党的二十大特别报道｜田飞龙：“一国两制”是中国特色社会主义的伟大创举

文/北京航空航天大学法学院副教授，全国港澳研究会理事 田飞龙

来源：《民主与法制》周刊2022年第40期

“一国两制”是中国特色社会主义的伟大创举

田飞龙

>>香港金紫荆广场 新华社记者 吴晓初/摄

　　习近平总书记在党的二十大报告中强调，“一国两制”是中国特色社会主义的伟大创举。这里包含了两层关键性的规范判定：其一，“一国两制”是中国特色社会主义的构成要素；其二，“一国两制”是具有创新内涵的伟大创举。党的二十大通过的党章修正案，将“一国两制”方针明确写入党章，具体内容为“全面准确、坚定不移贯彻‘一个国家，两种制度’的方针，坚决反对和遏制‘台独’”。党章修正案对“一国两制”的确认与吸纳，是基于“一国两制”对国家和平统一与现代化建设的结构性贡献以及对两岸完全统一进程的有效支撑。“一国两制”成为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的重要战略杠杆和制度杠杆。

　　“一国两制”源自中央的政治决断和法律建构，优先运用于港澳问题的制度化解决，并对两岸和平统一起到长期的示范与引导作用。如党章修正案所言，对“一国两制”的贯彻必须做到“全面准确”和“坚定不移”，我们要在透彻理解和运用“一国两制”法理原则与实践规律的基础上，进一步完善港澳“一国两制”实践，积极探索“一国两制”台湾方案，为民族复兴、人类命运共同体建构、创造人类文明新形态提供更为完善和系统化的中国智慧、中国方案、中国力量。

一、“一国两制”的制度背景与发展理性

　　“一国两制”是中国特色社会主义的伟大创举，这是有特定的时代内涵与制度背景的。这里的“一国”是指中华人民共和国，是国际法和中国宪法上唯一代表中国人民的国家主体。1971年，伴随中华人民共和国恢复在联合国合法席位，“一个中国”原则成为和平解决港澳台问题的法理前提和政治基础。1971年10月25日，第26届联合国大会通过第2758号决议，确认了“一个中国”原则以及中华人民共和国政府的唯一代表权，驱逐并取消了台湾国民党政府的主权代表权和国际法合法性，为和平解决台湾问题与实现祖国统一提供了国际法前提。1972年11月8日，第27届联合国大会通过第2908号决议，将香港、澳门从反殖民主义宣言适用的殖民地名单中删除，明确了香港、澳门不具有殖民地地位，而属于中国主权问题，从而为香港、澳门和平回归及“一国两制”的具体适用准备了国际法条件。中国政府解决港澳台问题的战略方针在改革开放之前即有探索和准备：对港澳提出了“长期打算，充分利用”的政策，以维持现状和谈判解决作为主导方针；对台湾则由武力解放转向和平统一，并提出了具有“一国两制”早期雏形意义的“一纲四目”政策框架，作为两岸和平统一谈判的基准框架。因此，在改革开放之前，无论是国内政治条件还是国际法条件，“一国两制”虽未实际落地，却已具备落地成形的若干关键要素。

　　改革开放为“一国两制”的具体成形提供了最佳制度条件，而“一国两制”也成为改革开放的战略与制度杠杆。1982年1月11日，邓小平在会见美国华人协会主席李耀滋时，首次提出“一个国家，两种制度”的概念，并由此将涉港澳台的国家统一方针政策放在这一概念框架内定位与酝酿。改革开放使“一国两制”具有了实践可行性：其一，国内政治上，坚持以经济建设为中心，而港澳台对国家经济现代化具有独特杠杆作用，以“一国两制”方针处理能发挥港澳台最佳效能；其二，世界体系上，中美建交，中国坚持走和平发展道路，存在与西方体系进行沟通并进一步融入世界的空间与可能性。中央抓住了这一历史机遇和决断窗口，果断决定优先在港澳实施“一国两制”，并以相同思维对台展开工作，积累两岸和平统一各方面条件。1984年《中英联合声明》和1987年《中葡联合声明》的签署，标志着在港澳实施“一国两制”的政策方案取得了巨大的外交成果，同时也得到了港澳社会的普遍认同。1990年香港基本法和1993年澳门基本法的通过，则标志着港澳“一国两制”方针的具体法律化。邓小平对具有原创性的香港基本法评价极高，认为其具有重大的“历史意义”和“国际意义”。同期，两岸之间隔绝状态被打破以及1992年“九二共识”的达成，是“一国两制”台湾方案实际进程的里程碑。“九二共识”包含这样的核心意涵，即“两岸同属一中，两岸共谋统一”，而“一国两制”就是“两岸共谋统一”这一进取性命题中大陆方面的主导性方案。党的二十大报告提出“‘和平统一、一国两制’方针是实现两岸统一的最佳方式，对两岸同胞和中华民族最有利”，这是中央对台方针政策的再次确认与清晰化。

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　　“一国两制”是基于“一国”而协调“两制”的宪制方略。其中的“两制”是指社会主义制度和资本主义制度。美苏处理“两制”关系的基本方式是冷战，但冷战不符合人类和平发展的基本价值观与世界体系演变的客观需求。中国共产党处理“两制”矛盾张力有自身的哲学基础和实践智慧，既从中国传统文化范畴汲取处理多元治理体系的“大一统”智慧，又从世界体系演变的和平发展大局出发创造性提出了“两制”共存并良性互动的制度框架。“一国两制”在基本价值观上是进步的和富有创造性的，这一框架既能满足推进祖国和平统一进程的需求，又能以“两制”杠杆撬动和引导中国式现代化，并积极探索一条超越冷战的人类和平发展道路。如果在“一国两制”的伟大制度实验中，社会主义被证明可以包容和超越资本主义，则中国特色社会主义就具有了超越冷战的实践优越性和思想先进性，从而成为人类永久和平千年谜题的伟大破题者。由此我们也能更深刻理解，为什么中央将“一国两制”作为中国特色社会主义的伟大创举，而且以“长期坚持”的最高政治承诺向全世界释放了强烈自信心和制度稳定信号。

二、“一国两制”的法理原则与实践规律

　　在“一国两制”的法治化实践中，香港经验是最具原创性、挑战性和制度发展成效的。在庆祝香港回归祖国25周年大会上，习近平总书记提出了“一国两制”实践规律的“四个必须”，即必须全面准确贯彻“一国两制”方针；必须坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一；必须落实“爱国者治港”；必须保持香港的独特地位和优势。党的二十大报告提出，“一国两制”是香港、澳门回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度安排。“最佳”，是在实践中测试和把握的结果，是中央全面准确理解和运用“一国两制”法理原则与实践规律的结果。党的二十大报告中对“一国两制”的风险因素是正面研判和应对的，提出“坚决打击反中乱港乱澳势力，坚决防范和遏制外部势力干预港澳事务”。党的十八大以来“一国两制”范畴的斗争经验，特别是中央领导下应对2014年非法“占中”和2019年“修例风波”的制度经验，为新时代“一国两制”法理体系和制度体系的重构与更新提供了关键的历史基础。

　　党的二十大报告以完整而精炼的法理论述对“一国两制”法理原则与实践规律进行进一步解释与说明，作为建立健全“一国两制”制度体系的法治理论指南：

　　第一，特别行政区宪制秩序的完整体系。香港回归以来，在“一国两制”的法治实践中，出现过“一国”与“两制”的对立、宪法与基本法的对立以及对外部干预性质和危害的错误认知，这些变形走样的主要来源是香港本土势力和外部干预势力，中央与之进行了长期而艰巨的法理斗争和制度斗争。党的二十大报告提出“坚持依法治港治澳”，这是将国家法治原则清晰运用于港澳治理，而治理之法不限于港澳本地法律，而是一切依据“一国两制”而在港澳实施的法律。以本地法理学和本地法律体系构筑对抗国家权威与中央管治权的制度壁垒，其本质是背离“一国两制”的，既危害国家主权、安全、发展利益，也损及香港繁荣稳定，“占中”之乱与“修例风波”之毒就充分证明了这一点。国家法治原则必须包含中央全面管治权在内，而完整的特别行政区宪制秩序必然是宪法和基本法共同构成的。国家法治原则的首要原则是宪法至上，香港基本法是依据宪法制定和实施的，必须遵从宪法的大框架和宪法确定的国家管治秩序。因应香港出现的反法治、反国家的颠覆性乱局，中央坚持从宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序出发，坚持按照“一国两制”的完整法理原则办事，自上而下引入香港国安法和新选举法，坚定维护香港特别行政区国家安全、选举安全与管治权安全，为“一国两制”制度体系打下了坚实的安全规范基础。只有真正坚持国家法治原则与完整的特别行政区宪制秩序，“一国两制”才能行稳致远，在民族复兴进程中发挥更好作用。

　　第二，中央全面管治权与“一国两制”制度体系的法律建构。“一国两制”在法理上是一个有机统一的整体，而不是内在割裂与疏离的松散治理体系。“中央全面管治权”是这一体系的整合性原则与制度机制。这一概念来自2014年中央治港白皮书提出的“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权”，是对“一国两制”治权体系的法理澄清与再建构。既往实践对中央全面管治权有严重误解，甚至仅仅限定于国防、外交的狭隘领域，从而变相导致香港特别行政区高度自治权缺乏必要的中央权力节制和监督，造成“一国两制”制度体系的诸多漏洞和风险。中央全面管治权在宪法理论上根源于国家主权，是主权的治权化，其权能序列表现为中央直接管治权、中央对特区的授权与授权调整权以及中央对所有授权的全面监督权。在这一严谨的“一国两制”法理图景中，不存在香港的“剩余权力”或不受节制的“完全自治权”，而是确立了坚持中央全面管治权和特别行政区高度自治权“相统一”的紧密而完备的内在法权网络。由于从法理上彻底排除了“一国两制”内部的模糊、游离甚至反对性的观念与张力，香港得以实现由乱到治走向由治及兴的制度转型与重构，一个“爱国者治港”的新时代终于到来。从“一国两制”制度体系层面而言，落实党的二十大报告作出的部署，仍有相当多的法治课题需要完成，包括行政主导的制度落实、支持行政长官和特别行政区政府依法施政、全面治理能力和管治水平的提升、司法制度和法律体系的完善等。香港是遵行普通法传统与司法制度的法治社会，国家成文法与普通法的良性互动及法理整合是香港法治体系建设的重要课题。香港国安法实施已有两年多，随着国安判例法的积累与驻港国安公署法治经验的储备，以及“爱国者治港”在政府管治体系与社会治理体系的深入扎根与奏效，“一国两制”制度体系将更加焕发生机与活力。

　　第三，爱国者治理与港澳国际元素的增强。自治是“一国两制”的重要宪制元素，也是保持港澳资本主义制度和生活方式的法治选择。但自治不是完全自治，更不是简单放任港澳与外部世界的任何形式的政治联系。香港基本法立法过程中就已表达出对香港自治的边界条件意识，包括第104条规定了宣誓忠诚条款，第23条规定了本地国安立法的义务，特别提出要立法禁止香港的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系，以及在第1条和第12条规定了香港对国家主权的从属性和不可分割性。邓小平在二十世纪八十年代设计和论述“一国两制”时，即提出了“爱国者治港”原则，要求“港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港”。可见，爱国者治理是“一国两制”的内在规定性和法理条件，偏离这一条件必然带来“一国两制”的变形走样。党的二十大报告提出落实“爱国者治港”“爱国者治澳”原则，是对“一国两制”法理内涵的深刻挖掘，也是对新选举法的宪制精神的确认和肯定。党的二十大报告同样提出“坚定支持岛内爱国统一力量”。2022年8月10日，国台办、国新办发表《台湾问题与新时代中国统一事业》白皮书，这是中国政府针对台湾问题发表的第三份白皮书，提出“所有拥护祖国统一、民族复兴的台湾同胞将在台湾真正当家作主”，这一论述已具有“爱国者治台”的实质意涵，并且表明由“台独”势力和外部干预势力裹挟操控的所谓台湾民主并非真正的民主，只有爱国者治理才能带来台湾真正的民主形态。爱国者治理，是贯穿“一国两制”法理体系与制度体系的根本原则与制度灵魂。在爱国者治理的制度保障下，港澳在“一国两制”体系中的全球连通性价值将更为凸显，更加增强。爱国者治理是港澳国际元素的保障和促进条件，而港澳国际元素是“一国两制”持续发挥支撑国家现代化与国际化之战略与制度杠杆作用的基础性条件。中央充分理解和运用“一国两制”规律办事，就是要实现爱国者治理和港澳国际发展的动态均衡与相互促进。

三、“一国两制”的长期坚持与民族复兴

　　“一国两制”是中国共产党完成国家统一与实现国家现代化的重大战略决策、政治决断与法律建构，同时也具有超越冷战、沟通世界体系与实现人类和平发展的新文明形态的探索意义。党的二十大揭开了全面推进中华民族伟大复兴与建构人类命运共同体的全新篇章，设定了中国与世界紧密互动的文明法则，提出了中国式现代化的中国特色和本质要求。党的二十大报告提出，推进粤港澳大湾区建设，支持香港、澳门更好融入国家发展大局，为实现中华民族伟大复兴更好发挥作用。“一国两制”与民族复兴的强关联，是“一国两制”在新时代新征程中的责任和使命所在。

　　“一国两制”在港澳的法治实践，是中国国家治理与法治现代化的重要制度实验，已积累形成关于“一国两制”法理原则和实践规律的完整论述和制度知识，并对“一国两制”台湾方案的创造性探索提供有益借鉴。“一国两制”内含的和平发展核心价值观是人类文明的共享价值观，也是改革开放与中国式现代化的核心价值观，其价值优越性和丰富的制度经验必然在民族复兴进程中绽放异彩、贡献良多。

编辑：陈致群 段筱

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