【研投】中国炼油产业政策演变及其影响分析

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我国炼化产业政策梳理

上个世纪80年代，地方性炼厂刚刚兴起，整体发展较为无序。为了规范国内炼化产业的发展，我国开始制定和实施地方炼化产业政策。产业政策主要涉及原油进口权、成品油销售权、环境保护、油品质量、税收和安全生产几个方向。从国家对炼油行业制定产业政策的松紧程度上大致可以分为三个阶段：

第一阶段：80年代到21世纪初，严格管控阶段。这个阶段我国炼化行业尤其是地方炼厂，正在经历从计划经济到市场经济的转型时期，处于野蛮生长阶段，规模小、生产装置落后，石油市场秩序混乱，出现了很多黑市的交易。经营权限上，为了更好的管理石油市场，我国于1982年出台了《商业部关于加强石油成品油市场管理的通知》、《中国石油公司关于签订石油商品购销合同的意见》，从原油进口权和成品油的销售权方面进行约束，对整个炼化行业实行统购统配的政策。1989年的《关于整顿石油市场秩序的通知》再次强调各类石油商品，只能由中国石化销售公司系统的石油公司经营，其他部门、单位和个人一律不得从事石油商品的购销经营活动。

第二阶段：2000年到2010年，监督管理阶段。这个阶段，国家对于炼油行业实施的政策主要体现在炼厂规模及节能环保方面。（1）炼厂规模方面，2005年，国家发改委发布的《产业结构调整指导目录（2005年本）》将100万吨年产能以下的小炼油厂列入淘汰类。（2）经营权限上，对于地方性炼厂，政府也并不是一味地压制其发展，开始允许部分获得成品油经营资格的企业销售成品油。（3）税收和环保方面，产业政策开始出现一定的倾斜，这一阶段，税收和环保方面的政策呈现增加的趋势，增加了增值税和消费税，节能减排的政策法规进一步强化，将节能减排工作提升到了国家发展战略地位，对汽柴油的清洁度也有了更高的要求。

第三阶段：2011年至今，引导规范阶段。“十二五”规划纲要中首次提出了“绿色发展”的理念，因此这一时期许多炼化产业的相关政策中都提到了环境保护的问题，并在税收、产品质量管理、经营权限和产能规模方面出台了一系列的政策。（1）税收方面，2011年，财政部、国家税务总局关于利用废弃的动植物油生产纯生物柴油免征消费税的通知。2014年出台了《关于提高成品油消费税》的通知，将汽油、石脑油、溶剂油和润滑油的消费税提高了0.12元/升，柴油、航煤、燃料油提高了0.14元/升。2015年又出台了《关于继续提高成品油消费税的通知》，进一步提高了消费税。（2）成品油质量管理方面，2016年，国家下发进一步推进成品油质量升级及加强市场管理的通知旨在筹备全国范围国五油品全面供应工作，实施成品油升级改造。（3）经营权方面，2015年《国家发展改革委关于进口原油使用管理有关问题的通知》中提到拥有先进污染治理技术且污染物的排放符合国家标准的原油加工企业有优先使用原油的权利，对民营企业放开进口原油使用权和原油进口权。在产业布局上，炼油项目权限全部从国务院下放至省委（4）产能上，2015年国家发改委出台《关于进口原油使用管理有关问题的通知》中明确提到淘汰落后产能引导地方炼油产业结构升级，低于200万吨/年（含）以下小炼厂的8967万吨/年炼油能力全部淘汰。另一方面，2014年国家发改委《石化产业布局方案》中提到提高原料多元化水平，推动产业集聚高效发展。未来我国将逐步在东部沿海形成七大石化产业基地，从北向南依次是大连长兴岛、河北曹妃甸、江苏连云港、上海漕泾、浙江宁波、福建古雷和广东惠州。

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产业政策对我国炼油产能的影响

数据来源：金联创

进入21世纪，我国炼油产能持续扩张，年均增速达到4.8%，2000年我国拥有炼油产能3.6亿吨，到2019年达到8.6亿吨。今年中石化中科炼化1000万吨、洛阳石化扩产200万吨、海南炼化二期500万吨、大庆石化350万吨，中石油庆阳石化300万吨，中海油大榭石化600万吨和中化泉州300万吨总共3250万吨的产能相继投产，预计到今年年底我国年炼油能力接近9亿吨。

通过对炼油产能增速的仔细观察，我们可以发现我国炼能扩张有着很强的政策属性，扩张速度呈现出明显的阶段特点。进入21世纪以来，根据产能增速大小可以分为四个阶段：

数据来源：金联创

（1）2000年-2005年，平均增速2.65%。这一阶段，国家产能政策的主基调在于淘汰落后产能，注重环境保护和油品质量控制。2000年1月1日起不能全部生产90号及90号以上无铅汽油的小炼油厂，必须于1999年12月31日前关闭；对列入1998年国家原油分配计划，但没有加工装置、倒卖原油指标的单位，一律取消其原油分配计划。国家明确了炼油产能扩张的审批权归国务院，未经国务院批准的拟建和在建炼厂，必须立即停止建设，银行不得给与信贷支持，已建成的不得开工投产；今后未得国务院批准不得新建炼油企业，不得扩大原油一次加工能力。

（2）2006年-2010年，平均增速达到8.43%。在此阶段产能政策的大方向是调整产业布局，优化资源配置。在炼油能力相对过剩的东北等地区要严格控制规模，在东南沿海和西南地区加快现有炼厂改扩建。乙烯工业要加快生产能力建设，积极扩大乙烯原料来源，继续实施以扩能降耗和提高竞争力为主的改扩建，统筹区域布局，推进炼油化工一体化。抓紧组织实施好“十一五”规划内在建的6套炼油、8套乙烯装置重大项目，力争2011年全部建成投产。在现有基础上，通过实施上述项目，形成20个千万吨级炼油基地、11个百万吨级乙烯基地。炼油和乙烯企业平均规模分别提高到600万吨和60万吨。

（3）2011年-2015年，平均增速3.93%。“十二五”期间我国石油和化工行业年均增长速度将保持在10%以上；到2015 年原油年加工能力控制在6.5亿吨以内，成品油产量达到3亿吨 左右；乙烯产能达到2600万吨 左右， 乙烯当量自给率达到70%左右；行业总产值达到16 万亿元，并初步形成资源节约型、环境友好型、本质安全型的发展模式。在此期间，国家发改委于2012年的《产能结构调整指导目录》中再次提高炼油行业的进入门槛，根据该目录，自2012年6 月1 日起，国家将限制新建1000万吨 以下常减压、150万吨以下催化裂化、100万吨以下连续重整(含芳烃抽提)、150万吨以下加氢裂化生产装置，2013 年前淘汰200万吨及以下常减压装置。前一阶段，我国炼油能力快速增加，导致炼厂开工率偏低，造成一定的资源浪费，在本阶段国家有意控制传统炼油能力，同时继续淘汰200万吨年产能以下的炼厂，进而导致2011-2015年炼油产能增速有所下降。

（4）2016年-2020年，平均增速4.01%。本阶段体现了国家进一步深化体制改革和行政审批制度改革，简政放权的政策目标，将新建和扩建炼油项目由国务院下放到省级政府。根据“十三五”规划，我国炼油企业进一步向规模化、炼化一体化、基地化、集约化方向发展，促进被城市合围的、原油资源不足的炼油能力逐步向安全防护纵深广阔、市场需求旺盛的东南沿海七大石化产业基地集中，推动我国炼化布局进一步优化合理。在规划七大石化产业基地同时，继续淘汰200万吨/年（含）以下小炼厂的8967万吨/年炼油能力，未来还需要淘汰或搬迁其他9800万吨/年左右的炼油能力。因此在这个时间阶段，有能力的民营资本开始大举进入炼油行业，恒力石化、盛虹、浙江石化等一大批新型民营炼厂逐步投产，山东一些小的炼厂或拆除，或合并，这一阶段总体扩张速度与上一阶段持平。

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 总  结 

结合以上分析，我们可以发现政府在炼油行业的产能政策制定上，紧密结合我国燃料和化工需求的实际情况，既重视总量的增长，同时也强调炼油产能分布的合理。在炼油产能的扩张控制上，逐渐从行政控制逐渐过渡到政策引导，发挥市场调节的作用，炼厂平均产能在增加，能耗在降低，下游产品清洁化，逐渐向规模化、炼化一体化、基地化、集约化方向发展。

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