其他
重磅首发｜黄文艺：充分发挥《中国共产党政法工作条例》作用 推进政法工作体系和工作能力现代化
来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2022年第6期（《民主与法制》周刊2022年第23期）
充分发挥《中国共产党政法工作条例》作用 推进政法工作体系和工作能力现代化
《中国法学》杂志社总编辑、中国人民大学法学院院长 黄文艺
政法是中国特有的政治法律范畴，政法工作是中国共产党和国家工作的重要组成部分。政法工作体系和工作能力现代化，既离不开国家法律的有力保障，也离不开党内法规的有效推动。长期以来，审判、检察、公安、国家安全、司法行政等国家政法工作，一直是国家法治建设的重点领域，也是国家立法密集度高的场域，已形成了比较完善的国家法律规范体系。相比较而言，有关政法工作的党内法规制度则一直比较稀缺。2019年颁布实施的《中国共产党政法工作条例》（以下简称《条例》）是政法领域第一部党内基本法规，既为政法机关立规矩、定方圆，也为政法工作谋长远、固根本，在政法事业发展史上具有里程碑意义。《条例》实施三年多来，各地认真贯彻落实《条例》规定，出台实施细则、实施办法，健全落实党领导政法工作的各种制度机制，把党的绝对领导贯彻到政法工作各方面全过程，有力提高了政法工作质量和水平。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，要加快推进政法工作体系和工作能力现代化，建设更高水平的平安中国、法治中国，必须驰而不息地学习领悟、贯彻执行好《条例》的精神要义和制度要求，更好发挥其在政法事业发展中定向、固本、强基的重要作用。
一、深刻把握“为何领导”，坚定不移坚持党对政法工作的绝对领导 我国政法制度区别于西方执法司法制度的根本之处，就在于中国共产党对政法工作的绝对领导。《条例》第1条开宗明义地强调，制定《条例》的目的就在于“为了坚持和加强党对政法工作的绝对领导，做好新时代党的政法工作”。 （一）坚持党对政法工作的绝对领导是在长期的政法事业发展实践中形成的 政法事业是中国共产党领导人民创建新政权、探索新法治的过程中逐步创立的。在领导革命和执掌政权的长期实践中，中国共产党把党和国家工作分为军事、组织、宣传、财经、外事、统战、政法、群团等工作，分别设置相应的党的职能部门，实行归口领导和管理。其中，审判、检察、公安、国家安全、司法行政等工作被界定为政法工作，由党委政法委员会（以下简称党委政法委）归口管理。《条例》明确规定，政法工作是党和国家工作的重要组成部分，是党领导政法单位依法履行专政职能、管理职能、服务职能的重要方式和途径。政法单位是党领导下从事政法工作的专门力量，主要包括审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关等单位。 （二）坚持党对政法工作的绝对领导是宪法所确立的中国共产党的领导地位的应有之义 我国宪法总结长期革命和建设的实践经验，确立了中国共产党的领导地位。习近平总书记指出：“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。”①2018年修宪后，习近平总书记强调：“这次修改宪法，在宪法序言确定党的领导地位的基础上，我们又在总纲中明确规定中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，强化了党总揽全局、协调各方的领导地位。”因此，坚持党对政法工作的绝对领导，是落实宪法所确立的中国共产党的领导地位的必然要求。 （三）坚持党对政法工作的绝对领导是由政法机关的性质和职能所决定的 政法机关是人民民主专政的重要国家政权机关，承担着专政职能、管理职能、服务职能，事关国家政治安全、社会安定有序、人民安居乐业。从专政职能看，政法机关是党和人民掌握的刀把子，必须坚决防范打击境内外敌对势力的渗透颠覆破坏活动，坚决捍卫党的领导和社会主义制度。从管理职能看，政法机关是国家治理体系的重要组成部分，必须依法履行好执法司法职能，切实保证宪法法律实施、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定。从服务职能看，政法机关是公共服务的供给机关，必须坚持以人民为中心，推出更多利民惠民安民的政策措施，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。由政法机关的性质和职能所决定，政法机关必须坚持党的绝对领导，牢牢掌握在党和人民手中。习近平总书记强调：“在坚持党对政法工作的领导这样的大是大非面前,一定要保持政治清醒和政治自觉,任何时候任何情况下都不能有丝毫动摇。”② （四）坚持党对政法工作的绝对领导是我国政法工作的最大优势 习近平总书记在分析中国特色社会主义国家制度和法律制度在实践中的巨大优势时，首先强调并深刻分析了坚持党的领导的优势：“七十年来，正是因为始终在党的领导下，集中力量办大事，国家统一有效组织各项事业、开展各项工作，才能成功应对一系列重大风险挑战、克服无数艰难险阻，始终沿着正确方向稳步前进。”坚持党的绝对领导是我国政法工作的最大优势，是我国政法事业始终沿着正确方向破浪前行的根本保证。党的十八大以来，正是在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，全国政法机关打赢了一场又一场硬仗，有力维护了政治安全、社会安定、人民安宁，政法事业发生了历史性变革、取得了历史性成就。从实践看，正是由于坚持党对政法工作的绝对领导，我国形成了既有集中统一又有分工负责、既有配合又有制约、既有公正又有效率的政法工作体制，超越了西方分权型、对抗型、否决型的执法司法体制。西方的执法司法体制是建立在所谓“三权鼎立”的法治理论之上，其基本逻辑是通过分权制衡来防止权力滥用，其缺陷在于容易造成互相掣肘甚至互相对抗，形成所谓凡是你赞成的我都反对的“否决政治”，容易陷入政治冲突乃至瘫痪状态。 （五）坚持党对政法工作的绝对领导是全面深化政法领域改革的根本保证 政法领域改革是法治领域改革的重点难点。习近平总书记指出：“法治领域改革涉及的主要是公检法司等国家政权机关和强力部门，社会关注度高，改革难度大，更需要自我革新的胸襟。”③党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加强对政法领域改革的顶层设计和统筹协调，领导政法机关啃硬骨头、涉险滩、闯难关，完成了想了多年、讲了多年但没有做成的改革，政法领域改革取得了历史性突破。在新征程上，随着政法领域改革进一步触及深层次利益格局调整和制度体系变革，复杂性、敏感性、艰巨性更加明显，暗礁、潜流越来越多。只有坚持和加强党的绝对领导、统筹协调各方面力量资源、全面深化政法领域改革，才能攻坚克难、闯关夺隘，不断取得新的突破性进展。
二、深刻把握“谁来领导”，健全党对政法工作的领导体系 《条例》着眼于回答“谁来领导”的问题，明确规定了党中央、地方党委、党委政法委、政法单位党组（党委）的职权职责，为构建以党中央为中枢、各级党委总揽全局、党委政法委归口管理、政法单位党组（党委）主管主抓的政法工作领导体系明确了方向、奠定了基础。 （一）坚持和加强党中央的绝对领导 坚持党对政法工作的绝对领导，最首要、最关键的是坚持党中央的绝对领导。《条例》第7条规定，党中央对政法工作实施绝对领导，决定政法工作大政方针，决策部署事关政法工作全局和长远发展的重大举措，管理政法工作中央事权和由中央负责的重大事项。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央通过不断加强对政法工作的绝对领导，构建起了党中央对政法工作集中统一领导的工作格局。 一是党的全国代表大会讨论决定政法工作重大问题。根据《中国共产党章程》，党的全国代表大会和它所产生的中央委员会是党的最高领导机关，讨论并决定党的重大问题。2017年10月，党的十九大对深化司法体制综合配套改革、加快社会治安防控体系建设等政法工作作出战略部署，明确提出深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义；加快社会治安防控体系建设，依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动，保护人民人身权、财产权、人格权。 二是党的中央全会研究部署政法工作重要事项。党的十八大以来，党的十八届三中、四中全会和十九届三中、四中、五中全会等多次全会都对政法工作特别是政法改革作出了顶层设计。例如，党的十八届三中全会对行政执法体制改革、司法体制改革、社会治理体制改革作了重要部署；党的十八届四中全会对加强党对政法工作的领导、行政执法体制改革、司法体制改革、社会治理体制改革、政法职业管理制度改革作了系统部署；党的十九届三中全会对加强党对政法工作的领导、政法机构改革、跨军地改革作了顶层设计。 三是中央全面深化改革委员会、中央全面依法治国委员会专门研究政法改革等事项。中央全面深化改革委员会是党中央设立的领导全面深化改革工作的决策议事协调机构。新时代政法领域改革的基础性、骨干性、支架性文件，都由该委员会审议通过，增强了改革决策的权威性、公信力、执行力。中央全面依法治国委员会是党中央设立的领导全面依法治国工作的决策议事协调机构。2018年成立以来，该委员会多次召开会议，对政法工作作出了一系列重要决策部署。 四是中央政法工作会议专门研究部署全国政法工作。中央政法工作会议是由党中央召开的全国政法工作会议，主要任务是研究部署年度政法工作。党的十八大以来，习近平总书记亲自出席了2014年、2019年中央政法工作会议，在会议上发表了重要讲话，对全国政法工作作出了全局性战略性部署。 （二）坚持和加强地方党委的领导 地方党委在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，对本地区政法工作实行全面领导。《条例》第9、10条规定，县级以上地方党委领导本地区政法工作，研究解决本地区政法工作中的重大问题。在新征程上，地方党委应及时研究解决制约政法工作的突出问题，配齐配强政法机关领导干部，支持政法机关依法履职，为建设更高水平的平安中国、法治中国提供有力保障。 （三）坚持和加强党委政法委的领导 党委政法委是党委领导和管理政法工作的职能部门，是实现党对政法工作领导的重要组织形式。在新中国政法事业发展史上，我们党在相当长的时期内都设有领导政法工作的专门机构，只不过在不同时期该机构的名称、职责有所变化。一些人把矛头对准党委政法委，要求取消党委政法委，就是想取消党对政法工作领导的制度。④《条例》总结党对政法工作的领导经验，明确规定了党委政法委的组织体系、职责任务、工作制度，为党委政法委依法依规履行职责提供了重要遵循。《条例》总结各地新经验新做法，在党委政法委制度设计上有不少亮点。例如，为加强基层党的政法工作，《条例》第11条规定，乡镇（街道）党组织配备政法委员，在乡镇（街道）党组织领导和县级党委政法委指导下开展工作。又如，为发挥党委政法委在政法队伍建设上的重要作用，《条例》第12条规定，党委政法委协助党委及其组织部门加强政法单位领导班子和干部队伍建设，协助党委和纪检监察机关做好监督检查、审查调查工作，派员列席同级政法单位党组（党委）民主生活会。 在新征程上，党委政法委应明确职能定位，善于议大事、抓大事、谋全局，把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境，保障党的路线方针政策贯彻落实，推进平安中国、法治中国建设。党委政法委应带头在宪法法律范围内活动，善于运用法治思维和法治方式领导政法工作，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用。 （四）坚持和加强政法单位党组（党委）的领导 国家机关党组（党委）是党在国家机关的领导机关中设立的领导机构，是党对国家机关实施领导的重要组织形式。根据《中国共产党党组工作条例》规定，党组“发挥把方向、管大局、保落实的领导作用”，“加强对本单位业务工作和党的建设的领导”，讨论和决定本单位重大问题。政法机关普遍设有党组（党委）。其中，审判机关、检察机关、司法行政机关设有党组，公安机关、国家安全机关设有党委。《条例》第14、15条规定，政法单位党组（党委）领导本单位或者本系统政法工作，履行好把方向、管大局、保落实的职责。在新征程上，政法单位党组（党委）应建立健全在执法办案中发挥领导作用制度、党组（党委）成员依照工作程序参与重要业务和重要决策制度，增强党组（党委）及其成员的政治领导和依法履职本领，确保党的路线方针政策和宪法法律正确统一实施。
四、深刻把握“怎么领导”，健全落实党的绝对领导制度体系 《条例》着眼于回答“怎么领导”的问题，明确规定了党对政法工作绝对领导的制度机制和方式方法，构建了涵盖政法工作全过程和各方面的党领导政法工作运行体系，有利于提高党领导政法工作的规范化、制度化、法治化水平。《条例》第6、7、8三章关于党领导政法工作的制度机制、方式方法的规定，概括起来就是“健全落实七项制度机制”。 （一）健全落实请示报告制度 请示报告制度是执行民主集中制的有效工作机制，也是维护党的集中统一领导的重要保障。《中国共产党重大事项请示报告条例》明确规定了党内请示报告的主体、事项、程序、方式，是推进请示报告工作制度化、规范化、科学化的重要党内法规。《条例》根据党章和党内法规有关规定，从维护党中央权威和集中统一领导出发，从请示报告主体、对象、内容等方面，对政法领域重大事项请示报告制度作出了“清单化”的规定。请示报告大体上分三个层次：第一层次是向党中央和总书记请示报告工作。《条例》第17、18、19条规定，中央政法委、中央政法单位党组（党委）向党中央和总书记请示报告工作。第二层次是向中央政法委请示报告工作。《条例》第20、21条规定了中央政法单位党组（党委）、省区市党委政法委向中央政法委请示报告的事项范围。第三层次是向地方党委请示报告工作。《条例》第22条规定，县级以上地方党委政法委、政法单位党组（党委）每年应当向同级党委报告全面工作情况，遇有重要情况及时请示报告。 （二）健全落实述职汇报制度 述职汇报是指党组织和党员领导干部就年度履职尽责情况向党中央和有关领导机关进行书面或口头汇报的一项制度，也是维护党的集中统一领导的重要制度。述职汇报分为三个层次：第一层次是向党中央汇报制度。近年来，每年年初中央政治局常委会都要听取最高人民法院党组、最高人民检察院党组年度工作汇报。第二层次是向党委述职制度。《条例》第32、33条规定，政法单位党组（党委）应当建立健全向批准其设立的党委全面述职制度，党委应当建立健全听取政法单位党组（党委）主要负责人述职制度。第三层次是向党委政法委述职制度。《条例》第33条规定，党委政法委应当建立健全委员述职制度，全面了解、掌握委员履职情况，及时提出指导意见。 （三）健全落实决策执行制度 决策是党领导政法工作的重要环节，执行是把党的决策贯彻到政法工作的关键环节。《条例》第23条规定了政法工作决策的主要原则、事项范围和基本程序，第25、27、29条分别规定了地方党委、党委政法委、政法单位党组（党委）决策的具体要求，确保科学决策、民主决策、依法决策。《条例》第24条规定了贯彻执行政法工作决策部署的总体要求，第26、28、30条分别规定了地方党委、党委政法委、政法单位党组（党委）贯彻执行政法工作决策部署的具体要求，保证党中央及上级党组织决策部署得到贯彻落实。 （四）健全落实监督制约制度 监督制约制度是推动党对政法工作的领导落到实处的重要制度。《条例》第31条规定，各级党委应当将领导和组织开展政法工作情况纳入党内监督体系，实行党内监督和外部监督相结合；党委政法委应当指导、推动政法单位建立健全与执法司法权运行机制相适应的监督制约体系，完善程序化、平台化、公开化管理监督方式；政法单位党组（党委）应当依法依规将政法工作情况纳入党务政务公开范围，依法有序推进审判执行公开、检务公开、警务公开、司法行政公开、狱（所）务公开。 （五）健全落实考评考核制度 考评考核是督促党组织和党员领导干部履行政法工作领导责任的重要机制。《条例》第33条规定，党委应当加强对党委政法委、政法单位党组（党委）和下一级党委常委会履职情况的考评考核。 （六）健全落实督察督办制度 督察督办是加强党对政法工作领导的重要手段。《条例》第32条规定，党委加强对党委政法委、政法单位党组（党委）和下一级党委领导和组织开展政法工作情况的督促检查，必要时开展巡视巡察；党委政法委推动完善和落实政治督察、执法监督、纪律作风督查巡查等工作制度机制；政法单位党组（党委）建立健全重大决策执行情况的督查反馈机制。《条例》第34条规定，党委政法委对政法单位党组（党委）及其成员不履行或者不正确履行职责，或者政法干警执法司法中的突出问题，予以督促整改，保证全面正确履行职责。 （七）健全落实问责追责制度 问责追责制度是保证党的领导各项制度得到有效贯彻落实的利器。《条例》第35条规定，对在领导和组织开展政法工作中，违反本条例和有关党内法规制度规定职责的，由党委政法委进行约谈、通报、挂牌督办等；或者由纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限作组织处理。因违纪违法应当承担责任的，给予党纪政务处分；涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。
注释：
① 习近平:《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014年10月20日），载习近平:《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第92页。② 习近平:《党的领导和社会主义法治是一致的》（2014年1月7日），载习近平:《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第42页。③ 习近平:《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载习近平:《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第117页。④ 参见习近平:《党的领导和社会主义法治是一致的》（2014年1月7日），载习近平:《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第44页。⑤习近平:《党的领导和社会主义法治是一致的》（2014年1月7日），载习近平:《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第43-44页。
编辑：狄磊 芦佳琪
推荐阅读：