垃圾分拣中心直排污水到护城河，却对污水改造项目承建施工单位行政处罚？
编者按
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垃圾分拣中心直排污水到护城河，却对污水改造项目承建施工单位行政处罚？
基本案情
申请人：XX环境修复有限公司
被申请人：某区环境保护局
申请人不服被申请人作出的《行政处罚决定书》，向北京市环保局申请行政复议。申请人认为该处罚决定的处罚对象错误，2018年6月2日某厨余垃圾分拣中心在分拣厨余垃圾过程中直排餐厨污水造成的南护城河水污染事件，负责运营餐厨垃圾处理中心的相关单位应当是处罚对象，而不是申请人。
根据申请人与某区城市综合管理委员会签订的《北京市建设工程施工合同》，申请人已依约实现了（厨余垃圾分拣中心污水改造工程）污水阶段性临时基本达标的要求。被申请人认为涉案《行政处罚决定书》适用的处罚对象正确，认定事实清楚，证据充分确实，程序正确，依法应予维持。
复议机关决定
北京市环境保护局认为：
1.被处罚主体认定错误。
申请人作为污水改造项目的承建施工单位，其工作原则上不包括环境污染治理的内容。
虽然申请人在施工合同中承诺于2017年11月25日实现污水阶段性临时基本达标，并提供了临时设施，但该承诺和行为并不能说明其已成为接受委托实施环境污染治理的第三方机构，更不能排除排污单位的主体责任。
被申请人在行政处罚事实认定中，并未提及相关施工合同及申请人的有关承诺。在双方未明确约定由申请人实施环境污染治理的情况下，业主应及时接收临时处理设施并自行运营，以保证污水达标排放。因此，以申请人为本案的被处罚主体存在错误。
2.适用法律错误。
由于申请人只是污水改造项目的承建施工单位，并非建设项目的建设单位和水污染物的产生、排放主体，也不是接受委托负责运营水污染防治设施的第三方机构，被申请人适用《北京市水污染防治条例》第七十九条第（二）项之规定，存在错误。
复议机关作出复议决定如下：撤销被申请人于2018年6月26日作出的东环保监察罚字〔2018〕第25号《行政处罚决定书》。
专家评析
一、本案裁判要旨
本案的核心问题是涉案行政处罚决定针对的处罚对象错误，被申请人错误认定了应受行政处罚行为构成要件中的主体要件。
1.行政处罚性法律规范由主体要件和行为要件构成。
立法者在行政管理立法中，通过提炼与考量，将行政相对人的某些行为确定为应受行政处罚行为，并在文本上以较为抽象的命题对之进行描述，形成行政处罚性法律规范。行为和行为主体是行政处罚性规范的两大基本要素。如《水污染防治法》第八十八条规定：城镇污水集中处理设施的运营单位或者污泥处理处置单位，处理处置后的污泥不符合国家标准，或者对污泥去向等未进行记录的，由城镇排水主管部门责令限期采取治理措施，给予警告；造成严重后果的，处十万元以上二十万元以下的罚款；逾期不采取治理措施的，城镇排水主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。其中“城镇污水集中处理设施的运营单位或者污泥处理处置单位”为应受行政处罚行为的主体要件，“对污泥取向等未进行记录”为行为要件。行政机关作出行政处罚决定时，应当严格按照立法所规定的主体要件和行为要件认定应受行政处罚的行为。不符合主体条件的行政相对人，不能成为行政处罚的适用对象。
2.本案处罚决定适用对象错误。
根据《水污染防治法》第十九条的规定，应由建设单位保证建设项目的水污染防治设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，并保证其正常运行，防止出现不正常运行水污染防治设施排放水污染物的情形。
《水污染防治法》第三十九条和《北京市水污染防治条例》第二十七条第（五）项规定“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”。
本案造成污染事件的污水是由厨余垃圾分拣中心在分拣厨余垃圾过程中产生并排放，申请人为（厨余垃圾分拣中心）污水改造项目的承建施工单位，并非建设单位。申请人也非污水集中处理单位，不具有排污行为。根据前述法律规范的规定，申请人作为项目承建施工单位，并非本案应受行政处罚行为的适格主体，将申请人列为被处罚对象，错误认定处罚对象。
二、应用裁判要旨应当注意的问题
本案复议机关认定涉案行政处罚决定存在两方面问题：适用对象错误和适用法律错误，适用法律错误又与适用对象错误密切相关，将申请人错误认定为应受处罚对象，是本案显现出来的核心问题。
行政行为合法性要件中并不包含行为对象正确这一情形，应受行政处罚行为的主体要件因而是一个容易被忽略的问题。行政机关在作出行政处罚决定时，往往重视调查收集证据以准确认定行政相对人的行政违法事实，这部分工作主要围绕证明相对人实施了行政违法行为而展开，对应的是应受行政处罚行为的行为要件。除行为要件外，行政机关在作出行政处罚决定时还需要准确把握行政处罚性法律规范关于应受行政处罚行为的主体要件的规定，正确认定处罚适用对象，否则，一旦错误认定适用对象，行政处罚决定将会被撤销。
相关法律规范
1.《水污染防治法》第十九条、第三十九条
2.《北京市水污染防治条例》第二十七条第（五）项
点评专家：中国政法大学教授 王万华
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