CAUP思享 | 助力“人民城市”建设：同济大学超大城市精细化治理研究院专访

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编者语：“上海这种超大城市，管理应该像绣花一样精细。”2017年3月5日，习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时对上海提出以上要求，同济大学响应总书记指示，创建了超大城市精细化治理研究院，对城市治理提出了更高要求。研究所成立三年多之际，其规模和人员组成是怎样的？治理师们是如何利用好“绣花针”，让城市的健康指数得到了提升？城市精细化治理又是怎样在实际生活中把福利传播到民众？带着这些问题，全媒体中心对研究院的执行副院长周鸣浩副教授进行了专访。

周鸣浩  副教授

超大城市精细化治理（国际）研究院执行副院长

记者：蒋之卉  李   特

编者：胡嘉伟  李   特  

以下为专访实录

l  什么是超大城市精细化治理研究院

▲周鸣浩在上海市住建委科技委城市治理与精细化管理专业委员会专家沙龙上做《“城市管理精细化”：概念、实践和问题》的专题讲座

[Q：城市精细化治理的工作内容?]

周鸣浩：目前我们做的主要是帮助政府决策的研究性项目，也会做规划。相较于传统意义上的建筑设计和城市规划设计，我们做的规划比较偏重于帮政府规划一些城市治理、管理上的路线图，还有它的顶层设计。比如今年马上就要公式发布的《上海市城市管理精细化“十四五”规划》和第二轮城市管理精细化三年行动计划，它们将为上海接下去三年和五年的综合性的城市管理工作提出要求、指明方向。

▲上海的城市精细化治理工作

此外，我们也会做一些“标准”和“导则”。“标准”，即帮一些城市做城市管理精细化的标准体系，为其设置评估标准。评价一个城市运行得好不好，管理得好不好，需要有一套标准去评判。这就是在评估一个城市到底健康不健康。现在在国家层面，多部门联合协作的城市体检，就是把城市看作是一个有机生命体，对它进行健康检查。例如，有些城市大气污染，或者交通堵塞，我们要找到它的问题在哪里。而对于两个不同的城市，如果说他们的规模和量级是差不多的，那么为什么有好与不好之差，是因为一些客观的区别还是主观的原因？我们就会出具相应的“体检报告”。“标准”侧重于对治理效果的评价评估，而“导则”则侧重于治理工作的大纲路线和做法引导。比如，虹口区政府委托我们做一个全要素、高标准的市政市容提升导则，我们介入这个工作时，正值建党100周年，北外滩被定义为上海市重点建设的世界会客厅，因此需要对它的街道公共空间进行全面的治理，这时就需要有一套导则来做这个工作。

我们研究院做的工作有以下三点：第一点是理论，理论的构建和创新。它是一种在思想层面要稍微超脱一点的工作，不是直接去介入城市治理，而是了解了很多城市治理的现象和问题之后，进行一个理论的思考；第二点是通过我们的研究去引导和协助政府更好的管理城市；第三点是在大众媒体中，我们想让新的理念能够影响和感染社会大众，让他们知道城市运行的内在逻辑。

[Q：城市精细化治理的研究背景？]

周鸣浩：新世纪的第二个十年开始，中国的城镇化逐步进入下半场，发展的驱动力和城镇化的模式都有很大的变化，发展的焦点不再只局限在经济领域，而是关注生态可持续、社会公平正义等多个维度的问题。上海更是进入了存量更新的发展阶段。过去的那种手术式的大规模、快速度的城市更新要转向更精细化、更高品质、更强调常态化和“以人民为中心”的城市发展新模式。我们今天用“治理”这个概念的目的也就是更强调几点：一是城市发展不仅是硬件建设，更要聚焦软件设计，包括机制建设和制度安排；二是要从提供公共服务而不仅仅是管控的角度来审视政府的功能和作用；三是治理意味着城市的管理主体不仅有政府，还要包含社会和市场，共建共治共享。我们的学科以前比较注重物质空间的设计和建设，在空间治理方面做得并不多。

过去的政府管理部门有很多管理界限的区别，管水部门只管河道；管绿化的只管种树，还有管街道铺装的——不同的城市有不同的管理主体，在日常管理当中就会出现很多盲区，没有人去管。以前出现过一种现象，路面保洁的服务队伍、养护队伍是专门管道路的政府部门来聘用的，他们发现路上有垃圾，就扫到绿化里面去；而绿化园林局和市容局这些部门，他们只管绿化，平时发现绿化带里面的垃圾，就扫到路面上去。他们互相之间由于这样一种脱节，造成了日常管理上的混乱。城市的这种运行的低效，就是“自扫门前雪”。

▲人民广场管理失序的电线杆

我给同学们上课的时候经常会放一张照片，在我们的人民广场，一个两三平米的空间里面就竖了8根杆子，有的是电信管的，有的是移动管的，有的是公安管的，有的是交通部门管的。这些东西完全是可以通过整合统筹解决的，它背后隐含的其实是各部门多头管理失序的问题。城市当中很多背后的运行的这种关系和结构，在某种程度上会反映在城市的面貌和形态上。有的事情不是我们建筑师、规划师去做设计可以解决的，你需要去背后了解病因在哪里，进行一些体制机制的改革，它实际上是涉及利益相关多方的一个综合性问题。

从2008年甚至更早，阮仪三老师、伍江老师、周俭老师、沙永杰老师、卢永毅老师、邵甬老师和我等很多人，参与了上海的历史文化风貌区的保护规划。当时还没有普及“有机更新”的概念，但是我们做的事情已经跟有机更新有比较大的关联性。上海现在一共是42片风貌保护区——包括市中心和郊区——它们的协调保护和发展的关系主要依靠控制性详细规划。在中国的规划体系当中，控制性详细规划是法定规划，规定了哪些建筑必须要保留，哪些要素可以更新。在这一过程中建立了 “点线面”——点就是建筑，线就是街道，面就是街区——这样一个城市保护和更新的体系。但是后来我们到衡复风貌保护区去进行考察时，发觉不管是街道上还是小区内部，仍有很多破坏历史风貌的情况出现。今天在上面涂鸦，明天挂块牌子，后天把窗改掉，等等，这些在我们的规划当中是没办法去管的，是老百姓自发的一些很琐碎很细微的操作。如何去管理这些细碎的行为，同时又不把空间和风貌管僵管死，保持它的活力？这些问题逐渐导向了我们对精细化治理的关注。

所以从2008年在伍江老师和沙永杰老师的领导下，我们开始以街道空间为单元来做精细化规划管理的导则，希望通过导则让政府的不同部门——不管是区里面的还是街道层面的；不管是绿化的，还是历史建筑保护的，还是城管、执法这些不同的部门，都能够协同在一起，来更好地精细化地管理城市。

[Q：精细化治理研究院的工作模式是怎样的，是否需要不同专业学科合作？]

周鸣浩：设置这个研究院的初衷是基于一个前提，即我们同济大学，至少是在整个上海甚至包括全国的理工科院校当中，在建成环境及相关学科领域当中，各种门类是很全备的，所以我们有自己的优势。对于城市这样一个复杂的巨型系统，如果进行研究的话，需要一个机构把不同学科统一起来。

同济相关的学科可以分为“硬件”和“软件”两个部分：一种是我们规划和建筑设计以及土木工程等学科，比较关注城市全生命周期的前期内容，比如怎么样画一张蓝图，怎么样把未来的愿景勾勒出来，偏重空间环境和设施，即所谓“硬件”的部分；第二种如公共管理学和社会学等，他们更偏重的是后端管理的内容，即“软件”部分。他们更多的研究是跟人有关的，是跟机制的建设、制度的设立、政策的供给等这些内容有关的。我们同济这两块互相之间的渗透互动过去并不充分。所以我们觉得通过这样一个研究院，能够搭建一个平台，一方面是关注前端和硬件，另一方面关注后端和软件，把这两端融合在一起。

换句话说，我们研究院从一开始就希望能够成为一个平台，将上述学科和专业联合、整合在一起，将城市发展从一个全周期、全链条的视角去考察、研究，关注硬件和软件、空间环境和制度机制之间的互动关系。

[Q：研究院的人员组成都有哪些？]

周鸣浩：我们研究院分为管理人员、全职研究员和特聘研究员三种类型。管理研究院的院长伍江老师、副院长张尚武老师和我都是城市规划和建筑学的学科背景，因为我们的学院里建筑、规划、景观三个学科虽然区别也很大，但都比较注重综合性的宏观思维。全职研究员分属的领域较多，有城市规划的，也有环境工程，公共管理、遗产保护等。特聘研究员就更广泛了，像经管学院的诸大建老师，风险研究院的孙建平老师，还有一些交通、土木学院的老师，都会作为特聘研究员加入这个团队，作为我们的专家顾问，也一起合作课题研究。

l  为什么城市需要精细化治理

[Q：城市治理，和我们现在常说的建筑设计、城乡规划之间是什么关系？]

周鸣浩：总书记在杨浦滨江提出的“人民城市人民建，人民城市为人民”的“两城“理论，就是和治理的逻辑紧密结合在一起的。一个城市不仅是政府在兜底，而是有更多的人民参与在当中，是一种大家协同共建共治共享的治理逻辑。我认为不管是城市规划、建筑设计、工程建设还是城市运维管理，都是治理的工具。政府的角色也开始发生变化，逐步从一个管理者转变为一个公共服务的供给者。所以在治理的过程当中，政府也开始强调自身角色的变化。我们政府要尽量让自己的角色从“事事都要去包揽”的体系当中解脱出来，要让自己成为一个掌舵者。它是决定方向的，是带领大家前进的。而有很多“划桨”的事情可以分解出去，从而形成整个社会共同来治理的格局。在这种转变过程中，我们扮演的角色不仅是一个设计师，更是一个协调者，是了解不同的老百姓的想法，满足最大公约数的需求。有时政府和百姓说的是同一件事情，但是用不同的语言来讲，最后造成了很多矛盾和误解。治理师需要去转译逻辑，让政府的逻辑能够被老百姓所接受，也让政府理解民众的基本逻辑。

[Q：如何理解精细化管理中的四化（法制化、标准化、智能化和社会化）？]

周鸣浩：上海的政府部门对于精细化管理的定义是“三全四化”（全覆盖、全天候、全过程，法制化、标准化、智能化和社会化）。

第一是法制化。要管理一个城市，如果没有法律的依据，城市就是一盘散沙。一个城市管得好，不管规划建设还是管理，都是非常有序的一个发展过程。像日本东京、新加坡这些跟我们文化比较接近的城市，它们的立法系统是很完备的。

第二是标准化。治理导则也是标准之一。我们在梳理上海的城市管理标准的时候发觉，过去太过注重建设。上海在工程建设、技术标准上大概有四五百部，但是能够被称为城市管理标准的也就四五十部，之间的差距是很大的。还有很多的城市管理的内容是散布在那些建设标准里面的，它们不是很成系统，而是碎片化的存在。

第三是智能化。“智慧城市”对于城市管理，数字信息是很重要的，因为它能够让我们迅速把握到城市中遇到的问题。就像一个神经网络一样，它能够让城市的决策者、管理者、建设者、规划者第一时间了解到城市的生命体征，它遇到的问题，并迅速做出反馈和应对。以前做规划时缺乏倾听市民意见的渠道，我们是在设计想象当中的一个城市。但是现在不同了，民间的反馈渠道越来越通畅、越来越多元，规划师也意识到不能只是基于自己的想象做规划，而是要根据现实情况做规划。我们上海讲“一网统管，一网通办”——这两部分就是一张网的两个面：“一网统管”就是政府要通过一个信息系统去管理城市，“一网通办”就是政府通过综合信息系统去服务于老百姓。

第四是社会化。这是我们经常在说，但是做起来又很难的一件事，究竟如何能够维护城市运行的效率，同时又让更多的人能参与进来，有时候这两件事情是矛盾的。像疫情期间，如果每个人都想干什么就干什么，那么疫情是控制不住的，这展现出我们的体制有很强大的优越性。因此通过这种体制机制设计，以党建引领、基层建设为主的模式，可以有助于提高城市治理效率。在这个过程当中，能不能发挥社会的、市民的多元共治的潜力，我们还可以借鉴很多已有的优秀做法。国际上有一个叫BID（Business Improvement District）也就是商业促进区的机制，在城市的一些商业区，政府只是作为一个引导者、审核者和监督者的角色，城市空间是由商业区的商户和业主自发形成的一个联盟或委员会来管理的，通过雇佣特定的专业人士、第三方的服务队伍来帮他们管理和维护商业区的城市空间。

▲纽约的时代广场联盟(Times Square Alliance)是世界上最成功的商业促进区

▲纽约的BID(Business Improvement District)分布

l  如何参与到城市精细化治理

[Q：研究院需要什么样的人才？如果想成为一个优秀的治理师，需要具备怎样的思维？]

周鸣浩：我们传统的建筑和规划学科，在今天社会需求、技术条件和价值观念的演变中，不断在发生着变化。我们不应再把自己的角色看成是一个“形式的赋予者”（ form-giver，指专门塑形的职业）或者艺术家。我们应该要回归到常识，去深入地了解到底这个城市的内在运行逻辑是什么，建成环境和使用者之间的关系是什么。在这个基础上，我们就不会仅仅是在形式这个层面去做设计了，而是这个设计做出来到底合不合逻辑。我们做城市治理面临的问题也是一样的。不仅有自上而下，也有自下而上两种不同的思维方式，这就是我们为什么要讲“治理”的原因。从中央来讲，要强调“国家的治理体系和治理能力的现代化”，后来又延伸到城市治理的“治理体系和治理能力的现代化”。这其中就包含一些观念的转变。

我们欢迎有情商、美学鉴赏能力优秀的人才。对不同学科的知识也许不是门门精通，但是也要了解，而且能够与不同的主体进行对话。在这个过程中，他就已经参与到了治理城市的环节，并成为了环节中一股不可忽视的力量。所以我觉得建筑师和规划师有另外一重身份，就是治理师。他要学会怎么从治理的角度学会安排资源、怎样回应需求、怎样设计空间。可能这是一个要求更高的职业，但与此同时它的门槛也就高了，可替代性更低了。城市本来就是一个很复杂的综合体，必须要有这样的一种治理的思维。

[Q：很多同学和老师关心着研究院的动态，有什么平台可以了解到您这边的研究动向？]

周鸣浩：因为研究院成立的时间不长，现在还在建设当中。可以关注我们的公众号“同济大学超大城市精细化治理研究院”，研究院办公室设立在四平路校区衷和楼1101。希望有更多的我们学院的同学能够关注并且支持我们的工作。

希望大家不管以实习的方式，还是应聘研究员的方式，在未来都可以参与进来。硕士毕业博士毕业的同学就可以来我们这边工作了。学校的研究工作相对于外面社会上的职业来讲，还是有一定的情怀和发展空间的。我们以课题为主，需要热情和自己的想法，而不是机械地做研究。我们相信通过鼓励这些想法的发育和发酵，可以生产出更有力量的观点。这是一个很长期的过程，现在还在慢慢建设中。

| 感谢周鸣浩副教授和超大城市精细化治理研究院接受我们采访。也希望有更多同学能了解研究院的项目，并积极参与到城市治理建设中。|

采访日期：6月28日