案例再探｜案件移送公安、未有定论，还可以作出行政处罚吗？
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案例再探｜案件移送公安、未有定论，还可以作出行政处罚吗？
未来之璐曾分享一则行政诉讼案例《案例｜案件移交公安后，尚未定论就做出行政处罚，违反法定程序？》。
最近我系统梳理了行政处罚与刑事处罚之间的衔接机制，对这个案例有了一些新的看法，和大家分享一下。
没想到写公众号文章也能写出连续剧的感觉，我希望这种连续剧越来越多，用实例演示什么是「每天前进30里」。
我先给大家回顾一下案情。
案情简介
2018年7月21日，河南省环境监控中心对济源万洋公司进行检查时发现济源万洋公司贵冶车间废气自动监控设施存在“伪造监测数据”行为。
河南省环境监控中心随即向济源市公安局报案，济源市公安局于2018年7月22日对济源万洋公司涉嫌篡改、伪造自动环境监测数据的行为作为刑事案件立案侦查，截止裁判日期2020年4月7日尚未有定论。
济源环保局于 2018年7月23日进行立案查处，于2019年6月17日作出行政处罚决定书，根据《中华人民共和国大气污染防治法》第99条第3款之规定，给予济源万洋公司罚款50万元的行政处罚。
济源万洋公司不服，于 2019 年 9 月 16 日向济源市政府申请行政复议。济源市政府于 2019 年 9 月 18 日受理后，经复议于 2019 年 11 月 14 日作出行政复议决定，决定维持济源环保局作出的行政处罚决定。
法院经审理认为：济源生态环境局对济源万洋公司涉嫌的同一违法行为在公安机关未撤销刑事案件的情况下作出行政处罚决定，违反法定程序，应当予以撤销。基于此，济源市政府作出的行政复议决定不当，应一并予以撤销。
分析与讨论
审理法院的主要裁判依据为国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发（2011）8 号）的如下规定：
行政执法机关在执法检查时，发现违法行为明显涉嫌犯罪的，应当及时向公安机关通报；报到通报后，公安机关应当立即派人进行调查，并依法作出立案或者不予立案的决定；行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料，同时将案件移送书及有关材料目录抄送人民检察院；行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免于刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。
实际上，《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》也有此等规定，「未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。涉嫌犯罪案件的移送办理期间，不计入行政处罚期限。」
江必新编撰的《行政处罚法条文精释与案例精解》对上述规定的解读为：「除移送前已作出行政处罚外，行政机关将涉嫌犯罪案件移送司法机关后，在司法机关作出明确认定和处理之前，原则上不应作出行政处罚决定。
这是「刑事优先原则」的题中应有之义。不过，该原则应当允许存在例外。一些情形下，不仅行政违法事实清楚、证据确凿且依法应当予以行政处罚，而且不及时作出行政处罚就难以有效制止违法行为和彻底消除危害后果，对社会秩序和公共利益将造成严重危害，此时应当允许行政机关在必要范围和限度内给予行政处罚，所采取的行政处罚种类通常限于刑事处罚无法吸收的种类，尤其是能力罚和资格罚。」
《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2020修正）和《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》都对上述引文提到的「刑事优先原则」之例外作出了规定，见文后的法条摘要。
本案中济源万洋公司涉嫌伪造自动环境监测数据的行为，济源市公安局在接到河南省环境监控中心的报案后已于2018年7月22日作为刑事案件立案侦查，且尚未有定论。
济源万洋公司涉嫌伪造自动环境监测数据的行为可能会触犯《刑法》第338条的污染环境罪，如构成单位犯罪，该公司将被判处刑事罚金。而济源环保局于2019年6月17日决定给予济源万洋公司罚款50万元的行政罚款。潜在的刑事罚金将吸收行政罚款。因此，济源环保局作出的行政处罚决定并不在「刑事优先原则」的例外范畴。本案判决结果是正确的，但裁判依据和说理过程不够充分。
当然，如果济源环保局认为在司法机关作出定论之前，如果不采取行政管理手段予以干预，难以有效制止济源万洋公司通过伪造自动环境监测数据等逃避监管的方式排放大气污染物的行为，依据《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第16条第2款的规定，有权责令当事人改正或者限制生产，停产整治；情节严重的，经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。
行刑衔接领域还有一些值得辨析的知识点，碰到合适的案例，我们再一起辩与析。
相关法律条文
《行政处罚法》
第二十七条 违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。
行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。
第五十七条 调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：
（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；
（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。
对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。
《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2020修正）
第十一条 行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送。
行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行。
依照行政处罚法的规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，依法折抵相应罚金。
《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》
第十六条 环保部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件,已作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证的行政处罚决定,不停止执行。未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后,再决定是否给予行政处罚。涉嫌犯罪案件的移送办理期间，不计入行政处罚期限。
对尚未作出生效裁判的案件，环保部门依法应当给予或者提请人民政府给予暂扣或者吊销许可证、责令停产停业等行政处罚,需要配合的，公安机关、人民检察院应当给予配合。
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