强世功 | 穿行于“想象世界”与“真实世界” ：理解香港国家安全立法的内在法理
法意导言
时间在消逝，历史在发展，内地年轻一代不断精进努力，对世界开放，向先进学习；回归之后的香港年轻一代又是如何看待内地，如何安排自己的未来？本文从法理的角度分析了全国人大作出的关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定对中央治港体系、“一国两制”完善发展以及香港政治生态的深远影响。本文作者为北京大学法学院教授强世功，原载于《紫荆》杂志2020年6月号，感谢授权。
5月11日，民建联举行记者会，公布民建联港区全国人大代表和政协委员将于出席两会期间，就多项推动两地合作与国家发展的议题提出23项建议和提案（图：香港中通社）
近日，全国人大作出了关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（以下简称《决定》）。《决定》一经公布就立刻在香港、内地乃至美英等国引发强烈反响。有人欢呼、有人支持，也有人恐惧、有人反对。鉴于全国人大在国家宪制体系中的最高权威地位，《决定》在香港的“一国两制”建构进程中无疑具有里程碑式的意义，《决定》的实施会对中央治港体系、“一国两制”完善发展和香港政治生态产生深远影响。为了理解这个《决定》，我想讲一些相关的故事，讨论如何在“想象世界”与“真实世界”的错位中，理解《决定》所涉及的几个法理问题。
两个香港故事：
“想象”与“真实”之间
2002年，我到香港树仁大学（当时叫树仁学院）讲课。有一次，树仁大学的创始人胡鸿烈大律师给我们讲起香港故事。当年，中央收回香港消息一传开，香港股市急泄，地价暴跌，市民纷纷移民，正是利用这个机会他才购得北角宝马山这块宝地作为校址。那时，香港流传这样一句话，“不怕共产党的就可以成为新富豪”，李嘉诚等人都是在这种背景崛起的。
胡鸿烈大律师讲的这个故事是一个经典的香港故事，也是“真实世界”与“想象世界”交错的一个经典案例。20世纪80年代，很多香港人对内地的理解还停留在“反右”、“文革”的“想象世界”中，因“恐共”、“拒共”做出移民、甚至逃难的痛苦选择。然而，不少像胡鸿烈、李嘉诚这样的香港人，努力去了解内地、研究中国共产党、研究中央推出的改革开放政策，他们由此对内地、中央政策及其影响下的未来香港形成一个理性判断，看到了这样一个“真实世界”：改革开放的内地以及保持资本主义的香港会带来经济的繁荣。正是基于对“真实世界”的判断，他们不仅大规模在香港购地，而且大规模投资内地，迅速成为香港商业领袖。
今天，由于全国人大的《决定》，香港再次出现紧张情绪，不仅股市下跌，“移民”又再次成为网络上的热搜词。在这种背景下，与其陷入情绪性恐惧的“想象世界”中，不如研究“真实世界”，系统研究中央对港政策，研究国家领导人关于香港问题的讲话，从而准确地判断中央在香港维护国家安全的立法行动究竟针对谁、为了谁。唯有持这种理性化的思维方式，才能帮助香港人跳出“想象世界”，把握“真实世界”，做出正确选择。
自在树仁大学讲课大约十年之后，我回到北京大学教书。由于曾在香港工作的缘由和对香港的特殊情感，我时常给来北京大学交流的香港学生团讲课，介绍内地的发展状况。那时候，香港一些本土激进运动愈演愈烈，香港和内地间的矛盾冲突越来越深。有一次，我请香港学生谈谈对香港与内地差异的理解，有的学生说香港是国际性大都市，有的说香港有言论自由，有个小女生怯生生的发言给我留下深刻印象，她说最大的感受就是在香港读书的内地学生很用功，每次上课都坐在第一排。如果说前面几位同学的发言沉浸在对香港国际性大都市的美好“想象”中，那么这位女同学恰恰看到了一个“真实世界”：那就是内地年轻一代精进努力，争取到世界名校留学，具有希望吸纳整个世界知识的生机勃勃的精神状态。
正是从这个女同学发言开始，我试图用最短的时间、最简单的方法给他们展现一个关于内地和中国共产党的“真实世界”。中国有14亿人口，其中有9千多万共产党员，相当于每个家庭中都有党员。我是一名党员，我的北京大学同事很多也是党员。共产党并不神秘，符合入党条件可以申请加入。如果一个学生要想成为党员，除了学习好，还要品德好；不能只关心自己的利益，还必须关心他人、社会和国家的公共事务。共产党深深扎根在每个中国家庭、整个中国社会的土壤中。此外，如果你是科学家、医生、律师，在专业上非常优秀、品德非常好，既可以申请加入共产党，也可以申请加入民主党派，可能成为一名政协委员。但是很多香港人闭上眼睛，不去看、不去研究，以至于没有人告诉他们这个“真实世界”。
然而，由于陷入国际大都市的“想象世界”中，回归之后出生的年轻一代缺乏睁眼看世界的勇气，甚至不敢越过罗湖桥看看生机勃勃的内地。他们把香港看作是西方世界的一部分，将西方世界当作整个世界，而从来没有意识到960万平方公里的中国，他们想象中的世界乃是一个残缺不全的世界，而非完整的世界。在“真实世界”中，中国已经成为拉动世界经济增长的引擎。大疆创新科技有限公司创始人汪涛在香港科技大学读书的时候，就属于前面那位女同学所描述的坐在前排刻苦学习的内地学生。在汪涛引领全球科技发展潮流的时候，很多香港学生却停留在对香港过去的国际大都市想象的追忆中，掀起本土激进运动，后来甚至演变为“雨伞革命”乃至暴恐行动。在这种背景下，今天的香港人与其面对全国人大《决定》感到惶恐不安，不如勇敢地穿过罗湖桥，看看你所恐惧的对象究竟是什么样子。唯有如此才能回到“真实世界”，对自己的未来做出新的安排。
香港人沉浸在“想象世界”中，一些内地民众也是如此，他们对香港的认知仍局限在“狮子山下”通过个人奋斗、创造奇迹的“想象世界”中。可“真实世界”中的香港被商业资本垄断，下层社会向上流动的空间被堵死，香港年轻一代被困在狭窄社会空间中，在一些媒体的灌输下，他们的视野越来越狭窄，在精神亢奋中逐渐走向沉沦。此外，许多内地民众对香港的印象依然停留在“霍元甲”、“黄飞鸿”、“龙的传人”等想象中，殊不知在“真实世界”里，不少香港年轻人已经不认同“中国人”身份，甚至开始建构所谓“香港人”身份认同，并由此滋生出“港独”思潮和“反中”运动，“九七回归的一代”有沦为“雨伞革命的一代”的危险。
时间在消逝，历史在发展，每个人的“想象世界”与“真实世界”都处在急速变化中。从某种意义上说，全国人大的《决定》其实是这两个世界相互交错的产物。
基本法的两个故事：“想象世界”与“真实世界”之间
基本法是在国家宪法之下赋予中央在香港恢复行使主权和管治权的宪制性法律，中央通过基本法将香港纳入到整个国家宪制体系和国家治理体系之中。然而，不少香港人首先将基本法想象为一部“防御性的法律”，即用基本法来约束中央的权力，防止中央介入香港高度自治范围内的事务。这两种对基本法的不同理解，最终导致基本法在运行中出现因“想象世界”与“真实世界”之间相互错位引发的种种故事。
首先是关于基本法解释的故事。在绝大多数内地法律界人士的“想象世界”中，基本法是由中央制定的，显然属于大陆法系的一部分，因此他们始终按照大陆法系的注释法学方法来学习和理解基本法。然而，在香港法律界人士的“想象世界”中，基本法要由法院来解释，而“法律解释者才是真正的立法者”，因此他们将基本法纳入到与英美国家连为一体的普通法世界中。香港很多外籍法官来自实行普通法的英国及其原殖民地，法院解释采用的判例、法条、法理、学说绝大多数都来自西方世界。香港回归之后，香港法院在判例中按照普通法的思路将基本法的大多数条文进行系统的解释，可以说用普通法的方法和法理重构了基本法。为此，全国港澳研究会副会长刘兆佳教授提出“两部基本法”的观点，认为香港法院在“真实世界”的案例中阐释出来的基本法已经完全不同于内地学者所“想象”的写在法律文本中的基本法。
正是基于香港法院解释法律的普通法传统，不少香港人将法院看作是防御甚至对抗中央“权力介入”的堡垒。这种对基本法的“防御性想象”在“吴嘉玲案件”里集中体现出来。终审法院在判决中甚至表明，香港法院可以审查全国人大的决定是否因违反基本法而无效。然而，在中央发声对案件判决挑战主权权威提出批评和否定之后，香港高等法院最后“申明”接受了“真实世界”的基本法：基本法乃是确保中央依法在香港恢复行使主权的法律。如果按照终审法院在“吴嘉玲案件”中的“想象”，那么今天香港人就可以提起司法覆核，要求香港法院审查全国人大关于香港国安立法的《决定》是否与基本法抵触而无效。
正是基于对基本法的这种“防御性想象”，不少香港法律界人士不接受“真实世界”中的人大释法，要么认为人大释法不符合中英联合声明而无效，要么认为写在纸面上的权力在实践中不需要使用，要么认为人大释法赋予立法机构法律解释权不符合法院解释法律的普通法传统而不能接受，等等。然而，经过几次人大释法之后，香港法律界逐渐接受、认同了人大释法乃是这个“真实世界”的基本法的现实。
对基本法的“进攻性想象”与“防御性想象”本源就是一对矛盾。当“吴嘉玲案件”中的人大释法打破了香港人对基本法的“防御性想象”，证明香港法院无法成为防御中央在香港行使主权的堡垒，香港反对派就改变对基本法想象，从“消极防御想象”转向“积极防御乃至进攻性想象”。正因如此，香港政制发展问题就成为他们所关注的主题，他们希望通过普选将香港管治权掌握在自己手中，不仅对中央在香港行使主权构成有效防御，而且可以将香港作为基地对内地发起进攻，进而改变整个国家宪制体系。
正是在对基本法的这种“进攻性想象”中，香港一些人开始从消极防御人大释法转向积极争取普选的歧路。为此，一些香港法律界人士将基本法确立的中央权力与香港高度自治想象为联邦模式，从而认为香港政制发展的决断权作为“剩余权力”保留给香港。而事实上，基本法乃是国家宪制体系的重要组成部分，香港特区的高度自治权源于国家单一制结构下中央授权，基本法未能明确的政制发展决断权保留给中央。关于香港政制发展问题的人大释法无疑打碎了这种对基本法的“联邦制想象”。
然而，面对反对派以积极进攻姿态争取“普选时间表”和“路线图”，中央就需要做出决断，香港究竟何时可以落实普选？不少人基于香港政治生态，认为不能过早开放普选，至少考虑在五十年不变的中后期开始落实普选。然而，中央超乎很多人的想象，以开明的立场确定在五十年不变前半期的2017年就可以普选行政长官，然后普选立法会。这一决断无疑基于善意的想象：一方面，认为回归后香港特区陷入政治争拗，无力解决日益严峻的经济民生问题，中央希望尽快解决政制发展问题，甚至期望与反对派达成相应的共识妥协（比如2012年政改方案），共同将香港社会的注意力转向经济民生；另一方面，到2017年时中国内地经济有了更大发展，对香港社会有更大的吸引力，有利于争取人心回归，开放普选不会危及国家安全。
然而，香港反对派基于对基本法的“进攻性想象”，认为按照基本法规定的普选不是“真普选”。为此他们以争取所谓“真普选”的名义来捆绑香港民意，发起非法“占中”运动，实现其通过选举掌控香港管治权的政治想象。此时，临近2017年的中国已稳居世界第二大经济体，但中国崛起并没有像人们想象的那样吸引香港社会对中央的信任，相反两地经济实力此消彼长导致香港社会产生不平衡心理，留恋作为国际大都市光辉岁月的本土激进运动开始兴起。更没有想到的是，中国崛起导致美国调整对华战略，开始以各种方式打压中国，台湾和香港成为美国打压中国的两个棋子，“太阳花运动”和“雨伞运动”几乎同期进行，“台独”势力与“港独”势力同流合污。香港反对派试图通过颜色革命和暴乱来夺取管治权，进而实现“独立建国”的政治目的，甚至将国家主权排除出香港。
由此可见，从2003年以来，香港从游行示威、社会运动、普选公投，进而演变到“雨伞革命”和暴力夺权，反对派发动一波又一波、越来越激进的进攻，导致中央试图在香港落实普选从而推动香港经济民生发展的设想难以实现。香港问题已不再是经济民生问题、也不是政制发展问题，而成为能否捍卫国家主权、安全的根本问题。正是关于基本法的“进攻性想象”与“防御性想象”的交错发展，关于香港普选的“想象世界”和“真实世界”的错位，催生了这次国家安全立法。
香港国安立法的两个故事：“想象”与“真实”之间
香港国安立法始终与香港政制发展交织在一起，因为香港政制发展的核心争议实际上是围绕香港管治权展开的，而这个问题必然涉及到主权的根本问题。在这个问题上，“一国两制”始终包含着内在的张力。
基本法是对中英联合声明中载明中央对港方针政策的制度化和法律化。但是，如果翻看其中的中央对港方针政策，其中并没有行政长官和立法会“普选”的政策承诺。1992年，“末任港督”彭定康在违反中英联合声明、不顾中方强烈反对的情况下，上任四个月后就单方面宣布政改方案，突然在香港搞民主改革，引起轩然大波。一开始，基本法草案中关于行政长官和立法会选举办法的规定因未能达成共识而处于空缺状态。在香港问题上，中央要的是“回归”，而香港要的是“民主”，二者难以达成共识。后来，香港温和泛民主派提出了所谓“民主回归”的政治主张，试图达到同时满足香港民主诉求和中央回归主张的目的，一些香港人陷入对基本法的“民主化想象”中。
然而，邓小平敏锐地察觉到基本法起草中遇到的问题，为此他发表了一系列重要讲话，重点强调中央与特区的关系、民主普选与国家安全的关系等，指明了对港工作方向。比如，他认为香港政治体制不能搞三权分立；普选不一定能产生爱国爱港的行政长官；香港出现危及国家安全的事情，中央必须要干预，等等。正是在此指引下，基本法草案中第一次出现了国家安全的立法问题。最初几稿的草案中只规定禁止破坏国家统一和颠覆中央政府的行为，后来相关内容不断完善，尤其是香港反对派深度卷入到1989年政治风波中，更加凸显在香港维护国家安全的重要性和紧迫性。需要注意的是，在基本法起草的讨论中，曾有人提出由中央直接制定国家安全法律并加到基本法附件三在香港实施这个思路。换句话说，此次全国人大做出《决定》其实已经包含在基本法起草过程的思考和酝酿中，当年关于国家安全立法的“想象”在几十年之后变成了现实。
香港回归之后，基本法中留下的23条立法这个空白始终需要填补。 2003年，特区政府开始推动23条立法。由于回归初期，香港社会对中央直接在香港行使权力非常敏感，23条立法面对的“真实世界”完全不同于最初设计的“想象”：特区政府出现许多技术性瑕疵，法律界的反对尤其强烈，突如其来的SARS疫情又使得特区政府遭遇管治危机，社会反弹超过预期。其次23条立法的失败对香港政治产生了深远影响，反对派对基本法的想象从“防御性想象”转向“进攻性想象”，其后策划并发动了接二连三的所谓“真普选”运动。在这样的背景下，23条立法工作始终停滞不前。由于缺乏23条立法划定的国家安全红线，香港的政治运动逐渐变质，直接冲击到国家主权、安全的底线，迫使中央采取“大乱大治”思路，主动承担国安立法的宪制责任。
第一个故事中因为政制发展问题而引发国家安全立法，第二个故事中因为国家安全立法反过来又刺激政制发展问题，这两个问题始终交织在一起。事实上，此前特区政府推动23条立法失败，本来有一个变被动为主动的机会，那就是全国人大决定给出香港普选时间表。在普选问题上，香港社会有不少人提出，要实现普选，必须先通过23条立法。在没有23条立法情况下，贸然放开普选必然危及国家安全。假如在2007年的全国人大决定中，明确规定在香港通过23条立法的前提下香港循序渐进实行行政长官和立法会普选，那么在政制发展和国家安全问题上，或能由被动变为主动。如果出现这个局面，今天的香港又是什么样呢？当然，历史没有如果，这都是今天回溯历史的事后“想象”，我们还是要回到“真实世界”中，集中关注全国人大在香港开展国安立法。
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