史剑道|路在何方：供应链迁出中国的路径选择
图为网站文章截图
史剑道|路在何方：供应链迁出中国的路径选择
作者：史剑道（Derek Scissors）
译者：高瑞
法意导言
自贸易战以来，特朗普政府通过加征关税、启动301号等方式制裁中国。但是，美国著名的中国经济问题专家，《中国褐皮书》的首席经济学家史剑道(Derek Scissors) 认为，美国的这些政策难以取得预期的效果。真正解决中国威胁的治标之策，在于将重要的供应链从中国搬离，转移到更符合美国利益的地方。虽然供应链正在转移，但是美国政府应当介入其中，去引导供应链转移的方向。非关税的政策、对中国的区别对待以及限制资金流入中国等都是美国可资借助的工具。本文于2019年11月发表于《德克萨斯州国家安全评论》。
本文作者史剑道
政府干预供应链是个好主意吗？美国政府的多个部门相信确实如此，并试图扩大当前同中国的贸易争端。虽然对政府干预持怀疑态度是明智的，但也有充分的理由说明涉及美国的供应链不应该将中国纳入其中。即使正在进行的双边谈判取得了一定的成绩，美国政府仍可能以某种形式继续试图取代现有的供应链。
支持这一做法有两个理由，一个是财政，一个是科技。
在财政方面，从2014年春季到2019年秋季，中国从与美国的商品和服务贸易中净赚约1.6万亿美元。尽管这些收益并非完全来自供应链，但是在双边贸易中，占最大比例的是消费类电子产品，它主要来自跨太平洋供应链（也有其他供应链）。尽管如此，中国官方的外汇储备在此期间下降了8500亿元。因此，美国为中国 “一带一路”战略的建设和大肆收购国外资产提供了必要的金钱保障。没有美国的“无私”援助，中国是不会有充足的资金。
虽然美国同样从双边贸易中获益，但是将供应链从中国移出，相对于中国将会失去全部相关的利益而言，美国的损失就要小的多。生产将转向成本稍高但对美国有利的生产商。尽管对搬迁进行微观管理，将会耗费很多成本，首选的搬迁地点依然是墨西哥、印度、越南、印度尼西亚和菲律宾等国家，它们都不像中国那样对美国会构成经济或军事上威胁。
在技术层面，众所周知，中国政府限制美国科技公司的主要手段便是国内市场的规模。市场对外开放的规模主要由中国的政策所决定。当然，还有一个重要的决定因素是，在华供应链生产的商品，最终是销售回美国的。如果后者发生变化，中国政府就无法向美国企业施压，要求它们转让军民两用技术，以换取在中国运营的特权。实体的搬迁还将影响获取敏感技术等一些更微妙的方面，例如，在供应链合作之外建立合资企业，以及技术人员之间的广泛接触。如此看来，美国对于位于中国的供应链的政策需要做出更多的改变，例如更明确的目标，对特定供应链的处理方法的一以贯之（目前缺乏），用其他政策工具扩大或取代关税政策，以及在其他地方扶持新的供应链。可以通过记录目前微小的脱钩，找出中美关系的主要问题，来观察这些改变的价值，找出改进的措施。
贸易战的现状
现在对有多少供应链是因为贸易冲突而迁移下定论，还为时尚早。观察人士认为，早在川普竞选期间，启动对中国侵犯和窃取知识产权的301号调查，或者在2018年6月发布的加征关税的清单之前，就已有征兆。尽管如此，直到2019年5月，对从中国进口2000亿商品加征25%关税时，美国才采取有效措施调整供应链。但这已经为时已晚，美国的行动收效甚微。
上述分析可能会遇到障碍，因为在美国政策发挥作用之前，产业链因为中国的劳动力和地价上涨已经开始转移。完全基于政策因素的劳动力成本和地价上涨，降低了企业的收益，引发了生产链的转移。特别是当中国的劳动力短缺时，以电子消费品和服装为代表的产业自然会从中国转出。产业链的转移也正如2016年一样有条不紊的展开，那时监管还不严。或许这是对美国当前政策的回应。但是，2020年大选后政策若被修改，情况又会变得不一样。
特朗普评估供应链是否已经转移的出发点是经济关系中最重要的组成部分：商品交易。在交易额统计中，这里出现了一些预警信号：美国货物出口额在2017年第4季度达到峰值，双方服务贸易额在2018年第一季度达到峰值，但并没有太大变化。但是，美国2018年第四季度货物出口额直线下降。即使在2019年第二季度中途才开始加征关税，在双边服务贸易方面，2019年前三个季度，同比2018年前三个季度已经下降了17%。如果双边磋商还未达成一致取消已加征关税，贸易额将会进一步下降。
美国对中国的直接投资也经历了近一年的下降。在2018年上半年，美国对大陆和香港（资金进入大陆的中转站）投资各有60亿。在2019年上半年，这个数据已经分别变成了30亿和20亿。与此同时，对印度尼西亚的投资不降反升，对新加坡的投资迎来大幅度增长，对印度的投资翻了一番。一些美国资本正在寻找更好的替代市场。
美国对部分亚洲国家直接投资额2018年、2019年对比
但这并不能代表全部的资本。证券投资（仅用于投资证券，而非实体资产）并没有像直接投资那样为生产直接提供资金，而是为公司提供资金，使其有钱投入生产。从2016年底到2019年6月，美国对华证券投资翻倍，总计增长了近1000亿。2019年上半年对华证券投资迎来大幅度增长，是受中国政府允许外国公司进入本国金融市场的刺激。与直接投资相比，证券投资可更容易撤出。因此它的资金流向可以迅速改变。但是，过去几年间，中国政府从证券投资中获得的巨大资金，远远多于直接投资减少的数额。在净值上，中美之间并没有财政脱钩。
在华运营的美国公司最有可能将货物运回美国，便需要考虑更高的关税。有关其他从中国出口货物到美国的公司信息并没有太大帮助。欧盟的数据与它的决定一样，出现速度非常缓慢，而且尚未触及供应链转移的时期。
中国的投资数据很难读懂，因为香港即是投资的主要集散地，而中央政府并没有统计以香港为中转的投资。2018年11月，外来投资大幅放缓，此后，其年化增长率一直维持在3%左右。但是，在2019年的前三个季度合约量已经下降三分之一。一些跨国公司对中国经济依然持乐观态度，但是持乐观态度者在减少。
抛开零星的数据，这里还有大量的实例。2019年9月对美国在华公司调查显示，大量的投资计划被取消，尽管这些可能更应该归因于中国国内情况，而非两国贸易争端。近期台湾、日本企业也开始搬离中国。一些在华企业也承认搬离。
尽管如此，现在说企业搬离加速是因为美国行动的威胁还为时尚早。供应链变化都是最近发生的，而且规模较小，在谈判达成一致或2020年大选后，可能会迅速发生转变。但是，如果美国在未来几年内继续施压，那么生产链的变化，将会远远超出目前可以预见的范围。
采取行动的理由
至少对中国施压原则上是合理的。来自中国的供应链对美国构成了巨大的威胁，有些甚至已经对美国造成实质性的伤害。关于这一点，首先在技术界形成共识，尤其是在军民两用技术领域。共识的形成首先是源于一个明显变化：中国瞄准的外国技术和及其获取外国技术的能力都变得更加先进。这间接地反应在美国从中国进口的通信设备，从2002年至2018年进口额增长了17倍。
美国从中国进口通讯设备总额在17年间增长了17倍。
从加入世界贸易组织（WTO）的双边谈判开始到现在，第二个因素一直保持不变：中国有系统地侵犯或公然窃取外国知识产权。这两个因素叠加起来就意味着，遏制知识产权的侵权与偷窃已经成为维护美国商业和军事双重利益的关键所在。因此，知识产权问题也被选为特朗普政府对中国启动301号调查的第一炮。但是随后人们的注意力迅速转移到传统的贸易平衡和关税上，而忽视去改变知识产权的保护和科技供应链。
对华为采取行动的首要原因是对伊朗的制裁。此外，将华为列入商业部的不可靠合作伙伴名单中，却依然允许企业将业务转移到美国之外，继续自由地与华为进行交易。新的出口控制管控可能会更加全面，但是已经错过最佳时机。商务部还未公布监管草案，更不用说采取有效措施去禁止此类出口（外国公民参与到美国的研发中）。美国已经找到采取了强有力的措施的理由，但是几乎没有采取任何行动。金融领域没有传统的供应链。但是所有的供应链都需要金钱，因此金融对于供应链搬离中国至关重要。如果最终美国坚持供应链转移的政策，那么这些政策就需要有持续的资金支持。
美国并非未积极采取行动，只是美国内部存在着矛盾。如果把美国与中国的技术部门分离，却又继续资助中国企业，只会取得适得其反的效果。同样，当前美国的关税过于宽泛。但是，在任何最终、规模较小的关税中都应当附加一定的金融限制。一边禁止中国出口商进入美国市场，一边又为他们提供资金，这样做是没有任何意义。
或许这并不奇怪，美国目前政策毫无作用。通过侵犯和窃取知识产权获得利益的中国科技公司，以及近期遭受关税打击的其他公司，都可以在美国资本市场上自由融资。而且，尽管他们违背了披露义务，依然不受任何限制。特朗普政府并不满足于此，它正在积极寻求在中国增加投资的权利，其中包括一些条款，以防止损害自己的关税、即将实施的出口管制或任何可能转移供应链的行动。
金融与科技是广泛的，其他领域的供应链中也存在着问题。据英国政府的报告，中国在原料药领域（active pharmaceutical ingredients）占据全球40%的份额，是全球市场的主导者。不过，这些相关信息的来源和关联数据都不是很清晰。将生产链撤出中国的关键因素是，中国共产党对增加信息透明度的天然反感。这种对不透明的偏好与全球化的利益需求背道而驰，在原料药领域（而不是鞋业）尤其令人感动不安。
缺乏透明度使得中国药品监管部门难以有效监管药品质量，这给中国带来了伤害，同时也伤害到了美国，而且可能再次伤害美国。最为著名的案件就是2008年的肝素掺假事件，造成数十人死亡。十多年来，中国的临床研究能力依然没有提高。2019年，主要制药商又涉嫌财务数据造假。最后，基于非市场动机考虑，应当减少美国军事对中国原料药的依赖。
原料药领域遇到的问题，也出现在其他日常商品贸易领域，例如就像手机和无人机一样，任何可以被用来监视的设备。在这些方面，中国生产商在全球处于领先地位，而相应的威胁是数据会被“意外”地被中国所掌握。稀土供应链也被认为是一种危险信号，但是缺乏相关的证据。2010年中国对日本禁运稀土矿的政策影响不大，是因为中国放宽了稀土矿的供应。美国2018年稀土矿进口量仅为1600亿美元。
部分的解决方案
美国的政策制定者并没有考虑供应链的价值，而是把主要精力用于利用关税来保障进口权利。一些非关税策略，如禁止商业接触和处罚中国公司，却很大程度上被忽略。除非目标从贸易平衡到供应链，否则结果仍然达不到目标。当前美国的政策目标是模糊且不稳定的，但可能包括将生产链转移回美国，禁止科技输出，对抗中国的工业政策，甚至打击侵犯人权的行为。
如果目标是固定的，并确定了具体的生产链，那么有效的政策应当具有三个特征：深度、持久性和区别对待。持久性的含义显而易见，即生产链的转移，无法通过临时性的措施来完成。区别对待意味着要对对待中国的态度明显比对待其他国家生产者差，那么企业就有动力转移。深度则要求不仅仅采取关税政策。
中国对美国的货物出口是双方经济关系中的主要部分。当然，并非所有供应链都是如此，但中国的出口主要是电子产品，如电脑、手机、电视和无线电广播设备，以及电器设备和机械，如动力装置、纺织品和轮胎。在中国加入世贸组织的第二年，即2002年开始美国的进口货物总额快速的增长。
电子消费品，如电脑、手机、显示屏和配件，都位于这条为中国攫取美国利益的著名供应链当中。这构成了双边贸易不平衡的最大一部分，并且不平衡进一步加剧。如果出口美国的在华电子企业面对着高关税，且很少通过第三方转运，那么企业就会寻求搬离中国。政策的持久性需要贸易保护主义总统，诸如特朗普，或者是参议院伊丽莎白·沃伦（Sen. Elizabeth Warren）。但是传统的保护主义者要求对所有从双边贸易中获益的劳动力低廉的国家征收高关税。
成功的关键在于区别对待。如果有其他地方可以为美国供货，许多公司将会搬迁。墨西哥是个好的选择，但是，如果更具吸引力的东南亚成为美国供货地，例如越南和菲律宾，则会有更多企业搬离中国。为了使大部分的电子产品供应链搬离中国，在进口商品方面，美国应当给予其他贸易伙伴与中国相比具有明显的优惠待遇，暂时不去计较与新的贸易伙伴之间可能产生的新的贸易不平衡。
对于原料药产业(API)，为保险起见，有必要将一些特殊的生产链搬回美国。该领域的风险来自于大规模使用药物的安全问题和中国药品供应给美国军方，给美国带来的威胁。美国国防机构可以向可靠的药品供应商寻求那些不宜储藏的药品。服务于普通消费者的供应链都敏感于搬迁成本。为了绝大多数弱势群体的健康，应该努力寻求中国供应链的替代方案。研究最开始提到的非关税政策工具，是对中国实行歧视政策的重要手段。
由于军事用途和产品性能的快速变化，科技供应链不同于其他产业。半导体是核心。在重要的科技生产链中，具有代表性的高收益企业都依赖于中国，这些企业大多与芯片业务相关，如高通（Qualcomm）、英伟达（NVIDIA）、德州仪器（Texas Instruments）和英特尔（Intel）。此外，美国商务部姗姗来迟的出口管制规定，应当明确界定何为“新兴”技术，例如专家系统、生物材料或任何以“量子”开头的技术。
为了保护先进技术，同顶级供应商日本、韩国合作显得尤为必要。但是，美国是军民两用领域的主导者，区别对待只是次要因素。在深度方面，进一步建构和推动出口管制便已经是足够的。如果出口管制存在缺陷，中国获得关键技术，关税和其他措施将无法对科技生产链产生影响，只能遂了中国共产党发展科技的强烈心愿。
真正的持久性性是科技链成功的关键。但是，说起来容易，做起来难：完成科技供应链回归美国，或者回到美国的掌控范围这项任务是一项需要定期更新、耗费时间、花费不菲的工程。替代的选择，限制落后的技术，则会将扼杀较老、无害的技术，并忽视新的但却有害的技术扩散。
财政支持是转移供应链的必要组成部分。美国试图通过谈判减少中国工业政策带来的扭曲，然而美国的资金却又资助中国的政策，这是令人难以理解的。中国政府正在开放金融服务业，是因为其国家财政出现了难以想象的困难，自2014年春季以来，中国的外汇储备下降了9000亿美元，更为严重的是国内飙升的债务。若是美国持续施压，美国的金融行动无需多久就能发挥功效。然而，基于同样的理由，歧视性政策则遇到挑战。就生产链本身，美国一直在寻求中国的替代者。但是，中国政府正在努力改善投资环境，而美国则需要同合作伙伴合作，增加吸引力。
转移供应链的财政支持的关键在于深度。美国财政部最近公布了收紧外国人投资的监管草案，不过，在这之前中国在美投资就不断下跌。现在每年只有几十亿的直接投资，所以新规定是为了防患于未然。
正在探索的重要举措：正式限制境外投资。如前所述，大量的资金通过证券投资外流，而非直接投资。两项限制证券投资的措施正在发挥作用。首先是将无视美国信息披露要求的中国企业摘牌。尽管这样做有法律依据，但这对供应链几乎没有影响。第二项措施现在来看规模小的多，但极易扩展，那就是阻止美国政府金融机构对中国的证券投资。
这样做是为了阻止美国政府对于中国发展与供应链相关的军民两用技术的支持。限制的范围很容易被扩展。更为重要的是，限制政策可以适用于私人投资。既可以应用于直接投资，也可以适用于证券投资。被限制的目标可以扩展为通过窃取知识产权而获利、实施了侵害人权的行为或者其他实施了其他一切不被期望发生行为的公司。当金融政策发挥作用，美国将有能力将重要的产业转移。
总而言之，如果不完全基于成本最小化考虑，美国就不应该依赖在中国运营的生产链。目标应该是公开的，并持续到目前的双边谈判之后。只要政府干预的目标瞄准最重要的供应链，关税政策不应成为唯一、甚至是主要的工具，应扶持或至少接受第三国的生产链作为替代。
翻译文章：
Derek Scissors, In Need of Direction：The Case for Moving Supply Chains Out of China, Texas National Security Review, November 18, 2019
网络链接：
https://warontherocks.com/2019/11/in-need-of-direction-the-case-for-moving-supply-chains-out-of-china/
译者介绍
高瑞
北京大学2018级法律硕士，现为法意读书编译组成员。