案例分享｜分局是否有权作出责令改正违法行为的行政命令？
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编者按
今天我们分享的案例来源于武汉市生态环境局2021年12月20日公布的行政复议案例。
这个案件中的复议机关因被申请人作出的《责令改正违法行为决定书》所依据的证据不足撤销了该决定书。从公布的复议决定看，产生两个疑问：
1. 分局作为一个市生态环境局的派出机构，不是独立执法主体，是否有作出责令改正之行政命令的授权？
经查，武汉市生态环境局在2021年7月6日在其网站上公布：“武汉市生态环境保护综合执法支队以市生态环境局名义，依法统一行使全市（不含武汉东湖新技术开发区）污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法工作。……（六）负责组织生态环境违法行为的立案调查、责令改正、行政处罚、行政强制等具体工作。”
换言之，被申请人武汉市生态环境局武汉经济技术开发区（汉南区）分局在2021年7月22日作出责令改正违法行为决定书时，并无武汉市生态环境局的授权。也就是说，除了证据不足的问题外，本案被申请人无权作出责令改正之行政命令。
而且即便被申请人有授权，本案复议决定的法律效力亦存疑。此次复议的复议机关既当裁判员，也当运动员。这反映了在机构垂直管理改革后，不能再机械适用之前的行政行为纠错机制了。
2. 本案争议焦点之一是申请人的法定代表人的行为是否为职务行为，能否依据其法定代表人的行为对申请人作出责令改正之行政命令？
该复议决定透露了“被申请人未能对与涉案油泥的来源交易等具有重要关联关系的事实即申请人与湖北景源生物科技股份有限公司、武汉东西湖超震公司和安陆傲龙生物科技有限公司的合同实际履行情况等调查清楚”。这是一个重要的证据考量角度。
除此之外，即便被申请人的法定代表人以个人名义与上述公司有交易往来以及实际的处置行为，如果其行为没有超出公司对法定代表人的授权范围且交易和处置行为产生的利益也归于被申请人，那么，被申请人很难抗辩法定代表人的行为为个人行为。
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本文原创声明仅适用于以上编者按，不涉及以下案例原文。
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武汉市生态环境局行政复议决定书武环复决〔2021〕1号
住所：武汉市汉南区纱帽街廖家堡小区西侧（南江明珠第3幢1层7号）
法定代表人：王杰
被申请人：武汉市生态环境局武汉经济技术开发区（汉南区）分局
住所：武汉经济技术开发区东风大道88号市民服务中心
法定代表人：王东舫，局长
申请人不服被申请人于2021年7月22日作出的《责令改正环境违法行为决定书》（武经开〈汉南〉环责改字〔2021〕8 号），于2021年9月23日向武汉市生态环境局申请行政复议。
期间，因申请人申请材料不齐全，本机关于2021年9月24日向申请人寄送《补正行政复议申请通知书》（编号：202101），并于 2021年10月8日收到相关补正材料。
由于本案情况复杂，经负责人同意，本机关决定延期审理，并于2021年11月24日向申请人与被申请人送达《延期审理通知书》。本案现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人2021年7月22日作出的《责令改正环境违法行为决定书》（武经开〈汉南〉环责改字〔2021〕8 号）。
申请人称：申请人认为处罚决定所依据的实事基础与法律依据不足。
一是本次决定书的危险废物认定存疑。
申请人认为行为人王杰倾倒的油泥不在《国家危险废物名录》之列，不属于应当受到法律处罚的危险废物。
二是本次决定书的擅自倾倒认定存疑。
行为人王杰在他自身的认识范围内，将废料倒入了工业园的污废排放管道，没有倾倒在其他地方，不是具有主观恶意的随意处分。
三是本案的行为人王杰已经被移送公安机关接受处罚，否则构成一事再处罚。行为人王杰所进行的倾倒行为，发生在周末晚上1时许，公司无人上班，是其个人所为，公司不知情。
王杰在配合调查时，多次声明系其个人行为，与之所在公司无任何关联。不能因为王杰是武汉华焱新能源节能环保科技有限公司的法定代表人，就意味着他的个人行为任何时候都属于职务行为，必然代表着公司行为。
四是本次决定书的法律适用存疑。
决定书引用的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十九条适用于“产生危险废物的单位”，申请人认为只有经常性产生危险废物的单位，才有可能和必要建章立制，依照国家有关规定和环境保护标准要求储存、利用、处置等一系列流程。而武汉华焱新能源节能环保科技有限公司生产经营多年，本次作为法定代表人王杰的倾倒行为尚属首次，原因特殊，存在认知局限。
被申请人称：《责令改正环境违法行为决定书》（武经开〈汉南〉环责改字〔2021〕8 号）证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
一是答复人基于法定职责职权调查，查明了被答复人武汉华焱新能源节能环保科技有限公司环境违法的事实，责令改正决定书确认的违法事实清楚，证据确凿。
二是答复人作出具体行政行为适用的法律、法规正确。
三是对复议申请人在申请书中所提问题的答复：
（一）申请人倾倒的油泥中检测出汽油、柴油、润滑油混合物，根据《国家危险废物名录（2021年版）》规定，废燃料油及燃料油存储过程中产生的油泥属于HW08类危险废物。
（二）武汉华焱新能源节能环保科技有限公司无处置危险废物的经营许可证，也未将危险废物委托给有资质的单位处置，却将危险废物直接倾倒至污水管网，属于擅自倾倒。
（三）公安机关对行为人王杰处以行政拘留，不属于罚款的行政处罚，答复人下达《责令改正决定书》要求行政相对人改正违法行为，属于行政命令，不属于处罚，更不属于罚款的行政处罚，不违反“一事不再罚”。行为人王杰是武汉华焱新能源节能环保科技有限公司的法定代表人，一般而言法定代表人的行为，就是企业、事业单位等本身的行为。
（四）无论是偶然产生还是经常性产生危险废物的单位，均需按照国家有关规定和环境保护标准要求贮存、利用、处置危险废物。
经审理查明：
2021年6月27日晚19时许，申请人法定代表人王杰将约1.6吨油泥倾倒进汉南纱帽街华兴路污水管网内。
2021年7月1日，武汉仲联诚鉴检测技术有限公司受被申请人委托对油状样品进行分析，7月2日出具《2021年7月1日油泥应急监测油类成分定性》。
2021年7月22日被申请人作出《责令改正环境违法行为决定书》（武经开〈汉南〉环责改字〔2021〕8 号）。
以上事实有下列证据证明：
一、申请人提交的行政复议申请书及相关材料；
二、被申请人行政复议答复书及相关材料；
三、《现场检查（勘察）笔录》；
四、《调查询问笔录》；
五、2020年11月7日供货凭证；
六、2021年5月27日供货凭证；
七、《2021年7月1日油泥应急监测油类成分定性》。
本机关认为：
被申请人作出的《责令改正环境违法行为决定书》主要事实认定不清、证据不足。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第一款（行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。）、第五条第二款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，即行政处罚的事实应当以事实为依据，遵循过罚相当原则。
具体到本案而言，虽然涉案约1.6吨油泥为申请人法定代表人王杰倾倒进汉南纱帽街华兴路污水管网内，但被申请人未能对与涉案油泥的来源交易等具有重要关联关系的事实即申请人与湖北景源生物科技股份有限公司、武汉东西湖超震公司和安陆傲龙生物科技有限公司的合同实际履行情况等调查清楚。
故认定申请人的法定代表人王杰擅自倾倒油泥行为即为申请人行为属认定事实不清，所提供的证据不能支持作出具体行政行为。
综上，被申请人作出的具体行政行为主要事实不清、证据不足，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，撤销被申请人作出的《责令改正环境违法行为决定书》。
申请人如对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。
武汉市生态环境局
2021年12月20日
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