行政典型案例｜杭州某区政府对某公司的关停决定，经复议被撤销
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行政典型案例｜杭州某区政府对某公司的关停决定，经复议被撤销
基本案情
申请人：某公司
被申请人：某区政府
复议机关：杭州市人民政府
申请人因对被申请人作出的关停决定这一行政行为不服，向复议机关申请行政复议，请求确认被申请人作出的行政行为违法。
申请人认为，被申请人作出关停决定所查明事实与申请人实际情况不符。在被申请人作出关停决定之时，申请人并未进行实际生产，处于停业状态，不存在粉尘造成大气污染的情况。且被申请人作出关停决定违反法定程序，未告知申请人相应的陈述申辩及听证权利。被申请人作出的关停决定应确认违法。
被申请人认为，被申请人作为申请人公司注册地的属地政府，有权根据环保部门的报请对相关环境违法的企业作出关停决定。申请人建设项目内容与原环评相比，项目生产产品、生产规模、生产工艺、生产设备、污染治理措施等均发生了重大变动，且在被约谈后，仍然违法生产排污，环境违法行为情节严重，应予关停。
行政复议机关经审理查明，申请人系注册地在被申请人辖区内的有限责任公司，经营范围包括制造加工高炉矿渣微粉、仿古青砖等生产、经营活动。2001年，公司成立之初，申请人曾向环保部门报批建设项目环境影响报告并获审批。2015年，申请人曾取得《排污许可证》，但该许可证于2016年底到期后，申请人未再取得排污许可。2018年，因有信访反映申请人进行生产时扬尘严重，未经环保审批，区环保分局对申请人公司生产行为进行了环境执法检查。经检查，区环保分局认为申请人涉嫌未经审批建设碎石生产线和制砖生产线，提出了立即停止生产、恢复原状的监察意见。后环保部门委托有关公司对申请人建设项目作出环境保护核查报告，报告结论认为鉴于项目生产产品、生产规模、生产工艺、生产设备、污染治理措施等均发生了重大变动，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响报告书及环境影响报告。在区环保分局调查取证的基础上，市环保局针对告知申请人拟对其石子、石粉破碎生产线未依法重新报批环评文件擅自开工建设的行为等作出行政处罚决定并告知申请人可就认定的违法事实、处罚依据及处罚内容进行陈述、申辩及申请听证。2018年5月，市环保局组织召开听证会后，认为案件调查证据不足，未作出行政处罚决定，将案件退回区环保分局补充调查。7月，区环保分局向被申请人提请对申请人进行关停，认为申请人未依法报批环境影响评价文件，责令其停止生产，拒不执行，仍然违法生产、违法排放大气污染物，情节特别严重，根据《中华人民共和国环境保护法》第六十条和《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条之相关规定，请被申请人对申请人实施关停。当月，被申请人作出案涉关停决定，决定关停申请人企业并对生产线进行查封。
焦点问题评析
这是一起典型的复议纠错案件，案件在审理过程中存在两个审理焦点。
第一个审理焦点是关于被申请人作出关停决定的事实是否清楚、证据是否确凿的问题。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条、《中华人民共和国行政处罚法》第八条等相关规定，关停决定实质系对违法行为人未依法取得排污许可证排放大气污染物并情节严重的行为所作的行政处罚决定。作出这一处罚决定，应存在符合法律规定的违法事实构成要件，包括违法行为人未依法取得排污许可证、在未取得排污许可证的情况下排放大气污染物、排放行为情节严重三个方面。本案中，申请人自2016年底至环保部门检查时并未取得排污许可证，这一事实清楚明确。但在申请人在未取得排污许可证的情况下有无排放大气污染物、排放行为已达到情节严重这两个事实问题上，被申请人提交的事实证据明显不足，无法认定事实存在。从环保材料调查取证的内容看，证据均只能反映出申请人新建石子矿粉生产线的建设情况、生产规模、生产量、配套污染防治设施的建设、是否经环保验收等情况，均不能证明申请人排放大气污染物的排放时间、排放次数、排放量、污染物构成等内容，更无法证明申请人未取得排污许可证排放大气污染物的行为已达到情节严重的情形。且被申请人作出的关停决定中对违法事实的描述为，申请人“在生产经营中存在未批先建、未验先投的行为，并存在粉尘造成大气污染的情况”，并未对申请人在未取得排污许可证的情况下，是否存在排放大气污染物的行为，排放行为是否情节严重作出认定。因此，本案关停决定的作出事实不清，证据不足。
第二个争议焦点是关于被申请人作出关停决定的程序是否合法、正当的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》《浙江省行政程序办法》等法律法规规定，行政机关作出责令停产停业、较大数额罚款等对当事人产生重大不利影响的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。被申请人作出的关停决定系对申请人权利产生重大不利影响的行政决定，被申请人在作出决定之前应当告知申请人有要求举行听证的权利。但本案被申请人并未告知申请人此项权利，违反上述法律规定，存在重大程序违法。
裁判结论：被申请人作出关停决定事实不清，证据不足，程序违法，决定予以撤销。
【办案体会】
打赢蓝天保卫战，是党的十九大作出的重大决策部署，事关满足人民日益增长的美好生活需要，事关全面建成小康社会，事关经济高质量发展和美丽中国建设。今年（2019）是新中国成立70周年，也是决胜全面建成小康社会、打好污染防治攻坚战的关键之年。当前，大气污染防治工作是政府和行政执法部门一项迫在眉睫的工作。如何打好、打赢这场攻坚战，行政机关除了要清醒地认识到生态环境保护的重要意义，更要善用法治思维，善出法治重拳。一方面要健全完善环保执法体系，明确执法内容、执法手段和执法权限，完善执法配套措施。另一方面，环保执法部门需坚持严格规范公正文明执法，既要严格执法以维护社会管理秩序，也要公正把握执法尺度，兼顾相对人合法权益的保护。不心软姑息，不错误执法，确保执法必严，违法必究。
在具体执法过程中，行政机关作出行政处罚决定，首先必须查清案件事实。行政机关在作出行政决定时，应围绕法律法规规定的违法行为构成要件，来比对事实。一方面必须全面认定构成要件事实，不能缺位；另一方面，要确保所认定的构成要件事实清楚，有足够且合法的证据支撑。本案被申请人认定申请人存在需要被关停的情形，但对该情形的事实认定仅查明申请人没有排污许可，其他定性事实不清，严重影响了行政处罚的合法性。其次，行政机关实施行政处罚时，要严格履行法定的行政执法程序。行政执法程序符合法律规定，既是对行政执法者的基本要求，也是行政执法目的得以实现的基本保证。《行政处罚法》《浙江省行政程序办法》等法律对行政处罚等行政决定的程序作出了规定，行政执法必须保证程序公正并严格遵守法定程序，否则就是违法。第三，行政处罚过程中必须保障当事人的合法权利。当事人享有包括陈述申辩权、听证权等一系列法定权利。这些权利的保障和行使，有利于防止执法人员主观臆断，有助于行政机关查明案件事实，正确适用法律，减少和预防行政执法错误，提高行政执法效率。实现了程序正义的行政处罚，才是公平、公正、合法的，才能保障和监督行政机关实施行政管理，保护行政相对人合法权益，达到维护公共利益和社会秩序的正当目的。
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