案例 | 安监局有权处罚出借资质的建筑施工企业吗？
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《建筑法》明令禁止出借建筑施工资质，但是“资质挂靠”现象在建筑施工行业屡见不鲜。
今天分享的案例中，挂靠资质单位出现了施工安全事故，当地安监局对挂靠资质单位和被挂靠单位均依据《安全生产法》下达了行政处罚。
但问题是：出借资质这事儿归安监局管吗？
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案情简介
2016年3月28日，宁夏鼎新承盛房地产开发有限公司（发包单位）承建固原市区博物馆片区棚户区改造项目。
2016年6月17日，宁夏品晟建设发展有限公司固原分公司（挂靠资质单位）挂靠四川黄瓦台建筑工程有限公司宁夏分公司建筑资质（本案原告，下称“四川青瓦台公司”），派遣副总经理刘继硕以四川黄瓦台建筑工程有限公司宁夏分公司的负责人身份负责棚户改造C、D区的工程施工。
2016年9月10日，宁夏品晟建设发展有限公司固原分公司与宁夏鼎新承盛房地产开发有限公司签订了棚户区改造项目G区、H区建设工程施工合同。
2017年9月15日上午8时许，G区水暖班组工人黄晓霞驾驶自己的电动车前往C区取水泥时，被正在C区清理垃圾的装载机碾压致死。
9月18日，宁夏自治区固原市原州区安全生产监督管理局（本案被告，下称“安监局”）对上述安全事故进行立案调查。
2017年11月16日，被告向原告送达了《行政处罚告知书》，原告在指定期限内书面提出听证申请。
2017年11月29日，被告就该案举行了听证会。
2017年12月4日，被告依法向原告送达（原）安监罚（2017）02号《行政处罚决定书（单位）》，依据《安全生产法》作出行政处罚，处罚金额30万元。
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双方争议焦点
四川青瓦台公司称其行为违反了建筑法的规定，安监局基于什么依据对其进行处罚。
安监局认为法律不是割裂的，法律本身是一个体系，况且在《建设工程安全生产管理条例》第68条规定中明确，"有关法律、行政法规对建设工程安全生产违法行为的行政处罚决定机关另有规定的，从其规定。"被告依据法律授权对原告作出行政处罚有法律依据。
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裁判观点
审理法院宁夏回族自治区固原市原州区人民法院认为：
《中华人民共和国建筑法》第六条规定："国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一监督管理。"
该法相关规定明确禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书，以企业的名义承揽工程。否则可以没收违法所得并处罚款以及责令停产停业，减低资质等级。
本案中，原告允许他人使用自己企业的资质证书，以其企业名义承揽工程，应当由建设行政主管部门予以处罚，故被告作出的（原）安监罚（2017）02号《行政处罚决定书（单位）》，显属超越职权。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（四）项的规定，判决如下：
撤销被告固原市原州区安全生产监督管理局作出的（原）安监罚（2017）02号《行政处罚决定书（单位）》。
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出借建筑施工资质的行政法律责任
出借建筑施工资质的行为是被法律所禁止的。
《建筑法》第二十六条第二款，禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。
如果违反该项禁止性规定，依据《建筑法》第六十六条的规定，出借建筑施工资质的单位将会面临行政处罚，可能还会承担连带赔偿责任。
第六十六条 建筑施工企业转让、出借资质证书或者以其他方式允许他人以本企业的名义承揽工程的，责令改正，没收违法所得，并处罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。对因该项承揽工程不符合规定的质量标准造成的损失，建筑施工企业与使用本企业名义的单位或者个人承担连带赔偿责任。
《建筑法》第七十六条规定，颁发资质证书的机关有权作出责令停业整顿、降低资质等级和吊销资质证书的行政处罚。因出借资质证书所致的行政罚款应当由建设行政主管部门或者其他被授权的部门作出。
第七十六条 本法规定的责令停业整顿、降低资质等级和吊销资质证书的行政处罚，由颁发资质证书的机关决定；其他行政处罚，由建设行政主管部门或者有关部门依照法律和国务院规定的职权范围决定。
依照本法规定被吊销资质证书的，由工商行政管理部门吊销其营业执照。
安监局并未被《建筑法》《安全生产法》等相关法律授权，有权对建筑施工企业出借资质证书的行为作出行政处罚，其职权范围也不包括上述行政监管和处罚职权。
依据《行政诉讼法》第七十条第四项，本案中安监局对出借建筑施工资质的企业作出行政处罚，属于超越职权的行为，依法应当判决撤销。
第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
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施工安全事故的发生总是令人惋惜。事故的受害者及其家庭往往经济拮据、风险承受能力差。
出借建筑施工资质的行为也确实扰乱了建筑施工市场，令建筑施工质量和安全都陷于失控。
然而施工安全事故相关的行政处罚仍然不能离开依法行政这四个字。
这个案子处罚金额不高，在基层法院审理，名副其实的“小案子”。
法治的理念就在这样貌似微尘一样的“小案子”之中，渗透人心，塑造共识，终成信念。
本案名称：四川黄瓦台建筑工程有限公司宁夏分公司与固原市原州区安全生产监督管理局行政处罚一审
审理法院：宁夏回族自治区固原市原州区人民法院
案号：(2018)宁0402行初41号
审理日期：2018.06.29
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