海南发展“水上项目”需要了解的法律法规
水上飞机在海口西秀海滩进行飞行展示 黎多江 摄
为了更好地了解和掌握海南省水上运动项目发展现状，以及在运营中法律规范的适用，促进以“水上项目”为依托的旅游资源更积极的促进经济发展，本文以海南省旅游水上项目资源开发和运营中的法律法规适用问题为研究对象，分析与讨论了本地发展旅游水上项目的基本理论、现状和基本做法等方面的问题，并提出了海南旅游水上项目资源开发与运营法律适用的基本框架和建议。
在陵水分界洲岛旅游景区内，游客玩起拖伞、香蕉船等海上项目 童国强 摄
海南水上运动项目发展现状
海南水上旅游产业在全省旅游业中占有重要的地位。根据海南省旅游业发展“十三五”规划和海南省旅游供给侧改革推动全域旅游实施方案，海南将围绕海口、三亚两个中心旅游圈，开创各具特色的“海澄文”“大三亚”南北双龙头沿海旅游带，通过促进旅游新业态新产品开发，推动观光旅游向度假休闲旅游转变，并针对不同客源市场推出十大套餐式旅游精品线路，精品化建设亚龙湾、海棠湾、清水湾、龙沐湾、棋子湾等滨海度假区，推动建设观澜湖、海花岛、亚特兰蒂斯等一批标志性旅游综合体。由此可见，其中涉海涉水旅游业态的开发与挖掘成为海南国际旅游岛建设的重要内容。2015年，海南全省70个旅游重点项目预计完成投资193.65亿元，其中三亚亚特兰蒂斯、三亚红树林、儋州海花岛占项目总投资的48%。截至2015年底，全岛已经建成12个游艇码头，共计数千个泊位，游艇泊位从北到南，遍布海口湾、清水湾、三亚湾，成为海南一道靓丽的风景线。三亚海天盛筵、清水湾国际游艇展等大型国际展会，将海上游艇、水上飞机等高端水上旅游业态带到海南旅游市场。
根据《2015年海南省国民经济和社会发展统计公报》，2015年海南旅游总收入达到572亿元，其中全省水上旅游产业总收入115亿元，已经占全省旅游业总收入的1/5。其中，三亚水上旅游产业总收入占全省水上旅游产业总收入的一半。这一数据与海南现阶段水上旅游产业开发现状紧密相关，既表明海南水上旅游产业发展势头迅猛，潜力十足；同时也体现了海南水上旅游发展的区域不平衡，整体水平低，开发质量不高的局面。
通过实地问卷调查以及对相关现状的分析可以发现，海南的旅游水上项目资源开发存在以下问题：一是水上旅游产业发展不均衡。虽然从全岛来看水上旅游资源丰富，但由于各地水上旅游发展历史长短不同,各地经济发展水平不一,旅游业发展整体水平不同,各地重视程度存在差异等原因,全岛水上旅游发展呈现出很大的不均衡性。二是水上旅游项目管理不规范。海南在对水上旅游项目的管理上,存在无人管理、多头管理甚至管理缺位等多种问题并存现象。管理部门很多，但没有相关管理部门联合进行统一的管理,使得海南水上旅游项目的规划、管理、开发、经营仍然停留在十分粗放的水平上。三是水上旅游资源开发不充分。海南水上项目旅游水上项目资源整合程度不够，综合效益不高，没有被有效整合，因此导致已开发的资源环境过度开发利用，破坏严重，难以修复。而有些却不为外人所知，导致综合效益低。四是水上旅游市场认识不到位。受传统思想的影响，人们对旅游水上项目内涵的理解还不够。市民的参与是旅游水上项目发展的基础。
三亚半山半岛游艇码头（网络图片）
海南水上旅游运动项目法律法规适用状况
目前，我国尚未有一部单行法律法规对水上运动的风险致害责任作出明确的界定，甚至在现行法律法规中，也没有专门为水上探险运动的风险致害责任而量身制作的法条。但并不是说这个领域不受任何法律的约束和调整，在现行的司法实践中，通常参照一些法律原则性或者普适性规定去规范调整。海南针对水上运动适用的主要法律法规及相关文件有《中华人民共和国旅游法》《海南省旅游安全管理规定》《海南省旅游条例》《海南国际旅游岛建设发展条例》《三亚市水上旅游管理暂行办法》等。
这些文件笼统介绍了各部门的责任范围，但没有对风险、责任以及权利义务的行使与承担作出具体规定。我国目前尚未建立起水上运动相关的制度和法律规定，当发生人身损害事故时，没有责任认定机制，而事后责任追究的缺失，也会造成水上运动事故的轻率化、盲目化。强行调整水上运动习惯俗成的风险承责惯例和约定，既违反了以事实为根据的司法原则和诚实信用的民事法律原则，又破坏了水上运动风险自负的公序良俗，可能导致水上运动乃至群众体育活动的畸形发展乃至终结。
总体来说，水上运动所致损害法律责任的归责原则包括以下几种：一是过错责任原则。过错责任原则宣告的是“无过失即无责任”的精神，它要求行为人应尽到对他人的谨慎和注意义务，并尽到作为与不作为的义务，只对过错的行为负责,在法律与道德非难的范围内享有广泛的自由。二是无过错责任原则。我国《民法通则》第106条第三款规定：“没有过错,但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。”从这一规定可以看出,无过错责任仅适用于法律有特别规定的情况，水上运动不在其列。考虑到水上运动所承担的目标环境不同于一般场所，在水上运动中无论是自助式的组织者亦或是盈利性的组织者若对在任何情况下所致的损害负责，就必然使个人动辄得咎，从而妨碍这一运动更为成熟的发展。三是公平责任原则。目前最高人民法院正在起草的《关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题》的司法解释，对自助游的有关情形作了明确规定。草案明确了当事人自发组织的自助游过程中，一方当事人重伤或死亡而其他当事人无过错的，人民法院可以责令其他当事人承担补偿责任。但是，如果受害人提出精神损害赔偿的，人民法院对此不予支持。四是风险自负原则。首先，必须明确的是风险自负强调的风险应是来自于水上运动本身内在的固有风险（包括自然力和部分人力所为），而外在的致害风险是明显适用过错或者无过错责任原则,不包含在风险自负原则的范围之内，这是水上运动引入风险自负的基础。其次，考虑到目前水上运动组织形式即自助式水上运动和盈利式水上运动，水上运动的参与者与组织者之间权利义务不同，自助式水上运动中参与者风险自负负担的范围将比盈利性水上运动中风险自负的范围广。再次，水上运动内在固有风险的不确定性导致了损害产生的不确定性，受害人只是自愿承担由于自然环境的不可控性所引起的风险的实现即损害的产生，但不能简单地认为，水上运动参与者意识到了水上运动所存在的风险并自愿参加了这种活动，就认为是受害人甘愿冒风险,从而减轻或者免除组织者的责任。
2017海南世界休闲旅游博览会上，分界洲岛景区展台陈列的水上项目模型 来源：人民网
海南水上旅游项目发展建议
一、统筹规划，多规合一，打破行政壁垒，促进区域合作，构筑海南全域旅游的水上版图。在2016年全国旅游工作会议上，海南被确定为全国首个全域旅游创建省。省委、省政府提出了“多规合一”，打造海南国际旅游岛“日月同辉满天星，全省处处是美景”的全域旅游模式。加强顶层设计，实现统一规划，实现资源共享、推动水上旅游项目跨区域深度融合，已成为全岛发展水域旅游的共识。
二、规范水上旅游开发，完善水上旅游保障，为全域水上旅游建设提供有力的法律支撑。健全法规建设，规范水上旅游发展；及时跟进水上旅游法规配套；为水上旅游发展提供法律保障；通过媒介对户外运动法律宣传；深入开展户外运动立法的科学研究。
三、加快转型升级，推进水上旅游供给侧改革，构建富有海南特色的水上旅游产品体系。2016年2月《海南省人民政府关于提升旅游产业发展质量与水平的若干意见》，明确提出了打造海洋旅游新标杆：做精做强滨海旅游，引导滨海观光向滨海度假发展；稳步推进三沙旅游；加快发展邮轮旅游；积极开发帆船、游艇旅游。
四、加强水上旅游的宣传和营销，实施品牌战略，推动水上旅游开发运营市场化。2016年7月，省旅游委在全域旅游推进旅游供给侧改革会议上，明确提出了海南将在实施旅游消费促进计划和旅游投资促进计划中，向社会资本全面开放旅游市场。
五、强化水上旅游人力资源管理，加强行业研究和就业引导，为全域水上旅游开发提供智力支持。
游客在三亚的旅游景区体验潜水 来源：三亚日报
（作者单位：琼台师范学院）
来源：《今日海南》2017年第12期
文字编辑：蔡萌 技术编辑：黄慧
图文统筹：王群存