肖尧|美国发布《国家生物防御战略》对我可能产生的影响及对策建议

2018年9月18日，美国政府发布《国家生物防御战略》。这是特朗普政府首份针对生物安全的国家级战略，也是其迄今为止最为全面、系统地应对各类生物安全威胁的战略性文件，代表了美国对国内国际生物安全能力建设的新方向。该战略与此前发布的《国家安全战略》一致，突出了明显的针对性和进攻性，暴露出防线前移、全球行动、主动干预以及力求主导国际多边进程等野心，将对新时期我生物科技发展及生物安全能力建设形成战略挤压，并影响全球生物安全格局走向，值得高度关注。

一、美国《国家生物防御战略》的主要特点

美国《国家生物防御战略》将自然发生、意外事故或人为故意造成的生物威胁并重，并突出传染病和生物武器威胁，确定了感知、预防、准备、响应和恢复等五大重点建设和管理目标。同时，该战略首次成立了内阁级的生物安全指导委员会以加强全国各部门的协调，更加强调以监测和情报为核心的风险评估在生物防御中的重要地位，并要求加强对高风险性生物技术研发活动的全球监督。总体来看，该战略主要具有以下突出特点：

（一）将生物防御战线向国门之外前移，突出强调全球应对能力

美国《国家生物防御战略》主张运用本国和伙伴国的力量加强全球监测、全球评估，以及全球生物安全危机的应对能力，力图内外结合将生物防御的第一道防线前置，御敌于国门之外。具体内容包括：强化全球生物监测系统的态势感知、事故表征和后果评估能力；加强国内外生物监测实验室的监控运作能力；加强对本国及别国生物防御能力的评估能力；加强对国内外生物武器的识别、调查、归因和破坏能力；加强对生物武器材料的拦截、禁用、销毁和追责能力；加强国际标本、试剂、情报的共享；加强国际调查、追责与制裁能力。美国家安全顾问博尔顿在发布会上表示：“美国正在不断监测一系列国家和恐怖组织可能获得威胁性生物武器的能力”，更是印证了提高情报发现分析能力和监测处置技术能力是该战略的核心目标。

（二）与《国家安全战略》整体衔接，针对性和进攻性意味明显

美国《国家生物防御战略》强调与美国《国家安全战略》方针一致，立足美国核心安全利益，遵从“美国优先”的基本原则。《国家生物防御战略》将《国家安全战略》中与生物安全相关的所有重大事项纳入其中，并更加具体化和更具可操作性，包括从源头检测并遏制生物威胁、支持生物技术和医学创新、确保全球生物实验室安全、加强全球情报共享、加强全球威胁打击能力以及改善应急响应等。值得关注的是，《国家安全战略》强调以实力维护和平，并将中国列为“战略竞争对手”，而《国家生物防御战略》在生物安全领域的全球部署、全球监测、全球打击能力建设以及与《国家安全战略》的高度一致，无疑对中国的针对性和进攻性意味更加明显。

（三）意图主导全球多边安全合作进程，强化生物安全领域话语权

美国《国家生物防御战略》在多个章节强调将与多边组织和伙伴国家加强合作，支持生物防御和卫生安全能力建设，并制定实施一系列新政策和标准。同时，美国健康与人类服务部（HHS）也提出将发布“全球卫生安全战略”（GHSS），与更新版的“全球卫生安全议程”（GHSA）共同支撑实现《国家生物防御战略》中全球干预的愿景。这强烈表现出其核心目的是加强甚至主导未来全球生物安全领域话语权。

（四）推进生物安全关键领域科技创新和进行前瞻性布局

《国家生物防御战略》强调“美国一直是技术创新的领导者，将致力于促进整个国家生物安全领域的科技创新”，反映出美国希望通过该战略的部署，不仅进一步保持和强化长期以来在世界生物安全科技领域的龙头地位，而且将包括合成生物学在内的生物科技，以及涵盖“侦检消防治”全链条的生物安全科技均纳入优先发展，进行前瞻性布局。可以判断，未来围绕合成生物学、基因编辑、生物监测、环境净化等尖端生物技术发展主动权的国际竞争将愈演愈烈。

二、对我国可能造成的主要影响

在中美贸易摩擦延伸到军事、科技、产业、人才的全方位博弈，美国将中国视为“战略竞争对手”的新时期，美国在其国家安全框架下出台的任何战略都应放在美中关系大势下进行分析。在此前提下，美国《国家生物防御战略》可能带给我国的主要潜在影响包括：

（一）主导国际多边议程争夺话语权，对我形成战略竞争或挤压

美国发布一系列战略的根本目的是意欲主导生物安全多边议程，巩固其在全球公共卫生和生物防御体系的霸主地位，争夺对全球生物资源、全球卫生行动的控制权。我国“一带一路”倡议和“中非命运共同体”战略也同样将全球生物安全多边合作列为重要内容，还拟将发布《生物安全国际合作战略》。中美双方主导的多边议程如果不能协调配合，势必将对我构成战略竞争或战略挤压，甚至带来一系列安全风险。

（二）主导生物安全领域新规则对我施以审查制裁

一是滥用“国内法取代国际法”实施单边制裁。自特朗普政府上台以来，美国推行霸权主义，在军事、贸易等领域屡次绕过国际组织，依据国内法律对世界多国采取单边制裁。美国《国家生物防御战略》更是声称“如果多边机构和合作伙伴不予配合，将在必要时采取单方面行动”。近期美国出台的“反恐怖法案”“管制生物剂计划”“管制生物剂条例”等多个相关法律法规，为其在生物安全领域沿用“国内法取代国际法”的手段在关键领域对我实施打压制裁制造了更多的“炮弹”。二是滥用核查机制干涉内政，窃取机密。“风险和能力评估”是《国家生物防御战略》的部署重点。近年来，美国一直意图绕开生物武器公约核查机制，另起炉灶，利用其掌控能力较强的秘书长调查机制强化对国际生物安全的主导权，但该核查机制一旦被滥用，就会以此为借口干涉其他国家内政、损害他国主权及合法利益。而美国《国家生物防御战略》的出台，正是为加强对生物安全领域核查机制主导权的争夺，将对我国家安全造成威胁。

（三）加强我国周边生物监测行动，威胁我国家安全和地缘政治稳定

以生物防御为名的生物监测是军事准备的重要内容。依《国家生物防御战略》部署的全球生物监测行动，已经在中亚及东南亚地区活动频繁，建成覆盖病原体监测、实验室网络检测、环境监测、资源监测和事件监测的全维度生物监测网络。随着《国家生物防御战略》实施，美国及伙伴国在我周边地区，甚至在我国境内以掩护名义开展的生物监测行动必将加强。如果中美之间协调不好，将对我国人口健康、物种资源和军事安全构成严重威胁。

（四）我国生物安全自主创新能力不足，核心技术面临断供危机

生命科学是中美差距最小的技术领域，但是在生物安全领域，我国仍存在科研基础设施自主创新的支撑力明显不足，高等级生物安全实验室核心零部件及生命科学研究的试剂、装备、设备、实验动物严重依赖进口，生物信息数据库完全被国外垄断等一系列问题。在美全方位打压我科技进步的背景下，美国《国家生物防御战略》提出的构建技术优势，很可能以关键技术设备对我断供制裁的方式实现，我国在生物安全领域能力建设面临“卡脖子”危机。

（五）生物黑客活动日益成为生物安全的重要隐患

当前防生物武器扩散的重点正在从以往的防国家间扩散向防范以生物黑客为代表的非国家行为体扩散转变，《国家生物防御战略》同样将其列为防范重点之一。随着两用性生物技术门槛的降低，生物黑客这一隐蔽性更强、研究自由度更高的团体已经成为意外或蓄意造成生物安全事件的主要来源之一。据统计，频繁活跃在我国大陆及泰国、新加坡、日本、韩国、香港、印度等周边国家和地区的生物黑客人数已达1.9万余人，占全球生物黑客总人数的30%。随着生物技术工具更加便捷、生物材料愈发广泛可及，生物黑客组织或“独狼”的活动将成为威胁我国生物安全的重要因素。

三、对策建议

（一）深度参与全球生物安全治理，争取更多国际话语权

我国可学习借鉴美国的经验做法，组建一支由外交、军事、科技、法律、情报等多领域专家组成的专业化国际生物安全团队，建立一批由我国主导的非政府组织和智库机构，发起一批聚焦“人类命运共同体”的行动倡议，积极融入国际生物安全相关立法和协商对话与行动之中，在国际生物安全和生物军控领域持续发声，争取这一领域更多的国际话语权和制度与标准制定权，全力维护国家利益，避免战略被动。

（二）加强我国生物安全基础设施建设，增强核心技术自主创新能力

我国已将生物安全上升至国家安全层面，形成了统一的协调机制和较为完备的战略规划，但生物安全研究基础设施、生物安全监测评估、生物安全情报发现分析等能力有待加强，核心领域技术空白或受制于人的情况仍然突出。我应全面梳理生物安全关键领域软硬件存在的薄弱环节，将相关科技研发、基础建设、人才建设、技术储备等工作纳入国家重大专项规划，并提供稳定的财政支持。

（三）抓紧制定和完善我国生物安全领域法律法规

生物安全新形势及相关能力建设的新需求对现有法律体系提出了新的挑战，推进我国生物安全立法对生物防御的战略布局尤为迫切。例如针对两用性技术扩散和缪用的管理无法适用当前传染病的防控框架，境外获取的病原体等一手疫情资源依我国内法律规定无法入境等问题极大影响了我生物安全能力建设进程。为配合国家“一带一路”、“中非命运共同体”战略的实施，以及为保障国家生物安全，我应加速推动国家生物安全法立法进程，并针对生物恐怖、传染病防控、遗传资源信息管理、实验室安全、生物技术管理的最新形势，对相关法律法规进行修订完善，形成完备的生物安全法律法规体系。

（四）关口前移，突出生物监测能力建设

随着生物科技高速发展，生物危害因素与危害方式趋于复杂、多变、隐匿。为确保生物疆域的安全，我需要形成对新发突发疫情、环境灾害、生物武器等全谱威胁动态实时监测、感知、鉴别与溯源的能力。应着力加强生物监测核心技术研发，并在“一带一路”等国家战略框架下将防控关口前移，也力争“御敌于国门之外”，保障国民健康和国家安全。

（五）全面排查涉我遗传资源科技项目并建立长效审查机制

我国是世界上生物遗传资源最丰富的国家之一，也是发达国家掠取生物遗传资源的重要目标，历史上发生过多次以各种名义和手段开展的掠取事件。美国《国家生物安全战略》中对“生物数据”的高度重视为我们敲响了警钟。当前，我国遗传资源保护管理制度对恶意窃取行为已进行严格管控，但对以科学研究名义在我国开展生物遗传资源调查的管控工作仍存在漏洞和较大隐患。我应全面排查境外涉我遗传资源科技项目，并对现有监管框架进行完善，建立长效管理审查机制，保障我国生物遗传资源安全。

作者简介

肖尧，国务院发展研究中心国际技术经济研究所 研究二室 副主任

往期链接：

编辑：Luna Li