公益诉讼，检察机关践行“枫桥经验”新路径

习近平总书记指出，检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。浙江检察机关以“数智”破题，以“法治”答卷，在促进协同管理、完善治理体系、防控行业风险等方面，有效发挥了检察公益诉讼的能动履职和法治保障作用，彰显了“为大局服务、为人民司法、为法治担当”的生动实践。

“数智护水”，还富春江一江碧水

“远岸平如剪，澄江静似铺。紫鳞仙客取，金颗李衡奴。”唐代诗人罗隐的一首《秋日富春江行》，描绘了富春江两岸秋季的秀美景色。富春江，中国浙江省的一道绝美河流，一幅《富春山居图》让其闻名天下。2021年，富春江北支江段被正式确立为杭州第19届亚运会亚残运会水上项目的比赛场地。就在前不久杭州第19届亚运会水上运动开赛期间，富阳碧水映衬下，中国赛艇队全力出击取得好成绩。位于富阳区北支江南岸的富阳水上运动中心，作为杭州亚运会赛艇、皮划艇项目比赛及训练场地，这里的水质好坏直接关系到比赛能否成功举办。很少有人知道，为守住一江碧水，检察人在背后付出了多大的努力。

2022年年初，富阳区人民检察院在工作中发现，北支江流域某建设工地在未办理排水许可证的情况下，将未经沉淀的含泥浆废水经人工渠流入北支江河道，严重污染赛事场馆周边水环境。同时，富春江流域沿线部分行业非法取水、排水以及“三无”船舶问题突出，急需综合治理。

接到线索后，富阳区检察院立即组织人员，对北支江建筑工地排污情形进行调查取证，综合运用无人机、卫星遥感、快速检测实验室等手段固定证据。经调查，该工地多次违规排水，曾有多家行政执法部门相继介入，但问题反复难以根治。

2022年3月，富阳区检察院召集相关主管部门举行圆桌会谈，现场通报调查结果、厘清监管职责、凝聚整改合力，并同步制发检察建议推动问题整改。行政机关收到检察建议后，高度重视，在查处非法排污行为的基础上，严格督促案涉工地疏通淤积河道、落实边坡治理、完善沉淀设施，并以点带面开展建筑工地排水专项整治，全面恢复支江流域水生态环境。

在案件办理过程中，富阳区检察院发现，因行政机关间数据交流、协作配合不充分，建筑工地偷排废水问题处于监管薄弱地带，遂运用检察大数据监督推动系统治理。办案人员从个案中，抽象提炼出非法排水行为的监督逻辑，构建监督模型，并逐步扩展至非法取水、饮用水水源地破坏等问题的监督，创新打造检察公益诉讼“数智护水”监督场景，归集涉水行政执法机关、水务公司、涉水举报等相关数据，开展大数据类案监督。

截至目前，“数智护水”监督场景已碰撞生成非法取水类案监督线索416条、非法排水类案监督线索477条、破坏饮用水水源地类案线索14条，向职能部门移送线索500余条，并在全市范围内进行推广。在检察机关的推动下，相关行政执法部门已开展专项行动18次，查处涉水非法行为21起，罚款34.9万元，督促补办排水（取水）许可227本，有效推动跨部门合作、行业治理。

在此期间，2022年8月，富阳区检察院通过涉水举报信息、卫星遥感图像分析，发现富春江流域场口段、新桐段存在大量“三无”船舶，不仅损害渔业资源、污染水质环境，亦影响亚运会期间河道通航安全、行洪安全及城市形象，遂以行政公益诉讼立案。2022年9月至2023年1月期间，富阳区检察院多次调查走访、收集固定证据。经过充分的调查走访，富阳区检察院于2023年2月16日举行督促整治“三无”船舶及废弃船舶行政公益诉讼案公开听证会，邀请代表委员、“益心为公”志愿者和行政机关、属地乡镇参会。会上，各方详细论证了“三无”船舶对公共利益的侵害性，厘清了整治责任部门及履职依据，并共同探讨系统整治“三无”船舶的方法路径。围绕听证结果，富阳区检察院现场向4家行政机关送达了诉前检察建议，督促其依法全面履行职责，对辖区“三无”船舶问题进行处理。

截至目前，行政机关已开展联合执法6次，出动执法人员1009人次，劝离在航道作业渔船15艘次，查处涉“三无”船舶非法捕捞案件6起、查扣涉渔“三无”船舶近20艘、销毁涉渔无主船只12艘。

保障水安全，关键要转变治水思路。在富阳区检察院督促保护亚运会水环境行政公益诉讼一案中，我们看到杭州检察机关作为数字检察先行地，深入贯彻“检察大数据”战略，聚焦传统涉水类公益诉讼案件取证难、收效小等痛点难点，以多场景“模型矩阵”撬动流程重塑。同时，在个案办理的基础上，通过厘清涉水领域违法犯罪行为的整体逻辑和关键节点，构建研判预警模型。以数据碰撞排除无效线索、缩小排查范围，实现涉水类公益诉讼办案由从“人找线索”到“线索找人”的转型蝶变，筑牢“水送山迎入富春”的数字屏障。

堵塞漏洞，推动未成年人综合司法保护

你知道氢溴酸右美沙芬或它的简称右美沙芬吗？它本是一种止咳药，2021年以前凭借见效快、价格低等特点，曾成为各大小药店重点推荐的治感冒药。不过，它在口服量上有严格限量，只因长期滥用会让人产生精神混乱、兴奋、紧张、烦躁、神志不清、支气管痉挛、呼吸抑制等症状。

2021年，国家药品监督管理局发布的《国家药监局关于氢溴酸右美沙芬口服单方制剂转换为处方药的公告（2021年第151号）》，明确将氢溴酸右美沙芬口服单方制剂转为处方药管理。这一切，还要从一个案子说起。

2020年12月23日，被告人郭某、张某、陈某因犯聚众斗殴罪、寻衅滋事罪，被判处有期徒刑2年3个月至2年不等，未成年人李某、杜某、杨某、何某因情节轻微，被安吉县人民检察院附条件不起诉。

在附条件不起诉考察期间，安吉县检察院发现李某、杨某存在滥用药物右美沙芬的情形。当时，右美沙芬为非处方药，价廉易得，通过实体药店和网络平台均可大量、便捷购买且无限制措施。该药物服用后，易产生暴躁不安，兴奋冲动、醉酒样等身体表现，且与引发犯罪存在一定关联，引起了检察人员的重视。

经数据碰撞分析，湖州市检察机关发现，有46名涉案未成年人存在滥用右美沙芬的情况，其所涉案件类型为涉未聚众斗殴案、未成年人被侵害案。根据案件中的关联信息，办案人员进一步发现，未成年人滥用该非处方药的情形，在一定范围内呈现一定规模。

检察机关对上述案件线索进行评估，认为同时存在涉公共利益受到侵害和有监督管理职责行政机关可能未依法行使职权的情形。为了依法督促职能部门加强对该类药品的流通监管力度，关注未成年人滥用药物的风险防范，安吉县检察院及时启动行政公益诉讼立案程序。

2021年3月26日，经湖州市人民检察院批复同意予以行政公益诉讼立案，安吉县检察院经诉前审查，于同年3月30日，向安吉县市场监督管理局发出检察建议。湖州市检察院在审批该案时同步进行调查，发现在市域范围内未成年人滥用该药物具有一定普遍性，需要在全市层面加强监管力度，后湖州市检察院、湖州市其他各县区相继向市场监管部门制发检察建议。

2021年3至5月，湖州两级检察机关依法分别向两级市场监管部门制发行政公益诉讼诉前检察建议6件，综合建议：1.加大对微信朋友圈等平台上违法售药行为的打击查处力度；2.依法履职监督管理职责，落实监测药品购销实名登记制度；3.引导线上线下药品零售企业履行药品安全提示义务；4.系统排查涉案药物的异常销售记录，及时落实跟踪管控；5.对右美沙芬致瘾性及其他安全风险及时上报并开展测评，推动提升药物管制级别。

市场监管部门反馈：1.累计查处微商、网络博主等违法售药案件8起，排查销售记录34112条，排查网络销售企业326家次，梳理异常购药记录600余条，追踪滥用右美沙芬药物人员89名并落实重点管控；2.建立按需销售原则，明确医师的用药指导和安全提示义务；3.将涉案药品提前纳入全市处方药销售监测平台，落实实名登记、分级预警、跟踪管控等综合治理措施；4.及时上报案件信息，启动右美沙芬安全风险评测。

检察机关牵头卫健、药监等职能部门以及药学会、药品经营企业代表，深入研讨未成年人药物滥用风险防控，联合市场监管部门，出台浙江省首个《未成年人药物滥用风险管控实施意见（试行）》，推动市场监管部门对零售药店、网上售药企业销售止（镇）咳类药物等加强管控，做好涉未药物滥用事件应急预警处置，建立涉事未成年人的诊疗防治、心理援助转介机制。检察机关通过及时上报案件信息，推动浙江省教育厅、药监局、市场监管局等单位开展联动治理，在省域范围内落实了涉案药物的交易监测、专项检查、预防教育，启动涉案药物滥用的成瘾性专项研究，并依托人大代表、政协委员，以建议、提案等方式积极呼吁，逐步推动国家层面调整右美沙芬药物管制级别。在各部门共同努力下，国家药监局组织论证和审定，并于2021年12月发布公告，将右美沙芬口服单方制剂纳入处方药监管。

目前，未成年人滥用药物现象已成为社会关注的焦点。浙江省以个案撬动国家将氢溴酸右美沙芬口服单方制剂纳入处方药监管，延伸推动的未成年人纹身和不宜进入场所领域在全国开展系统治理。检察机关在办案时并没有停留在案件本身，而是通过大数据分析背后管理制度上的漏洞，然后通过检察公益诉讼，制发多份检察建议，联合更多的社会力量推动问题解决。

专项监督，筑牢历史文化遗产保护的法治屏障

如果把护航亚运会水环境、推动未成年人药物使用监管，比作着眼于“现下”和“未来”，那么，在接下来古桥文物保护一案中，检察机关则是发挥了历史传承守护者的角色，筑牢历史文化遗产保护的法治屏障。

2023年6月，杭州检察机关通过“检察e站”线上小程序，收到一条群众举报，举报信息中附有一张被藤蔓紧紧包裹的小桥的照片，如果不是文字说明中的介绍，检察人员还真看不出这张照片放在生活场景中有哪些异常。举报信里写道：余杭区部分古桥周边环境不佳，危害文物安全，向检察机关寻求帮助。

接到群众求助后，余杭区人民检察院随即成立了以分管副检察长为组长的办案组，开展古桥文物保护公益诉讼专项监督行动。调查过程中，检察人员邀请了当地文化站工作人员共同对26座古桥进行现场勘查，并走访周边住户了解古桥历史和保护现状。经过全面排查，辖区内古桥的保存现状不容乐观，存在桥体架设管线，添建护栏、坡道，植物根系入侵等多种情形，危害文物安全，破坏历史风貌。

在走访过程中，检察人员还得知百余座古桥的古老历史。径山文化研究会秘书长陈宏向他们介绍了距今已700多年的省级文保单位径山东碉桥的历史；大陆村陈爷爷向他们讲述了其对距今已500多年的市级文保点良渚万岁桥的记忆；《良渚镇志》主编康烈华老先生跟他们讲述了其调查研究良渚100余座古桥的故事。经他们如数家珍的讲解，检察人员意识到，这些古桥承载着历史，是余杭宝贵的记忆和财富。

7月，办案组根据前期调查情况，前往文物行政部门，分析探讨古桥保护相关事宜。文物行政部门表示，辖区内古桥保护的确存在诸多问题，他们已经注意到，也在逐步整改，曾开展过护栏拆除整治行动，但没过多久护栏又会被重新安装上，原因是有些古桥就建在老百姓家房前屋后，他们认为没有护栏不安全。古桥文物添建护栏确属违法，但拆除后又被重新添建上，而且不建护栏可能会存在安全隐患。对此，他们也左右为难。

8月，办案组又走访了相关镇街。当提到有些古桥被藤蔓植物覆盖已无法辨别原貌时，街道工作人员认为，古桥上生长植物属于自然现象，自古以来石板桥都会有青苔小草生长，也没有发现会对桥体产生威胁，古桥上长些植物反而更能体现古风古韵。一边是古桥的有效保护，一边是群众的民生需求，该如何解决，让检察人员一时陷入两难。

为消除文物保护疑惑，形成文物保护共识，8月30日，余杭区检察院决定召开古桥文物保护公开听证，针对古桥本体添建护栏、植物根系入侵对古桥的影响等事项听取各方意见建议。为凝聚更多热心力量，余杭区检察院决定依托“检察e站”小程序在线直播听证，广泛听取各方代表更多意见、建议。

听证当天，现场邀请了人大代表、政协委员以及文物保护和建筑结构专家、“益心为公”志愿者、基层群众代表等7人担任听证员，并通过“检察e站”公开听证模块，连线设置在驻良渚组团检察室、径山代表联络站等地的分会场，邀请人大代表、政协委员、特约检察员、特邀检察官助理以及当地村民委员会委员等20余人参与旁听。

听证过程中，听证员们从各自角度发表意见、阐述观点。“益心为公”志愿者孙阳认为：古桥保护需要聚集多方力量，应注重提升古桥保护监督实效。文物保护、建筑结构专家石春雷认为：古桥除了使用价值，还具有文物历史价值，不能对添建护栏、植物根系入侵等侵害现象置之不理、袖手旁观。基层群众代表陈宏认为：开展文物保护工作也要注意方便群众的日常起居，只有这样保护计划方能长久地实施下去。

各方观点碰撞下，原计划一个半小时的听证会，足足持续了三个小时。经过激烈讨论，最终听证员们达成了一致意见，那就是实施“一桥一策”保护，对于添建的护栏，制定科学的方案实施拆除，避免对古桥造成二次伤害；分析植物根系对于古桥的影响，确有危害的予以清除，对于对古桥影响不大的，仍然保留其原貌，保持古桥与植物独特共生关系。

与此同时，各分会场参加人员针对听证事项以及古桥保护，也进行了深入的交流探讨。余杭区政协委员俞美玲在对古桥保护工作提出好对策的同时，对依托“检察e站”参与听证的新形式予以了充分肯定，并建议：“可以通过村、社区的网格员等基层力量，精准推广‘检察e站’。”

一直关心古桥保护的余杭区政协委员张宇挺表示：“良渚是一个水乡古镇，镇志上记载的古桥有一百多座，但随着时间的变迁，桥一直在减少。应对现有古桥进行全面普查，尚未认定为文物，但实际年份已经悠久的老桥也具有保护的意义，也应整理出名录。”当天晚上，张宇挺主动通过“检察e站”小程序，向余杭区检察院提交他发现的古桥保护线索，并主动要求加入“益心为公”志愿团队。

有人说保护历史文化资源就是坚定我们的文化自信和制度自信，这是历史文化资源检察保护的核心公益内涵所在。余杭区检察院在公益诉讼履职中，全面践行全过程人民民主，从群众举报中发现公益受损线索，启动古桥保护公益诉讼专项监督，由点及面，对全区古桥文物进行“体检”。这种模式值得点赞，也为全国同类历史建筑风貌保护提供了可复制、可推广的经验和模板。

（原题：“‘枫桥经验’的浙江检察实践”系列报道之五 | 公益诉讼，检察机关践行“枫桥经验”新路径）

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文/本社记者  李天琪

来源：《民主与法制》周刊2023年第41期

编辑：芦佳琪 汪珈同