之六

2021年法治政府建设十大事例

文/本社记者 王健

　　全面依法治国，法治政府率先突破。

　　党的十八大以来，习近平总书记对法治政府建设高度重视，作出了一系列重要论述。各地区各部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于“法治政府建设是重点任务和主体工程”的重要指示精神，多措并举、持续发力，法治政府建设取得重大进展：政府遇到重大行政决策，一般通过公众参众、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等方式进行；街面上执法的民警配置了执法记录仪，“教科书式”的执法频频得到群众点赞；大量的政务服务搬上了网络，“最多跑一次”甚至“一次不用跑”成了许多地方的常态，真正实现了“数据多跑路，群众少跑腿”……

　　在过去的2021年，《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》（以下简称《纲要》）发布，法治政府未来五年的建设有了明确的“路线图”和“施工图”，法治政府建设全面提速，开始向纵深推进。

顶层设计确立 

法治政府建设进入快车道

　　2021年8月2日，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》。《纲要》确立了五年法治政府建设的总体目标，明确到2025年，政府行为要全面纳入法治轨道。在目标设定上，《纲要》明确提出，“全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义。

　　与2015年的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》相比，此次的《纲要》进一步突出对建设数字法治政府和提高人民群众满意度的要求。建设数字法治政府，意味着在数字时代背景下，推进对机构、职能、流程等进行再造的法治化进程，有助于进一步消除“数据孤岛”“算法滥用”等现象。各级政府承担着推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重要职责，建设法治政府是建设法治中国的基本要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。

　　《纲要》的颁布实施，有助于推动法治政府建设实现率先突破，进一步发挥引领法治社会生长的作用，为走向深水区的改革保驾护航，也为实现更高水平的对外开放，营造市场化、法治化、国际化的营商环境注入强大动力。

　　《纲要》与《法治中国建设规划（2020-2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》共同形成“一规划两纲要”的格局，是“十四五”时期对法治国家、法治政府和法治社会一体建设的顶层设计，为法治建设锚定了发展方向。

刀刃向内自我革命

行政审判改革持续深化

　　2021年6月3日，《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》，在全国范围内取消68项涉企经营许可事项，在自由贸易试验区试点取消14项涉企经营许可事项，以破解外资外贸、工程建设、交通物流、中介服务等领域“准入不准营”问题。同时，在贸易流通、教育培训、医疗、食品、金融等领域放开市场准入，在全国范围内和自由贸易试验区将15项涉企经营许可事项改为备案管理。另外，还在农业、制造业、生产服务、生活消费、电信、能源等领域大幅简化准入审批，在全国范围内对37项涉企经营许可事项实行告知承诺，在自由贸易试验区试点对40项涉企经营许可事项实行告知承诺。

　　本次深化“证照分离”是2018年在全国推开“证照分离”改革的基础上的“深化”，要求在全国范围内推行“证照分离”改革全覆盖。改革要求是持续深化“放管服”改革，统筹推进行政审批制度改革和商事制度改革，在更大范围和更多行业推动照后减证和简化审批，创新和加强事中事后监管，进一步优化营商环境、激发市场主体发展活力，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

　　改革目标是自2021年7月1日起，在全国范围内实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进审批制度改革，同时在自由贸易试验区进一步加大改革试点力度，力争2022年年底前建立简约高效、公正透明、宽进严管的行业准营规则，大幅提高市场主体办事的便利度和可预期性。

　　通过行政审批制度的深入改革，激发市场活力，这也是“放管服”改革的表现之一。各地政府正在以刀刃向内的勇气和力度，换来人民群众长远的利益。

　　在山西全省，自2020年1月全面推行一枚印章管审批改革，市县平均压减事项20%、办理时限50%、审批环节51%、申请材料55%，审批效率显著提高。在总结经验的基础上，2021年3月制定了中国首部行政审批制度改革省级地方性法规——《山西省一枚印章管审批条例》，行政审批改革走在了全国前端。在广东深圳，上线“i深圳”“深i企”等服务平台，全部政务服务事项实现“最多跑一次”，99.3%行政许可事项实现“零跑动”办理，商事主体数量、创业密度均居全国第一。这些基层探索和实践，成为我国法治政府建设不断推进的生动注脚。

以官员出庭应诉小切口，

推动法治政府建设大格局

　　行政机关负责人出庭应诉，是法治政府建设水平的风向标。

　　《纲要》明确要求行政机关“认真执行行政机关负责人出庭应诉制度”。新修改的《行政诉讼法》将行政机关负责人出庭应诉作为一项重要制度予以规定，旨在贯彻落实全面依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，促进行政争议实质性化解。在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，大力推行行政机关负责人出庭应诉，具有更加重要的现实意义。

　　在山东青岛,市中级人民法院与市司法局联合出台《行政机关负责人出庭应诉工作规定》《关于推进行政机关负责人在行政诉讼中出庭、出声、出解、出治的实施意见》等文件,明确行政机关负责人出庭应诉的案件类型、相关要求、法律责任等事项,要求行政机关负责人不仅要全过程参加庭审,而且要全身心参与矛盾化解,提升依法行政的能力和水平。2020年以来，行政机关负责人出庭应诉率持续保持100%。

　　在安徽省，通过修订《安徽省行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定》《关于进一步加强行政机关负责人出庭应诉的意见》等强有力的制度措施，倒逼行政机关负责人的态度从“要我出庭”转变为“我要出庭”，从“出庭不出声”“一问三不知”转变为“出庭又出声”，使安徽省行政机关负责人出庭应诉率从2020年的66.1%，到2021年10月逐步上升为100%。人民群众关切得到切实回应，通过出庭出声实质性化解行政争议的效果不断彰显。

　　如今，行政机关负责人出庭应诉在全国很多地方已经成为审理行政案件的新常态，成为促进当地行政机关执法水平不断提升，推动行政争议实质性化解重要途径。

政府督查入法，

把权力关进制度的笼子

　　2021年2月1日，《政府督查工作条例》（以下简称《条例》）正式施行。这是我国政府督查领域的第一部行政法规，是政府督查工作长期实践的系统总结，是优化行政监督体制、健全党和国家监督体系的重要立法成果，对于加强党的领导、落实全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

　　该条例厘清了政府督查的职责边界，明确了督查主体、内容、对象、保障制度等，实现了督查机构、职能、权限、程序、责任法定化，为政府督查工作提供了遵循。

　　事实上，在《条例》出台之前，从2014年开始，国务院每年都会集中开展大督查，到2021年已经是连续第八年。与此同时，由于坚持问题导向和结果导向，督查制度也已在各级政府常态化运行。

　　当前，着眼于我国到2035年基本实现社会主义现代化的战略目标，为“十四五”规划实施开好局、起好步，把政府督查工作纳入法治轨道，为督查建章立制，推进政府督查机构职能、权限、程序、责任法定化，对于推进政府督查工作制度化科学化规范化、充分发挥政府督查工作在促进政策落实和问题解决中的关键作用具有重要意义。

　　接下来，做好《条例》的贯彻实施工作，不仅有利于进一步推动党中央、国务院决策部署贯彻落实，保障政令畅通，提高政府执行力和公信力，而且有利于监督行政机关全面依法履行职责，推进廉政建设，提高行政效能，还有利于统筹规范政府督查工作，增强督查工作的科学性、针对性和实效性，推进法治政府建设。

　　依法用权是根本，权力监督是保障。伴随着《条例》作用的彰显，“法无授权不可为、法定职责必须为”越来越成为各级政府部门的自觉行动。

行政处罚制度得到完善，

法治政府建设再上新台阶

　　循法而行，依法而治。2021年7月15日，新修订的《行政处罚法》施行，推动法治政府建设再上新台阶。

　　2021年12月8日，国务院印发《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（以下简称《通知》），聚焦行政处罚法实施中的重点难点问题，有针对性地进行部署安排，旨在回应当前的执法实践需要，全面推进严格规范公正文明执法，不断提升群众的法治获得感。

　　全面推进严格规范公正文明执法，首先要规范行政处罚的设定。在起草法律、法规、规章草案时，就必须做到不得以其他行政管理措施的名义变相设定，规避行政处罚设定的要求。依法合理设定罚款数额，坚持过罚相当，让人心服口服。

　　全面推进严格规范公正文明执法，要提升行政执法的温度。修订后的行政处罚法，强化处罚与教育相结合原则，增加首违可以不罚，明确初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。《通知》要求，要依法全面正确履行行政处罚职能，坚持执法为民，不得违法实施行政处罚，不得为了处罚而处罚，坚决杜绝逐利执法，严禁下达罚没指标。不得在未查明违法事实的情况下，“一刀切”实施责令停产停业、责令关闭等行政处罚；要综合分析研判同一区域内高频违法行为的原因，推动源头治理。各地不断规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，有的地方还列出包容免罚清单等，让执法更具公信力，更为社会所接受。

　　执法规范化程度越高，法治权威和法治信仰就越能在全社会形成，给人民群众带来的获得感和安全感也会越强。相信，随着法治政府建设不断推进，严格规范公正文明执法的要求将会落实到每一项执法活动、每一个执法环节，这种正相关效应也会愈加彰显。

行政复议修法提上日程，

倒逼法治政府建设

　　2021年12月17日，在十三届全国人大常委会法制工作委员会举行的发布会上，发言人岳仲明介绍了全国人大常委会对2022年立法工作作出的预安排。在2022年年初次审议的立法项目中，行政复议法赫然在目。

　　我国的行政复议制度运行30多年来，不但在化解行政争议、维护群众合法权益方面，发挥了积极作用，而且有效实现了“刀刃向内”监督依法行政，促进了法治政府建设。尤其是在党的十八大以来，全国各级行政复议机关始终坚持党的领导，坚持“复议为民”，充分发挥行政复议“零收费”“零门槛”“高效、便民”的制度优势，严格依法办案、有错必纠，取得了积极成效。

　　有关统计数据显示，2020年，各级行政复议机关共审理行政复议案件24.2万件，其中作出撤销、变更、确认违法和责令履行法定职责等直接纠错决定比例为14.6%；同时，针对行政复议案件中反映出立法、执法方面的共性问题，下发行政复议意见书、建议书4726份。

　　行政复议成为化解行政争议的主渠道的同时，在实践中也出现了行政复议职责和资源分散、行政复议体制不畅等问题，大力推动行政复议体制改革被提上了日程。

　　2020年2月5日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，会议审议通过了《行政复议体制改革方案》。同年4月18日，中央全面依法治国委员会印发《方案》，要求各地区、各部门认真落实方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，努力构建统一、科学的行政复议体制。

　　行政复议体制改革的同时，为及时将改革方案上升为法律制度，行政复议法的修改被列入十三届全国人大常委会立法规划。按照规划安排，具体起草工作由司法部承担。拟由国务院提请全国人大常委会审议。

　　行政复议效果是法治政府的晴雨表。此次行政复议法进入十三届全国人大常委会的视野，代表着行政复议法的修法进入倒计时。一个回应新时代需求、符合国情特点、满足群众期待的中国特色社会主义行政复议制度体系，值得期待

地方立法先行，

为综合行政执法改革按下“快进键”

　　行政执法综合化、规范化成大势所趋。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列深化行政执法体制改革的决策部署。党的十九届三中、四中全会提出“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题”“进一步整合执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平”。

　　为落实党中央关于行政执法体制改革决策部署，各地纷纷出台行政执法改革方案，推进综合行政执法工作不断走向深入。

　　2021年11月1日，《四川省交通运输综合行政执法条例》正式施行，这是全国首个交通运输综合行政执法条例。该条例的出台，从法规层面明确，全省交通运输领域“一支队伍管执法”，将促使执法效率得到进一步提高，人民群众的安全感、获得感、幸福感将得到进一步增强。

　　11月25日，《浙江省综合行政执法条例》正式颁布，以立法形式深化综合行政执法改革，构建监管全覆盖、执法全闭环的大综合一体化行政执法体系。这是国内首部综合行政执法领域省级层面的创制性立法。

　　这两部《条例》的出台，掀开了以地方立法方式推进综合行政执法改革的序幕，既有率先突破之新，又有以点带面之意，于地方改革实践乃至国家层面的顶层设计皆有相当的示范意义。强化顶层设计、坚持问题导向、夯实基层基础，有了地方立法的保障和助力，相信未来这条体现中国地方改革智慧的综合行政执法改革之路一定能够行稳致远。

“放”“管”并重，

《企业名称登记管理规定》正式实施

　　新修订的《企业名称登记管理规定》于2021年1月19日公布，并于2021年3月1日起施行。此次修订的背景是推进法治政府建设，深化“放管服”（所谓“放管服”，就是简政放权、放管结合、优化服务）改革、优化营商环境。修订的目的是提高企业开办便利性、降低企业开办成本、更大激发市场活力，维护企业合法权益和良好市场秩序。

　　本次修改的一个重大变化就是全面确立企业名称自主申报制度。自主申报制度充分尊重企业自主选择企业名称的权利，改变过去的企业名称预先核准制度，这体现了“放”。但“放”并不意味着放任自流，本次修改降低企业名称申请门槛的同时，加强名称登记事后监管，即“宽进+严管”的模式。明确了申请人要承诺因其企业名称与他人企业名称近似侵犯他人合法权益的，依法承担法律责任，可以说“放”中有“管”，“放”是为了更好地“管”。

　　本次修改还有一个重大变化，就是放开了对“企业名称转让或者授权他人使用”的限制。新规第十九条规定，企业可以将自己的企业名称授权他人使用，扩大生产经营，提高企业名称知名度。当然，企业需要通过国家企业信用信息公示系统向社会公示其授权使用企业名称的情况。这是重大机遇，也是重大挑战。重大机遇是指企业的自主权增大，连唯一的企业名称都可以授权他人使用，以此增加规模效应，连锁效应。重大挑战是指以企业名称授权使用引起的商标侵权行为可能增加，以企业名称授权使用引起的混淆误认和虚假宣传等不正当竞争行为同样可能增加。授权方在授权他人使用其唯一企业名称的同时，如何有效管理被授权方，维护自己企业名称所承载的商誉，避免商标侵权和不正当竞争，是摆在企业名称授权方的重大问题。

合法性审核地方标准发力，

让红头文件不再“任性”

　　行政规范性文件，一般俗称“红头文件”，是行政机关开展行政执法活动的重要依据，覆盖行政管理的各个领域。作为行政机关履行行政管理职能的重要方式和载体，事关群众合法权益和政府形象。近年来，各地区、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，提升了行政规范性文件质量。但一些地方和部门发文过多、过滥，文件内容违反法律、规避国家政策，文出多门、“相互打架”等现象仍不同程度存在。国务院曾发文试图从国家层面建立对行政规范性文件的监督管理机制，但收效不大。各地纷纷出台全面、系统规定，从源头上规范行政管理活动，让红头文件不再任性。

　　2021年11月5日，江西省推进法治政府建设领导小组办公室印发《江西省行政规范性文件合法性审核工作指引》《关于认定行政规范性文件的指导意见》《江西省行政规范性文件审查建议办理规定》等三项制度，不但统一了审核标准，规范了审核意见书格式，而且还破解管理工作中存在的认定难、争议多的问题，从行政规范性文件的定义、主要特征、需要把握的主体要素等方面，提供认定方法和参照事例。加强行政规范性文件的社会监督的同时，切实维护群众的合法权益。2021年，全省法制审核部门共合法性审核重要规划、文件、协议等12434件。严格落实规范性文件备案审查制度，基本形成规范性文件“有件必备、有备必审、有错必纠”格局，从源头上有效防止乱发文、滥发文、出台违法文件。

　　同月，江苏省市场监管局发布了《行政规范性文件合法性审核规范》，这是全国首家行政规范性文件合法性审核地方标准。该规范细致回答了行政规范性文件合法性审核到底要审什么、怎么审、审到什么标准等基层普遍关注的问题，为基层业务人员具体操作提供了遵循。该规范的出台，将对提高“红头文件”质量、防止行政权力任性起到重要作用。

　　推行“红头文件”合法性审核机制，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于维护国家法治的统一、政令的统一；有利于从源头上防止违法文件出台，促进行政机关严格规范公正文明执法；有利于保障人民群众的合法权益。

推进透明政府建设，

中国省级政府网络透明度指数发布

　　2021年9月3日，浙江大学公共政策研究院、浙江省公共政策研究院联合发布《2021年中国政府网络透明度指数评估报告》（以下简称《报告》）。《报告》显示，政府网络透明度指数排名前5名分别是浙江省、广东省、江苏省、山东省和海南省，主要分布在东部。从排名变动来看，河南(+17)、广东(+15)进步最快，浙江从去年的第5名，跃升榜首。

　　当前政府公开信息的类型增多，公众参与途径、交互渠道、交互内容有明显提升，同时，政府政务自媒体建设实现全覆盖，政务微视频在积极建设中，这对民众更好了解政府政策有积极的推动作用。

　　从2011年开始，浙江省/浙江大学公共政策研究院以政府网络透明度为切入点，以作为政务公开窗口的政务网站（含门户网站、政务服务网或网上办事大厅、政府开放数据网）为平台，以政府处理公众高度关注的网络事件案例分析和政务微博、微信调查为基础，对全国31个省（自治区、直辖市）级政府、浙江省11个市级政府（自2017年增加32个省会城市与计划单列市政府）网络透明度进行评价，期望“以评促建”，推进透明政府建设。2021年评估指标体系内容，主要包括三大部分：信息公开，公众参与，网络应对。

　　《报告》显示，全国31个省级政府在疫情防控信息、政府数据检索便利性、财政预算、行政审批与处罚信息、环境保护信息、生产安全事故信息、食品药品安全信息、信用信息、就业信息等信息的公开方面整体做的较好，得分率达到90%及以上。总体来看，全国31个省级政府网络透明度整体水平提升较快，平均分为75.47分，跟上一年度(2020年为70.87分)相比，有比较大的进步，有9个省级政府得分超过80分。数字化发展快的区域，透明度指数就会相对更高。

　　政府网络透明度是政府借助互联网等手段，进行信息公开、与公众保持沟通交流的能力，政府的开放透明程度在一定程度上反映了政府执政能力和治理水平。从这个角度讲，法治政府必然是透明政府，网络时代的法治政府也必然是网络透明政府。

　　站在新时代的潮头，立足于过去一年法治政府建设的布局和未来发展，既然“努力实现法治政府建设全面突破”的号角已经吹响，便只能风雨兼程。我们期待，“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”，在全面建设社会主义现代化国家的新征程上加快建成。

编辑：康齐贤 芦佳琪

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