《动物文明建设，请从善待动物开始》系列报道③｜流浪动物收容，“官民共治”任重而道远

来源：《民主与法制》周刊2022年第12期

      编者按

3月29日，河北省廊坊市安次区发布通知，要求全面彻底扑杀新冠肺炎确诊病例家中宠物。通知甫一发布，便引发社会强烈关注。尽管此后该通知被收回，但如何加强动物保护立法、提升全社会的动物保护意识和动物保护水平的问题，再一次回到公众视野。

　　近年来，家养动物被遗弃的新闻屡有发生，构成了极大的流浪动物遭受残害及伤人隐患。社会上时不时出现的虐狗、虐猫的血腥事件，一次次触痛着人们的神经。动物表演也备受质疑，取消“传统马戏”的声音此起彼伏。普及动物保护观念，从立法上对动物收容、动物虐待等行为进行规制，早日让动物保护走上法治轨道，实现动物与人和谐共处，从来没有像今天这样紧迫过。

　　联合国发布的《2030年可持续发展议程》指出，生物多样性是可持续发展的基础。习近平总书记在联合国生物多样性峰会发表主旨演讲时表明：“要以自然之道，养万物之生，从保护自然中寻找发展机遇，实现生态环境保护和经济高质量发展双赢。”保护生物多样性，就是保护我们的共同家园。

　　一些地方在实践中摸索，已经走出了一条文明养犬、爱护动物、流浪动物收容救助的治理之路。但是，不少全国人大代表、政协委员认为，要真正遏制随意遗弃和虐待虐杀动物行为，仍需尽快加强反虐待动物或伴侣动物保护和管理的立法工作。

　　当然，不能说有了反虐待动物法或者动物保护法，动物的生命、生存就有了保障，就福利化了。但有一点不容置疑，这就是一个国家的国民对待动物的态度如何，在某种程度上可以作为衡量这个国家社会文明程度的重要标志之一。

《动物文明建设，请从善待动物开始》系列报道之三

流浪动物收容，“官民共治”任重而道远

文/ 中南财经政法大学法学院教授 钱叶芳 

      中国政法大学光明新闻传播学院 李逸凡

疫情肆虐下，出于种种原因，家养动物被摔死、遗弃的新闻时有发生。四川省一家小动物保护中心负责人在接受媒体采访时表示，疫情以来，基地一个月左右收养了近 20 只被弃养的宠物犬，有些狗主人直接将狗放在基地门口就走掉了，根本没有机会沟通。实际上，动物遗弃问题并非由疫情造成，它在我国乃至世界范围都由来已久，且十分普遍。这些被遗弃的动物大部分成为流浪动物，广泛分布在城市以及乡村的各个角落，不加节制地繁殖不仅引发狂犬病恐慌，而且导致极大的社会问题，例如捕杀流浪动物传播的暴力信息，偷盗毒杀而产生的猫狗肉黑色产业链。

据《人民资讯》报道，2021 年 5 月22 日，江苏南通如皋发生恶犬伤人事件，仅仅三天时间，就有 21 人遇袭并不同程度被咬伤。类似的事件中，狂犬病的恐怖被一再渲染。

实际上，狂犬病是可预防的。另外，只有发病期的动物伤人才可能传播狂犬病，故而世界卫生组织推行“十日观察法”。

弃养和无序繁殖是流浪动物泛滥的根源，动物收容救助是人道对待和科学管理的现代方案。但是不容忽视的一个现状是，目前我国动物收容救助体制还不够完善，尚不足以有效应对流浪动物的保护和管理需求。

      困境：“官方”缺位与“民间”受阻

在流浪动物收容救助上，官方机构处在严重的缺位状态。

　　以流浪动物中最具代表性的流浪犬收容为例。2003年《北京市养犬管理》颁布，北京市要求建立流浪犬收容制度。2018年农业农村部《关于政协十三届全国委员会第一次会议第4499号（农业水利类356号）提案的答复》提出，公安部门应“做好对流浪犬收容工作”，认真开展养犬登记，加强犬类留检收容场所的升级改造、扩建修缮，做好对流浪犬收容工作。但实际上不少地方尚未建立起官方救护基地，一些省区市对流浪犬收容落实不到位，许多地方尚未建立起官方收容救助机构。

　　一些地方用捕杀的方式处决流浪猫狗，这样做无异于饮鸩止渴，不仅残忍，且并非长久之计。这种现象也反映出了我国收容体制的不健全。

　　此外，一些基层政府和社区将动物收容救助组织承包给以营利为目的的个人或机构，将动物收容救护当生意做。例如，购买营利性的组织和个人提供的抓狗服务、外包公办犬留所等等。这种外包服务不仅无助公益，还可能为不正当的利益输送提供通道。据报道，西部某省一个乡镇的犬留所被承包给个人后，2021年8月，辖区内数百只犬一夜之间“神秘失踪”。

　　虽然，我国对动物收容救助工作还是相对重视的，出台了一系列政策进行保障，但不论是对野生动物还是对流浪动物，一些机构在实际落实上或是问题重重，或是走歪了路，都不足以应对动物收容的难题。

　　在流浪动物收容救护方面，由于官方救护机构的缺位，民间流浪动物收容机构成为事实上的“主力军”。这些收容救助机构由爱宠物人士自发设立，由于没有明确的法律定位，故难以获得公益场所，也无法对抗扰民投诉和极端的强拆行为，因此，频繁地搬迁几乎成了每一个民间流浪动物收容机构的宿命。

　　据《汉中日报》报道，汉中流浪犬爱心家园自开办以来，连续遭遇搬迁风波，至今没有一个稳定的住所，268只流浪狗只能被陕西省汉中市南郑区政府暂时安置在梁山镇丁店村租赁的养猪场里。当时该家园面临租赁到期、流浪狗无处安置等棘手问题。2021年2月，新址定于南郑区胡家营镇永灯村一家闲置养殖场。手续办好后，历经三个月装修即将完工时，胡家营镇政府下达了关于永灯村养殖场违建限期15天拆除的整改通知，即将建好的基地被要求全部拆除。爱心志愿者和动保人士捐助的12万余元建设经费付之东流。

　　无独有偶，2021年4月，因为场地租约到期，广州爱笑天使动物救助中心从钟落潭旧基地搬到黄埔基地，随后因新基地条件恶劣而于2021年9月12日永久关闭。 

　　2015年6月，南京市公安局将石佛寺犬只留检所托管给南京平安阿福流浪动物救助中心，但由于不断的投诉、举报，该合作项目于2020年年末结束。同时，其浦口区星甸基地被当地政府要求在半个月之内搬走，否则将以清理非法养殖场的措施来进行清理。2021年1月，平安阿福救助中心搬离石佛寺犬只留检所；2月，带着5000猫狗搬迁到安徽；直到11月，仍然处于搬迁和基地建设中。 

     方案：“官治”与“民治”缺一不可

我国目前动物收容存在的种种问题，呼唤我们对动物收容救助提起重视，并提出更切实有效的方案来治理流浪动物。

　　首先应明确，当下最迫切的并不是制度的建设，而是动物保护观念的普及，是对无理由弃养的坚决抵制。

　　弃养是流浪动物泛滥的根源，从根本上减少流浪动物的数量，是减轻动物收容救助压力的最有效的方式。我国虽然未对弃养动物作出明确的禁止性规定，但是《民法典》第一千二百四十九条对遗弃、逃逸动物致害的侵权责任承担作出了规定，即：“遗弃、逃逸的动物在遗弃、逃逸期间造成他人损害的，由动物原饲养人或者管理人承担侵权责任。”有全国政协委员从立法目的上解读了这条规定的意义，认为此种由原主人承担侵权责任的制度背后，意味着：“尽管原主人放弃了对遗弃动物事实上的管理，但鉴于动物自身的危险属性，动物原主人应负有对社会公共安全的注意义务。从被侵权人需要进行救济的角度，原主人仍应就动物之不当管束所造成的损失进行补偿。”

　　另外，在2021年3月的两会中，全国政协委员、云南省伊斯兰教协会副会长兼秘书长代俊峰建议，将遗弃宠物行为纳入个人不良征信记录，遏制流浪动物的产生。代俊峰建议，将“加强对家养动物（猫狗）的管理”具体化、程序化、制度化，大力支持相关方面的研究，以数据支撑事实，细化管理条目。除了健全登记审批制度、家养动物许可证制度外，还可引入芯片技术，对每一只家养动物进行芯片登记，将监护人的姓名、住址、联系方式等信息导入芯片。同时，连接《公民征信系统》，将遗弃家养动物行为纳入个人不良征信记录。

　　其次，在动物保护观念普及的前提下，应从立法角度对动物收容进一步规制。

　　我国《野生动物保护法》对野生动物保护进行了专门性的规定，同时，《民法典》等也对动物保护有零散的规定。但是，在动物收容救护这一具体问题上，还存在很大的立法空白。尤其是对于流浪动物的收容救助，我国并无直接的法律规定，只有个别地方性行政法规进行地域性、小范围的规定，例如各地区的《养犬管理条例》。

　　在野生动物的收容救助方面，《野生动物保护法》第十五条第二、三款规定：“县级以上人民政府野生动物保护主管部门应当按照国家有关规定组织开展野生动物收容救护工作。禁止以野生动物收容救护为名买卖野生动物及其制品。”虽然这条法律规定肯定了收容救护工作的重要性，但其作用恐怕仅限于此了，具体实践方面的规定还需要去行政法规上寻觅踪迹。虽然国家林草局出台了《野生动物收容救护管理办法》，一些地方性的野生动物收容基地也出台了相应的管理办法。但是可以看出，这些规定对解决我国目前动物收容难的问题来说，是远远不够的。

　　完善我国动物收容机制，不仅需要立法的配合，还需要行政管理的体系化。从我国动物收容救助的现状来看，亟须从官治转化为官民共治，构建起一套完善的动物救护制度。

　　“我国对流浪动物的管理需要从捕杀向收容过渡。”一位长期致力于反虐待动物立法研究的学者指出，我国狂犬病防治取得的成效不是捕杀野犬带来的，而是扑杀狂犬措施和免疫计划推行所致。捕杀野犬本身已经成为一种危害社会的行政惯性，对青少年具有暴力示范的不利影响。实际上，近几年我国对捕杀动物的态度已经有所转变。《传染病防治法实施办法》第二十九条规定，公安部门负责县以上城市养犬的审批与违章养犬的处理，捕杀狂犬、野犬；乡（镇）政府负责辖区内养犬的管理，捕杀狂犬、野犬。对此，2020年5月，全国人大常委会法工委在认真审查了公民个人对捕杀野犬规定提起的备案审查建议后，建议在《传染病防治法》修改之后，尽早修改完善实施办法。可以说，这也是一次历史性的法律纠错。

　　这位学者认为，官方应重视民间救助机构的力量，尽快建立起官民共治的一套社会救助体制。浙江理工大学动物法研究所在一次专题研讨会中提出，从其他国家的经验来看：“世界上多国都建立了完备的动物救护制度，野生动物和流浪动物的官方和民间救护在生态平衡、生物多样性、动物福利、社会和谐等方面发挥着应有的作用。在国外，动物救护机构一般不拒接动物，对于救护或收容来的动物会先进行各方面检查，并为其治疗疾病，同时进行绝育和防疫工作，然后放归野外或寻找愿意收养的家庭。对于那些没人愿意收养的动物，各国各地区也在寻找人道对待的方式，比如安乐死，比如美国让监狱的重刑犯来训练这些动物，当动物被训练到一定程度时，往往就会有家庭乐意收养它们。如此，既帮助了流浪动物，又能从精神层面拯救重刑犯。”

      出路：将流浪动物收容救助活动

      纳入慈善活动

实际上，我国已经进行了官民共治的初步尝试，并取得了不错的成效。越来越多的政府部门委托民间收容基地提供收容服务。例如，山西省临汾市流浪狗救助平阳基地与临汾市城市管理部门合作共建基地，城管部门协助基地在民政部门登记、建犬舍、打疫苗，并将抓捕的流浪狗都交给基地收容；山东省济南市政府通过购买犬只收容留检服务，来破解流浪犬管理难题等。但是，这些尝试都处在初级阶段，未成体系，而且民间收容救助机构长期面临没有合法身份、没有合适场地、也无合理运营模式的问题。因此，在官民共治的转型上，我们仍任重而道远。

　　放眼国际，动物保护在一些国家基本上都属于慈善法制的范畴。例如，英国《慈善法》（2011）认为，只有那些为公共利益服务的具备慈善目的的事业才能被认可为慈善，“推进动物福利”就被列举其中。日本的动物保护类慈善组织按照《公益法人认定法》（2014）中“以保护、维护地球环境和自然环境为目的的业务”予以认定。

　　在伴侣动物地方立法网络会议上，浙江工业大学副教授李德建提出，英美国家的一般判例或学说认为，对动物的保护可以提升人类的道德情操与修养，有利于一个更为人性更加文明的社会形成与发展。同时，动物尤其是宠物对人类的陪伴，具有精神利益方面的价值。上升到环境保护与生态保护层面，对动物的优化保护有助于人类所生存的环境之改善与生态之维持。

　　因此，规范我国对动物收容保护的立法规制，应当进一步完善《野生动物保护法》或者尽快制定动物保护法等法律法规，同时，应尽快将我国动物收容救护列入慈善法制的范畴。目前，我国《慈善法》第三条明确列举了五类以人为对象的慈善活动，同时设置了“符合本法规定的其他公益活动”的兜底情形，并未明确将动物保护纳入其中。在2020年全国两会上，陈玮代表建议将动物救护活动明确列入《慈善法》第三条慈善活动的范畴，或通过有权机关的法律解释，将动物救护活动纳入第六项“符合本法规定的其他公益活动”，并纳入社会组织直接登记范围，赋予机构申请慈善公益用地的权利。2021年12月11日，在聊城大学法学院举行的一次研讨会上，该校李永军副教授专门指出，修订《慈善法》，学界应该积极倡导，将动物保护纳入慈善事业。

　　实际上，从目的解释和文义解释的角度看，我国《慈善法》已经具备将动物收容救护列入第三条的条件。浙江理工大学动物法研究所在一次专题研讨会中提出，保护收容救助野生动物或流浪动物是惠及不特定多数人的活动，具有公共性和有益性，属于《慈善法》第三条第（五）项“保护和改善生态环境”的范畴。现行法中的慈善活动不再局限于传统意义上的扶贫济困，涵盖了所有弘扬传统美德、自愿奉献爱心与援助的行为，将涉及科教文卫体以及环保等方面的公益活动都纳入其中，救护动物自是其中之义。

　　流浪动物收容救助活动一旦纳入慈善，将带来更多救护动物的公益组织的建立，并加快动物收容治理体系的完善。目前，全国各地在民政部门登记了大量以动物保护为宗旨的社会团体、基金会和社会服务机构，其中符合法定条件的被认定或登记为慈善组织，例如中国绿发会、北京爱它动物保护基金会（以下简称“它基金”）、广东省挚爱动物保护基金会、福建省漳州市小动物科学养护救助中心等。这些机构由个人或组织运营，完全公益性质且有合法身份，很好地补充完善了我国的动物收容救护体系。

　　它基金是中国大陆第一个致力于动物保护的公益基金会，由中央电视台《半边天》栏目主持人张越等多位著名媒体人、内蒙古老牛慈善基金会以及腾讯公益慈善基金会共同发起，于2011年5月在北京市民政局注册成立，是首批被北京市民政局认定为“慈善组织”的基金会之一。它基金的宗旨是积极倡导“善待动物、尊重生命”的理念，推动关爱动物的公众教育，促进动物保护事业发展，共建人与自然和谐共处的文明社会。

北京爱它动物保护公益基金会理事长、中央电视台节目主持人张越。作者供图。

　　在动物保护领域工作了10年，张越经常会被人问道：“人的事情都管不过来，管动物干嘛？”“一个国家如何对待动物，就能代表这个国家的文明程度。”引用圣雄甘地的这句话，是她的标准答案。

　　张越认为，保护动物就是保护人类自己，对动物残忍的人，对人类同样也不会怀有善意。张越说，从历史经验和现实来看，保护动物和保护弱势群体的往往都是同一拨人，这两者并不矛盾，而是可以同时进行的。她认为，必须要制定动物保护法，让犯罪有成本，坏行为才会有所收敛。动物保护法从来就不仅保护动物，也保护社会的有序运行。

　　针对流浪动物数量失控的现实，张越主张有序管理。因为限制繁殖和买卖，所以猫狗数量有控制；因为对动物普遍免疫，所以不会有狂犬病；因为有芯片管理，所以丢了的动物能找回来；因为可以法办虐待者和遗弃者，所以人们会对养动物的事非常谨慎，不敢胡来。

　　张越主张，要大力宣传用领养代替购买，要让公众知道动物随意买卖的危害性，不要用自己的钱去滋养这个产业。在没有法律对这个产业进行约束和规范之前，我们能做的，就是去领养流浪动物，这既是悲天悯人，又能帮助社会减轻压力。

　　宠安家领养平台于2020年上半年正式落户它基金。目前可统计的成功领养已超过100万人次，成功领养数字超过45851只，已经成为全国最大的公益领养平台之一。2021年，它基金资助完成了10场线下领养活动，还曾成功邀请孙俪、李佳琦等明星来到领养现场助力，提升它基金的知名度和影响力，打造它基金品牌。

　　经过多年的努力，它基金的影响力、资助对象数和善款收支日益提升，先后开展了流浪动物保护、推动立法、青少年教育、它Radio等项目。其中，流浪动物保护项目依然是基金会筹款与执行的主要项目，下设医疗车、粮食、绝育、领养、狂犬病防治、暖冬等子项目，形成一个完整的公益项目逻辑闭环，成为我国动物收容救护体系的重要组成部分。

　　概言之，解决动物收容困境不只是制度落实问题，更是治理体系问题，是整个社会层面的问题。面对收容困境，需要思想的转变、法律的完善、行政的配合，建立起一个符合我国国情的官民共治动物收容救护体系。只有这样，才能解决围绕野生动物和流浪动物产生的生态和社会问题，让社会治理更加法治化。

编辑：芦佳琪 欧达苑 

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