少捕慎诉慎押促社会治理|大检察官、学者、律师“三人谈”这样说.....

文字：范跃红 省检察院研究室

图片：龚成

2021年4月，最高检发布《“十四五”时期检察工作发展规划》强调，检察机关要做优刑事检察，落实少捕慎诉慎押司法理念。近年来，检察机关主动适应刑事犯罪结构重大变化，坚定落实少捕慎诉慎押司法理念，取得良好成效。

日前，由检察日报社联合浙江省检察院举办的少捕慎诉慎押“三人谈”在浙江杭州举行。与会专家学者围绕少捕慎诉慎押的内涵与价值功能，以及在实践中存在的难点问题进行了深入研讨，认为少捕慎诉慎押作为司法理念，有利于推动落实宽严相济刑事政策，最大限度减少社会对抗、修复社会关系、推动诉源治理。

参与研讨的三位嘉宾分别是二级大检察官、浙江省检察院检察长贾宇，浙江大学光华法学院教授王敏远，北京世航律师事务所主任韩哲。浙江省检察院第一检察部副主任徐静主持。

浙江省检察院党组书记、检察长贾宇

浙江大学光华法学院教授王敏远

北京世航律师事务所主任韩哲

“为什么要推行少捕慎诉慎押，其价值追求在哪里？”王敏远认为，少捕慎诉慎押既是落实刑法谦抑、强化人权保障、推进司法文明进步的必然要求，也是新时代创新发展“枫桥经验”的具体体现。检察机关在落实少捕慎诉慎押方面做了很多很好的顶层设计，学界也是充分肯定的。将来需要用高科技手段、耐心细致和认真不懈的努力来破解实践中的难题。

“检察机关要主动适应刑事犯罪结构重大变化，坚定落实少捕慎诉慎押司法理念，强化社会治理。”贾宇说，近些年，浙江检察机关推动少捕慎诉慎押采取了一系列措施，与公安、法院等协同推进酒驾等案件的源头治理、推广杭州检察和杭州公安共同研发的“非羁码”App等成效显著。但在员额检察官制度改革背景下，少捕慎诉慎押加大了检察官个人的权力，也带来了办案的风险，既要加强监督，也要研究如何防范新赋权带来的风险。

“近年来，检察机关推行少捕慎诉慎押理念，律师界明显感受到取保候审、不起诉的案件数量在增加。律师要深入研究、认真学习检察机关少捕慎诉慎押方面的先进经验，更好地保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。”韩哲说。

问题一：

从我国法制发展历史角度来看，慎刑思想一直处于主流地位，反映了中华传统以人为本的价值理念。少捕慎诉慎押司法理念体现了怎样的价值追求？

王敏远：少捕慎诉慎押作为一种司法理念或者刑事政策，所体现的是在刑事诉讼中尽量减少羁押，慎重提起公诉。它的对立面是高羁押率、高起诉率、高判刑率，包括判实刑关押率。少捕慎诉慎押在价值追求上与慎刑思想是一致的。在我国刑事法治发展史上，慎刑思想一直起着指引发展方向的作用。当然，古代的慎刑思想和现在所提的“慎刑”含义是有差异的。现在的“慎刑”是把刑法作为社会治理的最后方法手段。少捕慎诉慎押与刑法谦抑既息息相关，又是环环相扣的整体。第一，实体法和程序法有着共同的精神，当实体法（刑法）强调谦抑的时候，程序法也要有与之能够相对应的程序设置和价值追求，少捕慎诉慎押就是其中特别重要的方面。第二，少捕慎诉慎押是实现刑法谦抑的程序前提。检察机关落实少捕慎诉慎押，为实现刑法的谦抑判决奠定了特别好的程序基础。第三，现在特别强调刑事一体化，一方面，少捕慎诉慎押是以宽严相济的刑事政策为基本前提的；另一方面，宽严相济的刑事政策或刑法谦抑，需要通过少捕慎诉慎押等理念措施的有效落实，才能得以实现。

贾宇：少捕慎诉慎押，跟传统文化中的慎刑思想有着密切的价值关联，慎刑思想又跟“以民为本”的民本思想是联系在一起的。刑罚作为一种规制措施，一直被认为是不得已的恶，以恶制恶就要以必要为原则，就要“慎刑”。如我国创造的死刑缓期执行制度，如果不是必须立即执行的，判处死刑缓期二年执行，在死刑缓期执行期间，如果没有故意犯罪，二年期满以后，减为无期徒刑。在古代，对于判了死刑的人在最后被执行死刑前，是要经过三复奏或者五复奏的。所以，我国传统文化一直是有刑法谦抑思想价值追求的。少捕慎诉慎押则从程序方面具体体现了慎刑思想和刑法谦抑原则。

王敏远：慎刑体现了古代刑法思想最闪耀的一面，当然传统刑法思想也有严刑峻法，正好跟它对立。

贾宇：慎刑思想和严刑峻法始终是一个博弈的过程。在不同时期会实行严刑峻法，但很难成为主流的倡导，作为主流受认可的还是慎刑思想。用现在的概念来说就是保护人权。少捕慎诉慎押司法理念体现了一种文化的传承。

王敏远：对这方面，我国历来比较重视，1954年颁布的逮捕拘留条例就体现了慎刑思想，比1979年的刑事诉讼法早了25年。今天来讨论这个问题，更多的要看新时代怎么通过少捕慎诉慎押来贯彻刑法谦抑、慎刑思想、人权保障。

韩哲：上世纪60年代的枫桥经验，有一项重要内容“抓得少，治安好，矛盾不上交”，指的是基层大量案件处理并不是抓得越多越好，把治安搞好才是目的。少捕慎诉慎押是针对当前的社会治安形势、社会态势而提出的司法理念，我认为这是非常好的，也非常有效。

问题二：

近年来，检察机关强调要进一步降低逮捕率和审前羁押率，近期发布的“十四五”时期检察工作发展规划又强调要落实少捕慎诉慎押，是基于何种考量？

贾宇：我认为，有几方面的考量：第一，国家发展进入新时代，社会主要矛盾发生变化，人民群众在民主、法治、公平、正义等方面有了更高要求。党一直强调以人民为中心，作为回应，刑事法律制度自然也要调整，要跟得上人民群众的新需求。第二，近20年以来，刑事犯罪类型发生了很大变化。“两抢一盗”以及杀人、放火等严重刑事犯罪，在现阶段犯罪中的比例大幅度下降，一些危险性相对较小的新型犯罪的犯罪率在上升。比如危险驾驶罪，当然要严厉地治理，但是逮捕的必要性就大幅度下降。第三，新的刑事法律制度的出台，比如认罪认罚从宽制度，犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的，可能就没有必要逮捕，即便判刑的，也不一定都要判处监禁刑。有了这些新的法律制度，少捕慎诉慎押的推进也明显加快了步伐。新时代法律制度在推动和保障全面依法治国过程中，要适应新时代的需求和形势。

王敏远：新时代除了犯罪案件情况变化之外，对于案件质量的要求也提出了新的标准。现在要求以更文明、更有利于人权保障的方式来办案。对社会治理来说，文明程度提高同样有利于解决犯罪问题，把案件办得符合法律规定的定罪量刑要求，严格依法尽可能少关押，不仅对当事人，而且对整个社会都有更好的效果。

韩哲：这里面需要注意的是，少捕慎诉慎押并不意味着不捕不诉不押，这是其一。其二，就是办案效果，比如涉及民营企业家的一些轻微刑事犯罪，落实少捕慎诉慎押以后，犯罪嫌疑人、被告人既体会到了刑法的威严，教育的效果也非常好，再犯率降低了，犯罪嫌疑人、被告人及其家属也对司法更敬畏了，有利于实现法律效果、社会效果、政治效果有机统一。

贾宇：长期的司法实践证明，不同的犯罪嫌疑人、被告人关押在一起，往往会产生交叉感染的问题。再者，羁押场所本身也需要相当大的投入。在严格依法办案的同时，在法定范围内少捕慎诉慎押，对于整个社会的进步和经济发展，包括对犯罪嫌疑人、被告人的改造，都是大有好处的。

王敏远：对于犯罪的治理，不仅要考虑打击犯罪，更多地要考虑如何将消极因素降到最低限度，甚至转化为积极因素。在刑事追诉过程中，并不一定要羁押、要逮捕，不一定要起诉，也不一定要判实刑，关键是追诉过程能否把消极因素化解掉，能不捕的尽量不捕，能不诉的尽量不诉，能不判实刑的就不要判实刑，都是建立在这个基础上的，依法少捕慎诉慎押有助于犯罪消极因素的有效化解。

贾宇：这里有个关键字——“能”，就是“法律允许”，不能把它理解为违法地不捕不诉不判，因为法律针对不同的具体案件有宽严不同的幅度，现阶段所主张的少捕慎诉慎押，就是在这个幅度内尽可能强调社会效果，追求好的从宽效果。

问题三：

贯彻少捕慎诉慎押司法理念，需要加强哪些顶层设计，采取怎样的具体举措？

贾宇：最高检针对现阶段的犯罪形势和经济社会发展新时期的要求，推行少捕慎诉慎押。张军检察长在多次重要会议上都作了强调，最高检发布的“十四五”时期检察工作发展规划也作了专门规定，并采取一系列措施推动全国检察机关做出成绩。首先，就是担负起刑事诉讼中的主导责任，大力推进认罪认罚从宽制度的实施。其次，检察机关近年来对批准逮捕标准掌握得更严格了，不批准逮捕案件的比例普遍比以前大幅度上升，浙江的不诉率也大幅度上升。对认罪认罚、情节轻微、符合不起诉条件的，就不起诉；对起诉的，在认罪认罚的前提下提出从宽、适用缓刑建议，法院基本上采纳检察机关的量刑建议。近年来，各级两会上，人大代表对检察机关工作报告的认可率、赞成率不断提高，说明司法理念的变化、司法改革的推进，得到了普遍肯定和赞成。

王敏远：检察机关在少捕慎诉慎押方面做了很多很好的顶层设计，学界也是充分肯定的，因为羁押不应当是刑事诉讼过程中的常态。就改善羁押状态而言，现在有很好的顶层设计和实施机制，这是刑事司法向文明司法方向发展的特别好的例证。

贾宇：近些年，浙江检察机关推动少捕慎诉慎押也采取了一系列的措施，一是跟公安、法院等协同推进案件的源头治理。最典型的就是治理醉驾。2019年，浙江公检法机关出台治理危险驾驶犯罪的纪要，指导司法实践：一方面，加大了对情节严重醉驾案件的处罚；另一方面，对于情节比较轻微的，按照具体情况分析不同类型，减少了醉驾案件的起诉率。第二，浙江的特点就是智慧检察数字赋能。最典型的就是杭州检察和杭州公安研发的“非羁码”App，对不需要羁押和非羁押的犯罪嫌疑人进行全方位的监控，法学专家们评价很高，称赞为破解世界性非羁押人员管理难题提供了中国方案、浙江方案，效果非常好。还有绍兴市检察机关开发的非羁押审查系统，检察办案人员通过这个系统，对与犯罪嫌疑人相关的各种因素一一分析，就能从内心更加确信可不可以采取非羁押措施，有力促进羁押率大幅度下降。第三，就是对涉罪民营企业家采用少捕慎诉慎押的政策成效也是显著的。根据案件具体情况，贯彻落实宽严相济和少捕慎诉慎押，尽一切可能不影响企业的正常运作。在这方面，我们有多个案例入选最高检发布的指导性案例和典型案例，张军检察长在全国两会上作工作报告时也多次提到浙江检察系统对于民营企业涉嫌犯罪问题的处理。我们现在又在试点涉罪民营企业的合规建设，就是怎么样从制度上、体制机制上堵塞企业犯罪的漏洞，这也将是以后办理涉企业经济犯罪案件的重要方向。

韩哲：以前，不起诉或者说犯罪嫌疑人取保候审，实际上是非常难的。最高检提出少捕慎诉慎押理念，对司法实践具有很好的指导意义。对于不羁押，浙江检察给出了很好的经验和有益探索。现在能取保候审、不起诉的案件数量在增加，律师办理的这方面的经济犯罪、涉民营企业家犯罪的案件数量也有所增加，这更多的得益于司法理念和司法政策的转变。作为律师，要深入研究、认真学习检察院的先进经验，更好地保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。

问题四：

在具体办案实践中，如何做到准确把握依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的就提出适用缓刑建议，确保服务保障经济社会高质量发展？

贾宇：当前，在最高检指引下，全体检察人员的司法理念正在发生变化。首先，时刻牢记检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，任务是保障国家法律的统一正确实施。其次，检察机关是社会治理的一支重要力量，要积极主动参与社会治理。基于此，在整个办案过程中贯彻少捕慎诉慎押司法理念，突出体现在几个方面：首先是充分履行法律监督的职责。早在2003年，时任浙江省委书记的习近平同志对浙江检察机关就提出了要“敢于监督，善于监督，勇于开展自我监督”的要求，这个要求在现阶段对于我们检察机关仍然是非常有指导意义的，在工作中要努力践行这一要求。具体而言，在审查逮捕中，要严格按照刑诉法规定的要求，衡量逮捕制度是否得以正确适用，通过强调这一点，就可以过滤出一批不该逮捕的案件。在起诉阶段，对某一些具有法定情节的案件，检察机关是有裁量权、处分权的，在这方面最重要的就是不起诉裁量权。对于情节轻微、符合法定不起诉条件的，就可以决定不起诉。提升有罪不起诉的适用率，在慎诉方面又能解决一批问题。还有，在法庭上，公诉人的身份角色要回归到国家法律监督者客观公正的立场，既要说有罪证据和应当从重处罚的情节，也要说罪轻证据和应当从轻处罚的情节，包括提出适用缓刑的建议。当然，强调少捕慎诉慎押，还要促进被害人谅解，促使被告人及时赔偿、赔礼道歉，化解矛盾，对个别被害人漫天要价的，检察官还是要坚持客观公正立场，按照法律规定办理，即便被害人一时不接受，检察机关该不起诉还是要不起诉，该建议适用缓刑就建议适用缓刑，要依法处理。其他的方面，对非本地户口的犯罪嫌疑人，坚持与本地人同等待遇，主要是通过犯罪嫌疑人所在的企业取保（财保），再加上数据赋能等保障措施，保证诉讼顺利进行，使这部分人依法得以不捕不诉或判处缓刑。

韩哲：新时代检察机关的新理念，就是主动作为、敢于担当，在落实少捕慎诉慎押以外，还要做一些社会治理工作，我完全赞同。就像浙江检察机关对符合法律规定的企业不诉以后帮助其建立合规制度，继续帮助企业树立合法合规意识，这样企业才能从小做大，从大做强，这跟国家的整体形势也是吻合的。

贾宇：检察机关要参与到社会治理中来。在浙江强调的是一“头”一“尾”，前端是诉源治理，后端是做好办案的后半篇文章。诉源治理就是贯彻习近平总书记要求的，我国不能变成一个诉讼大国，就是要通过新时代枫桥经验，以法治、德治、自治三治融合的新治理模式来把矛盾化解在前端。浙江目前还有一个重要的改革举措，叫作“矛盾纠纷调处化解中心”（简称矛调中心），就是无论是什么问题，老百姓就到这一个地方就行，自然有人管下去。矛调中心浙江创新出来后受到总书记的肯定，检察机关也积极参与到矛调中心的工作中去。做好办案的后半篇文章，就是推动政府、帮助政府、帮助社会有关方面来解决案件中反映出的社会问题。比较典型的事例就是永康走步机这一案件，有人举报说这个跑步机是假冒伪劣产品，之后公安机关按照跑步机的市场标准以涉嫌制造销售伪劣产品罪立案，但检察机关审查起诉过程中，发现有具体的情况，社会上一批老年人身体弱用不了规范的跑步机，企业根据市场需求导向就做了个走步机，这个产品很实用又便宜，企业发展的也很好，市场上并没有这个产品相关规范。检察机关跟公安机关沟通，改变羁押措施，然后推动案件向积极的方向发展，一方面对案件作不起诉处理，另一方面认为本质上它不是一个犯罪案件而是市场发展中的问题，通过这件事情促使地方市场监管部门逐级报到国务院有关部门，并设定了走步机的生产指数。检察机关办了一个案子，救活一家企业，推动出一个新产品，推动了一个行业的发展。张军检察长要求我们要做好办案后半篇文章，现在全省检察机关都要有这种理念，要有这种工作作风。

韩哲：犯罪是一种“恶”，是对社会关系、社会秩序的破坏，大量的轻微刑事犯罪的发生还是有一定规律的。检察机关不仅办案，还分门别类地对相关行业、社会领域的社会问题进行治理。

贾宇：说到分行业、分门别类地参与社会治理，在防疫期间，检察人员发现犯罪嫌疑人通过邮寄快递来买卖毒品，就给省邮政管理局发检察建议，要求加强这方面的管理，效果是很好的。

问题五：

全面落实少捕慎诉慎押过程中存在哪些难点，如何克服这些难点？

王敏远：实践中还存在重刑的思维，追求高逮捕率、起诉率、定罪率，甚至在很长一段时间是一个常态。虽然逮捕有合理性，可以预防再犯罪，包括预防逃跑、自杀。然而，强制措施的功能和强制措施制度的功能是两回事，制度设计不仅仅是为保障诉讼的顺利进行，还要考虑保障人权，规范职权机关行使公权力，少捕慎诉慎押和强制措施制度设计的宗旨是一致的，长期形成的以捕代侦、以拘代侦的办案方式要改变。我们需要用高科技手段、耐心细致和认真不懈的努力来破解，使非羁押状态从可能性转化为一种现实性。另外，少捕慎诉慎押在工作机制上，比如检察官不捕不诉权如何受到制约，需要系统解决。

贾宇：在员额检察官制度改革下，少捕慎诉慎押加大了检察官个人的权力，也带来了办案的风险，管理层面要加强监督，也要研究如何防范新的赋权带来的风险。

王敏远：现在还有一个障碍，就是逮捕的条件。首先，2018年刑事诉讼法修改没有完成与少捕慎诉慎押相配套的制度规定，刑事诉讼法规定的逮捕条件，即采取取保候审、监视居住尚不足以防止发生社会危险性，仍然是一种可能，这种可能性应当转变为一种证明的要求。而且，少捕慎诉慎押要制度化，一定要通过刑事诉讼法的修改来落实。

至于办案风险防控，确实是需要特别考量的一个问题。根据风险的来源不同、风险的种类不同，采取的针对性措施可能就会有差异。在我看来，首先需要防控的风险来自侦查环节。刑事案件的侦查，对于侦查机关来说，是义不容辞、责无旁贷的，不能考虑以后会少捕慎诉慎押，就不侦查了。侦查是少捕慎诉慎押的基本前提，没有侦查形成的案件事实证据，少捕慎诉也就没有了。所以，侦查机关必须要很好地履行职责，才能为之后的少捕慎诉慎押奠定良好的基础。这一点需要特别强调，相关职能单位既要有办案激励机制，又要让侦查人员不受少捕慎诉慎押影响工作积极性，可能需要相关单位重点研究，并在考评考核指标设置上作出相应的调整。

问题六：

在捕诉一体改革全面实施、认罪认罚从宽制度深入推进等多重改革叠加背景下，如何从更深层次、更广领域落实好少捕慎诉慎押？

王敏远：这一轮司法改革，在刑事领域最基本的就是以审判为中心的诉讼制度改革，诉讼制度上最重要的就是认罪认罚从宽制度的完善，在刑事检察工作当中，特别突出的就是捕诉一体化改革，结合这三点，可以看出少捕慎诉慎押和它们的关联。第一，以审判为中心的诉讼制度改革表明庭审在诉讼当中具有决定性的意义，检察机关应当承担起应有的职责，把好质量关。质量关，既包括事实证据等法律质量观，也包括慎诉。如果案件不符合质量标准，就不能提起公诉，即使符合质量标准，能够不诉，也不要把它诉到法院去。第二，认罪认罚从宽制度促进了诉讼的重心前移，因为认罪认罚从宽的核心工作都是在起诉阶段完成的，检察机关在认罪认罚从宽制度中肩负主导责任，它在前期把这些工作都做好了，法院才有可能最后通过简化程序的方式来履行审判职责。而这又是与前期少捕慎诉慎押的一系列措施联系在一起的。第三，少捕慎诉慎押跟检察机关的整体体制机制改革要结合起来。捕诉一体化是其中的一个方面，但它并不当然决定了高羁押率还是少捕。少捕慎诉慎押跟慎刑思想、人权保障观念和刑法谦抑一样，当我们把慎刑思想、宽严相济的政策作为刑事检察工作的指导思想时，捕诉一体的积极意义就得以显现。在捕诉一体下，慎刑思想在捕的时候就开始了，它使得这个思想更好更便于贯彻落实。

贾宇：首先，理念要变。理念一变天地宽，理念跟不上，制度机制的落实也不会到位。

韩哲：在实务层面，认罪认罚从宽制度，怎么样跟少捕慎诉慎押结合或者怎么区分还需要进一步深入研究。认罪认罚中的量刑建议有时候是幅度刑建议，判不判缓刑，能不能不起诉，都处于一种待定的状态，感觉心里没有底数。

贾宇：所以要提高确定刑量刑建议的比例，犯罪嫌疑人不仅要认罪，也要认具体的罚，并且检察官也赞同，这样才能产生认罪认罚从宽制度应有的效果。同时，需要律师提供客观的法律意见，比如认罚认到什么程度是合法的，对犯罪嫌疑人是合理的。因此，检察机关要保障律师发挥作用，律师也要探讨怎么更好地在认罪认罚从宽案件中发挥应有的作用。

来源：检察日报