实践｜事关群众利益，检察机关如何办好这些“小案”？——最高人民检察院发布“2021年度十大行政检察典型案例”

文/ 本社记者 张纯

来源：《民主与法制》周刊2022年第11期

事关群众利益，检察机关如何办好这些“小案”？

——最高人民检察院发布“2021年度十大行政检察典型案例”

       对于行政检察来说，化解行政争议是一个充满挑战的重要命题，亦是行政诉讼制度的使命。

早在2014年，解决行政争议便被作为行政诉讼法的立法目的之一，并确立系列制度加以落实。近年来，检察机关把行政争议实质性化解作为行政检察“保护权利”和“监督权力”的结合点和落脚点，着力破解“程序空转”“案结事不了”的难题，解决了一批人民群众“急难愁盼”的身边事。

　　2022年1月24日，“2021年度十大行政检察典型案例”在北京正式发布。回顾过去，展望未来，案例的发布提出了事关民生的重大问题：怎样才能做到切实维护群众利益？事关群众利益的“小案”如何才能办好？

　　检察机关以案说法，让我们透过一起行政诉讼监督案例去寻找答案。

八旬老妪屡讼不成，行政检察为其纾难解困

2021年，万分无奈的崔大妈来到了北京市人民检察院某分院（以下简称某分院），提出监督申请。在此之前，她的诉讼请求又一次被驳回。

　　见到检察官，崔大妈打开了话匣子。　　崔大妈与老伴儿马某于2006年登记结婚，两人均为再婚。婚后，崔大妈将户口迁入北京市某区某胡同17号马某处。两人相伴7年后，马某于2013年去世。　　2014年，马某长子及孙子将户口迁入某胡同17号。崔大妈得知此事后，认为北京市公安局某分局（以下简称某公安分局）未经户主的同意，不应办理户口登记，便向某公安分局申请政府信息公开，要求获取涉案房屋“户籍信息中马某长子及马某孙子迁入的文件信息”。　　“2016年11月底提出申请，某公安分局当日就出具了《登记回执》。”崔大妈回忆道，“大概一周后，他们制作了《政府信息不存在告知书》（以下简称被诉告知书），并答复我‘该信息不存在’。”　　对此，崔大妈很不服气。她一纸诉状，将某公安分局起诉至北京市某区法院。崔大妈此举，正是百姓口中俗称的“民告官”，即行政诉讼。某区法院判决驳回崔大妈的诉讼请求。之后，崔大妈的上诉和再审申请均被法院驳回。　　无奈之下，崔大妈依法拿起了行政检察的“武器”，向检察院提出了监督申请。新中国成立以来，我国法治建设飞跃式发展，公民、法人和其他社会组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提出行政诉讼。在行政检察中，对行政诉讼实行法律监督，正是行政检察的一项基本职能。　　检察机关受理崔大妈的监督申请后，首先认真听取了她的意见。北京市人民检察院第二分院第七检察部检察官刘薇对记者介绍：“崔大妈出示了一份《户主同意书》，这份证据是再审申请被裁定驳回后，她到某公安分局下辖派出所调取户籍档案时获取的。”办案检察官发现，这份同意书上虽然有马某的签字，但签字日期却是在马某去世后，其真实性值得怀疑。　　接着，办案组依法听取了行政机关的意见。记者从办案组了解到，某公安分局理解崔大妈申请公开的“文件信息”就是指办理本次户口迁移的“审批手续”，由于直系亲属之间迁移户口不需要审批，所以没有相关材料。而崔大妈出示的《户主同意书》，并非办理这次户口迁移的依据，派出所只是将相关材料存档而已，并未向当事人公开。　　当事人就户籍管理中的关键点各执一词，检察机关将公安机关户口迁移登记行为的程序标准作为首要工作，充分运用调查核实权，确保案件双方的合法权益。　　在此过程中，行政检察的职责是促进行政机关依法行政，进而维护老百姓的权利，确保“民告官”案件得到公正判决。对此，原对外经济贸易大学党委书记、教授蒋庆哲提出：“行政检察是人民检察事业的重要组成部分，是国家行政权力制约和监督体系中的重要一环。”　　调查取证举步维艰，检察机关攻坚克难精准办案　　

做实行政检察，关键是要精准。

没承想，检察官首先在相关法规、文件审查时就遇到挑战。

目前，适用于全国的户籍管理规定只有全国人大常委会于1958年1月9日通过的《中华人民共和国户口登记条例》，该《条例》的内容多是原则性规定，且具有鲜明的时代特征和显著的滞后性，很难直接适用于户籍管理工作。

　　“因此，各地便结合本区域的人口政策和发展情况制定各类规范性文件。”刘薇说，户籍管理领域的立法现状导致实践中的户籍管理工作政策性强、随意性大，给检察机关精准监督带来了巨大的挑战。　　在户籍管理领域立法滞后的情况下，检察机关又该如何开展工作呢？　　中国政法大学法治政府研究院院长、教授赵鹏认为：“在因户籍管理领域立法滞后，各地结合本区域的人口政策和发展情况制定规范性文件冗杂的背景之下，检察机关仍然一丝不苟地对法律法规进行了梳理，同时通过开展座谈会、询问走访等形式灵活调查核实。”　　为保证监督精准度，办案组首先需要对北京市内户口迁移的程序开展调查，确认公安机关是否将该《户主同意书》作为本次户口迁移的依据。　　“办案组首先到北京市公安局人口总队去座谈调研，又向北京其他城区公安分局户籍民警询问实践中户口迁移的通常做法。”刘薇介绍，通过进一步调查核实，办案组了解到，实践中市内户口迁移要求双方到场。不能到场的，会要求提供户主授权书或者户主同意书。　　对此，检察机关认为，崔大妈提出的《户主同意书》应当是某公安分局办理马某长子和马某孙子户口迁入的依据，公安机关将崔大妈申请的“文件信息”理解为审批信息没有事实根据，其未予公开该份《户主同意书》的理由并不充分。　　“我们认为某公安分局未予公开的理由不成立，于是以法院判决认定事实不清、适用法律错误为由提请上级检察院抗诉。北京市检察院提出抗诉后，该案被法院发回重审并最终改判。”刘薇说。　　在检察官的依法监督下，崔大妈终于赢了官司，案件理应在此画上圆满句号。但让记者没有想到的是，案子虽然结了，但崔大妈的困境并没有完全解决。　　通过办案，检察官敏锐地发现，崔大妈此次的诉求虽然是“要求政府信息公开”，但这只是崔大妈实现其他诉求的手段。要想推动行政争议的实质性化解，关键还要“穿透式”监督。　　据检察官了解，马某去世后，该公房的承租人已依法变更为崔大妈，而马某长子和孙子却将她赶出家门，户口簿也拿走了。这位80多岁的老太太常年租住在偏远郊区的地下室，条件很艰苦。崔大妈要求二人腾房的民事诉讼虽然已判决生效，但是迟迟未得到执行。崔大妈希望法院尽快执行民事判决，让她能够早日回家。　　为此，检察机关积极开展化解工作，与公安机关、街道、法院执行部门等多方协调后，公安机关为崔大妈办理了新的户口簿。　　如今，崔大妈已搬回了原住所，重新签订了公房承租合同。　　回应人民群众法治需求，实质性化解行政争议
　　上述案件获评“2021年度十大行政检察典型案例”。　　入选的2021年度十大行政检察典型案例皆是立足于解决人民群众的实际诉求，回应人民群众的法治需求。看似一件件普通的“小案”，实则是以小见大，展现了行政检察为大局服务、为人民司法的“大”情怀。　　据介绍，检察机关办理的行政诉讼监督案件，大多经过了一审、二审、再审审查，不少还是诉争多年争议未解的陈年旧案。办理这类案件，既要尊重原来的基础事实，尊重当时的法律适用，又需要在准确判断的基础上兼顾现实，在办案中以适应新时代新阶段的检察监督新理念指导推动行政检察创新发展。　　实践中，一些行政诉讼案件虽然程序走完了，但当事人的实际诉求却没有实现，对司法结论不理解，对不利后果更是难以接受，是典型的案结事未了，使得群众的司法获得感大打折扣。　　进入新时代，人民群众不仅要求实体公正，对程序公正也有更高的需求，期待能够以一种更加可感可触的方式去实现所求的公平正义。　　2018年2月，山西某企业职工王某凤等45人在北京购买的房屋因被认定为违建，被政府强制拆除，于是王某凤等人分别提起144起行政诉讼，均被法院驳回。此后，他们到北京市检察院第一分院申请监督。最终，历时5个多月，经过9轮磋商，检察机关通过民事和解推动行政争议化解，一揽子解决了涉案各方10余年来想解决而没有解决的问题。　　2019年10月至2020年12月，全国检察机关开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，综合运用监督纠正、促成和解、公开听证、司法救助、释法说理等多种方式，力促案结事了政和。　　2020年10月10日，福建省闽侯县民政局撤销了姚某6年多前与一个冒名为“莫某”的女子的婚姻登记。那个带着彩礼、在结婚登记第二天就不见踪影的“新娘”，让姚某焦头烂额，直到2020年7月，他走进检察机关申请监督，福建省三级检察院通过行政争议实质性化解“路线图”机制，用三个月时间成功化解了困扰他近7年的烦心事。　　……　　据统计，专项活动期间，全国检察机关共实质性化解行政争议6304件，集中解决了一批人民群众反映强烈的操心事、烦心事和揪心事。2021年以来，全国检察机关结合党史学习教育常态化开展行政争议实质性化解，1月至9月共化解行政争议4937件，其中争议20年以上的49件、10年以上的238件；化解的行政争议中，举行公开听证1019件，占比20.6%。　　值得一提的是，2021年6月，中共中央专门印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》中强调，要“全面深化行政检察监督”，对依法履行行政诉讼监督职能、开展行政违法行为监督和行政争议实质性化解提出新的更高要求。行政检察迎来重大发展机遇，站在了新的历史起点上。　　8月初，最高检发布了修订后的《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《规则》），并于2021年9月1日起正式实施。随着《意见》的印发和新《规则》的出台，站在新的历史起点上的行政检察，有了更加清晰可见的发展方向、行动指南和更加全面规范的履职准则。　　步入新时代，人民群众正是透过这一件件看似普通的“小案”增强了实实在在的获得感；办案检察官以自己的辛苦指数换来了人民群众的幸福指数，从中更加深刻地体悟到司法为民的真谛。　　最高人民检察院第七检察厅厅长张相军表示，今年检察机关将全面深化行政检察监督，办好关系人民群众切身利益的每一件“小案”，更加重视发挥典型案例的示范、引领和指导作用，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。

编辑：狄磊 芦佳琪