解读！混合所有制企业治理机制：三大要点

文章摘自：《国企混改面对面——发展混合所有制经济政策解读》

编：国家发展改革委体改司（特此感谢）

整理：亿亿

推进国有企业发展混合所有制,建立健全企业治理机制是建立现代企业制度的核心内容,更是企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展法人实体和市场主体的重要体制机制保障。

针对国有企业存在政企不分、政企边界不清、产权结构单一、法人治理机制不健全、董事会职权不实等体制机制弊端,《意见》提出要建立健全混合所有制企业治理机制,着重推进三个方面的改革创新。

一是进一步确立和落实企业市场主体地位,二是健全混合所有制企业法人治理结构,三是推进混合所有制企业职业经理人制度。

一

确立市场主体地位

在计划经济体制下,国有企业作为政府机构的附属物,政企不分,政府可以随意干预企业经营活动。

产权结构单一,出资人缺位,没有人对企业经营状况真正负责,健全的法人治理机制难以形成。

国有体制依赖、用人制度僵化、干好干坏一样、经营机制不活等诸多弊端,使国有企业难以成为真正的市场竞争主体。

改革开放三十多年来,通过简政放权、经营机制转变、建立现代产权制度等一系列改革推进,国有企业适应市场经营的能力发生了很大变化。

然而,国有企业原有体制机制的固有缺陷仍然是制约其成为缺陷仍然是制约其成为市场竞争主体的关键因素。

发展混合所有制,实现体制机制的本质突破,是国有企业实现从被动经营向自主经营转变,真正确立市场主体地位的客观要求。

1.摆正政企角色,切断行政干预“脐带”

深化国有企业改革,发展混合所有制经济,通过引入民营资本、集体资本、境外资本等外部投资者,实现产权多元化,借助不同性质资本的混合优势,突破体制机制的束缚,切断政府与国有企业的“脐带”关系,推动政企分开、政资分开。

政府作为国有资本所有者,与民营资本、集体资本、境外资本具有同等的法律地位和出资人资格,按照出资额大小及占有的比例,遵循《公司法》和企业章程的规定,“以规行权,按章做事,依资说话”,政府不干预企业经营活动,对企业不能下达行政性指令,只通过委派出资人代表按制度行事。

实现政企分开的关键是董事会制度建设,而且要让外部独立董事占大多数,使企业决策权最终落在董事会。

出资人通过董事会发表意见,通过管理董事,而非直接管理经理层,使出资人真正摆正自身位置,找准履行自己职责的途径和方式。

政府要准确定位自身角色,理顺政企关系,其核心是切实转变政府职能,做到不错位、不越位和不缺位。

要最大限度地减少对微观事务的管理,切实简政放权,减少行政干预,市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批,让市场优胜劣汰,由企业自负盈亏。

加快形成企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系,着力清除市场壁垒,提高资源配置效率和公平性。

政府要加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施,主要依靠经济激励、法律约束、技术标准等方式,营造规范的市场秩序和公平的竞争环境,加强市场活动监管,合理引导市场主体行为。

2.理顺股东与企业的关系,避免干预日常经营

混合所有制企业内,国有、集体、民营、外资等不同性质的出资人或股东,严格按照《公司法》规定和企业章程行使股东权利、履行股东义务,通过向公司委派董事、监事实施对企业经营活动的影响及监督。

股东,尤其是国有股东不得以各种方式、理由、借口干预企业日常运营,而只享有与其他出资人或股东同等的法律地位和股东权益。

作为国有资产出资人,要顺应国有资产管理体制改革的要求,以产权管理为纽带,依法通过公司章程,通过公司治理，围绕“管好资本”四个字落实出资人的职责,不干预具体经营活动,不干预企业的法人财产权和经营自主权。

国有资本投资公司以产业资本投资为主,着力培育产业竞争力。

国有资本运营公司主要开展股权运营,改善国有资本的布局结构和质量效益,实现国有资本的保值增值。

国有资本投资运营公司与所出资企业更加强调以资本为纽带的投资与被投资的关系,更加突出市场化的改革措施和管理手段。

在投资管理、公司治理、职业经理人管理、管控模式、考核分配等方面,都要按照规范化要求、市场化方式运作。

3.理顺决策层与执行层的关系,确立董事会核心地位

理顺决策与执行的关系,就是理顺董事会与经理层的关系,这里的关键是确立董事会的核心地位。

董事会是决策机关,负责确定企业的发展方针、目标、纲领和投资决策等。

执行层负责把决策层制定的方针、政策贯彻到各个职能部门的工作中去,对日常工作进行组织、管理和协调。

执行层在决策层的领导下,通过各种技术手段，把企业目标转化为具体行动。

混合所有制企业中要实现所有权、决策权与经营权的分离,并保障决策权与执行权的协调,客观上要求改革国有资产管理体制,优化管理方式,使董事会对经理层成员具有充分的管理权限,发挥董事会下设专业委员会的作用,按市场化原则,有权选择和聘用经理层及高级管理成员、有权进行经营业绩的考评、有权制定和实施合理的薪酬结构,并形成合理的激励约束机制。

同时,按照权责对等原则赋予经理层相应的权利。

经理层要不折不扣、不遗余力地执行董事会决议,并承担决策执行的责任。

只有确保董事会对经理层及高管成员的管理权,才能使混合所有制企业的市场主体地位得到真正落实。

二健全法人治理结构

完善法人治理结构是提高混合所有制企业运行效率的重要制度建设。

完善企业法人治理结构,重在推进所有者、经营者、监督者透过公司权力机关(股东会)、决策与执行机关(董事会与经理)、监督机关(监事会)而形成权责明确、相互制约、协调运转和科学决策的联系,并依据法律法规和公司章程的规定建立制度化、有效运行的机制。

《意见》明确指出,混合所有制企业要建立规范的现代企业制度,明晰产权,同股同权,依法保护各类股东产权。

规范股东(大)会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系按章行权,对资本监管,靠市场选人,以规则运行,形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡高效的法人治理结构。

1.明晰产权,同股同权

推进国有企业改革,发展混合所有制经济,引进包括国有资本、集体资本、民营资本、境外资本等不同形式的产权主体,必须做到产权归属清晰。

混合所有制企业以投资主体多元化为前提,以明晰产权为基础,按照现代产权制度的规范建立委托人代理制度,是确保混合所有制企业进行科学经营决策的关键,是构建企业法人治理结构的制度基础。

根据《公司法》和公司法人治理结构规范化、科学化的要求,在混合所有制企业运营过程中,必须注重维护股东包括中小股东的利益。

以股份制形式存在的混合所有制的特点,就在于产权多元化,以股份形式确定出资者的产权主体地位。

在企业产权中占有多少股份就意味着拥有多少资本财产权,不管出资主体姓“公”、姓“私”或姓“外”,做到同股同权,同类的股份享有一样的权利,按占有资本的多少拥有对应的权利权归属落实到出资人,做到明晰产权。

同时,股份公司又以分红的形式体现资产收益权,企业盈利,股东按股份分红,企业亏损,出资者以其股份资本为限承担相应责任。

混合所有制企业要发展,必须破除国有企业的股权固化。

加快推进国有企业特别是母公司层面的股份制改革,进一步优化国有企业股权结构。

通过多种方式推进具备条件的国有企业改制上市,暂不具备上市条件的国有企业通过引入各类投资者,包括民营资本、外资、个人资本等,实现股权多元化。

混合所有制企业的财产主体需要明确,其投资主体不再是单纯的政府或政府委托的管理机构,而是企业本身,所投入的资本是企业本身的财产,独立自主地经营并负担盈亏。

不同的国有企业之间互相参股,形成交叉持股,可以在股权多元化的基础上建构以股东会、董事会、监事会为特征的现代公司法人治理结构和现代企业制度。

2.健全组织,完善机制

混合所有制企业以法人财产为基础,以出资者原始所有权、法人产权和经营权相互分离为特征,并以股东会、董事会、监事会、经理层作为法人治理架构来确定所有者、法人、经营者和职工之间的权利、责任和利益关系。

企业法人治理结构不仅要保护法人所有权的完整无损,而且还要保证经营控制权合理、有效地运用。

由于董事会在公司治理结构中处于中心位置,增强董事会的功能就成为建立有效公司治理结构的核心任务。

完善法人治理结构要妥善处理由于所有权与经营权分离而产生的信托、代理关系,即股东一董事会之间的关系,以及董事会一经理层之间的关系。

包括董事会如何忠诚于股东并勤勉尽职,董事会如何有效激励和监督经理层,以及如何平衡公司各相关者利益关系。

股东推选能代表自己利益的、值得信赖的、有能力的代表,组成公司的最高经营决策机构——董事会。

作为最高决策机构,董事会受股东委托承担诚信、受托的责任。

董事不同于经理,他们不是为获取工资而受雇用,而是以得到股东和社会信任为责任和荣誉。

因此,健全我国的董事会制度是完善混合所有制企业法人治理结构的核心内容。

深化国有企业改革,发展混合所有制经济,在多元产权主体并存的条件下,如何提高董事会治理水平是非常重要且迫切的任务。

健全董事会制度,完善运行机制,需要重点加强以下三方面的建设:

第一,确保独立性。

董事要能独立而公正地发表意见,而不是依附于任何其他人的意见,发挥好董事会投资经营决策作用。

要加强独立董事制度建设,独立董事与公司没有重要关系,不代表特定群体的利益,受内部董事的影响较少公正性强,可以确保董事会集体决策,保护各股东的利益。

要注重改进董事会组成,增加外部董事、独立董事,降低内部董事比重,以克服“内部人控制”现象。

第二,强化专业性。

董事会成员的专业性一定要有足够的保障,要优化董事会的规模和结构。董事一定得是“懂事”的人,以利于科学决策。

第三,规范责任制度。

董事对公司的义务主要表现在两个方面:即董事对公司的忠诚义务和董事勤勉、谨慎并具有熟练技能的义务以责任为主线,建立责任、落实责任、追究责任,建立董事规范责任义务制度。

3.理顺“新老三会”关系,增强运行合力

国有企业在实现了混合所有制之后,应注意理顺“新三会” 与“老三会”之间的关系,完善公司治理机制。

如何处理“新三会”与“老三会”的关系,是混合所有制企业制度建设的关键。

在传统体制下,为了在国有企业确立党的政治领导和实现职工的主人翁地位,企业实行的是“老三会”治理体系。

由于符合当时的企业治理需求,这种治理体系一度发挥了重要作用。

在混合所有制经济体制下,按照《公司法》的规定,股份制企业通过“新三会”治理体系来行使公司治理职能,目标是为了实现公司的有效治理,达到出资人利益的最大化。

“新三会”和“老三会”设置基础和治理目标的不一致,必然会产生协调上的矛盾。

深化改革并不是要以“新三会”取代“老三会”,而是要进行系统的规范和调整，从而更好地发挥企业治理结构中各组织的积极作用。

要根据国有资本比重确定“老三会”的保留与否。

对于有必要保留的,将根据市场经济对企业组织形态  领导体制、经营机制的要求,在充分发挥“新三会”效能的基础上,把“新三会”同“老三会”有机结合起来,以“新三会”为治理结构的基本框架,合理规范“老三会”的权能,改进其活动方式,把“老三会”的权能同“新三会”的权能有机地结合在一起,从而形成具有运行合力的法人治理结构。

一是理顺党委会与“新三会”之间的关系。

党是政治组织,在企业承担政治责任。党的政治责任是“党要管党,从严治党”,就是把党员管好、让党员更具先进性。

党在国有企业中发挥政治核心作用。

党组织不是公司的法定机关。

党组织在工作方法上可以参与公司重大问题的讨论与决策,但不能直接决定和指挥公司的经营管理活动,可以通过向董事会、经理层提出意见建议,充分发挥董事会、监事会经理层中党员管理人员的作用,以及党员在股东大会中的作用来实现党组织的意图。

为了发挥党在公司中的政治核心作用,可根据董事、经理的自身素质和公司有关法规和章程,采取党委会与董事会、经理层主要领导层“双向进入,交叉任职”的形式。

党委会主要负责人或者成员可以通过法定程序进入董事会、监事会,以董事的名义参与公司的决策和经营管理,以监事的名义对公司的决策和执行情况进行监督。

党务机关的设置和人员配置要以有利于促进企业发展,有利于加强党的建设和思想政治工作为前提,坚持精干、高效、协调的原则。

二是理顺职代会与“新三会”之间的关系。

在传统企业制度中,职代会是工人群众参与企业管理、监督企业领导者的权力机构,是实施企业民主管理的基本形式,相当于“新三会” 的股东大会。

在现代企业制度中,要充分发挥职工参与公司监督和管理的积极作用。

《公司法》对职工参与监督和管理作了明文规定,在法律上保证了职工监督管理的权利。职工代表可入选监事会而不能进入董事会。

在混合所有制企业中,实行职工持股制度的,通过职工持股进入股东大会参与企业重大经营决策,实现民主管理。

职工以股东身份进入股东大会,职工代表以股东代表(或者股东)的身份参加股东大会,是职工参与企业民主管理的有效途径。

三是理顺工会与“新三会”之间的关系。

工会是维护职工权益、保障职工利益、监督企业经营者合法经营的群众组织。

工会是每个公司都必须设立的组织,是员工自愿结合的工人阶级的群众组织,其主要宗旨是维护员工的合法权益。

因此,工会不能行使股东大会、董事会、监事会的职权。

但董事会、经理层在研究决定有关员工工资、福利、安全生产以及劳动保护劳动保险等涉及员工切身利益的问题时,应当事前听取公司工会和员工的意见,并邀请工会或员工代表列席有关会议。

董事会在研究决定生产经营的重大问题、制定重要的规章制度时,应当听取公司工会和员工的意见和建议,这是保护员工合法权益和企业民主管理的需要。

如果董事或董事会的行为侵犯了员工的劳动权益,可通过劳动仲裁或诉讼途径寻求法律保护,并追究行为董事的法律责任。

三推行职业经理人

发展混合所有制企业，打破了国有企业经营者及员工国有身份的体制束缚，为市场化选人用人奠定了制度基础。

混合所有制企业推行职业经理人制度，破除国有企业行政任命制，实行市场化选聘和管理职业经理人，是法人治理运行机制的重大变革,为提升企业治理能力建设开启了一个重要动力源。

《意见》明确指出,按照现代企业制度要求,建立市场导向的选人用人和激励约束机制,通过市场化方式选聘职业经理人,依法负责企业经营管理,畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道。

职业经理人实行任期制和契约化管理,按照市场化分配原则决定薪酬,可以采取多种方式探索中长期激励机制。严格职业经理人聘用期管理和绩效考核,加快建立退出机制。

1.建立市场化职业经理人制度

在混合所有制企业实行职业经理人制度,对于国有企业产权制度改革和现代企业制度建立具有十分重要的意义。

一方面,推进职业经理人制度是国有企业改革和发展的需要。

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对全面深化国资国企改革进行了总体部署,明确指出推动国有企业完善现代企业制度,国有企业要合理增加市场化选聘职业经理人的比例,合理确定并严格规范国企管理人员的薪酬水平和职务待遇。

另一方面,建立职业经理人制度是现代企业制度的题中应有之义。

在混合所有制企业实行职业经理人制度,不仅可以使国有企业通过市场化方式配置职业经理人,还能够为职业经理人创造机遇和发展平台,培育职业经理人市场。

另外,还有利于减少行政干预,避免人情任命,促使职业经理人不断提高素质,适应激烈的市场竞争。

职业经理人是经济发展中的一种特殊的人力资源,一个国家的发展依赖一大批职业化的经营者。

我国经济的发展依靠企业,而企业的发展有赖于企业家群体和职业经理阶层的崛起,有真正意义上的职业化的经理人和企业家才能带领国有企业成为市场竞争的主体,适应激烈的市场竞争,不断增强企业的活力。

职业经理人是人才市场中最具活力与前景的阶层,是企业经营管理中最关键的因素。

培育成熟的职业经理人市场,建立具有中国特色、符合混合所有制企业发展实际的职业经理人制度是完善企业法人治理结构的重要内容,是增强企业经营活力的能动因素。

2.推行职业经理人任期制和契约化管理

赋予董事会市场化选人、用人的权力,是建立职业经理人制度的关键内容。

从国有企业经营者主要以行政任命的方式产生,到混合所有制企业赋予董事会以市场化方式选择经理层及高管人员的权力,为职业经理人的选择、使用、评价、激励流动提供了有效的市场化运作机制,为职业经理人提供了可行的施展场所和市场化的发展平台,为形成职业经理阶层提供了制度安排。

推行职业经理人制度,应建立制度约束和相应的监督 控制机制,用市场化的方式招聘企业经营者。

职业经理人的专业素养、以往业绩以及个人信用等,在开放的市场中都是有公开记录的,这样就使企业选人用人有了较可靠的质量保障。

契约管理是基于职业经理人任期期限内合同约定的责权利而进行管理的一种方式。

实行契约管理制度对出资人和经理层都有极强的激励约束作用:

一方面,经理层与董事会、董事会与出资人签订合同,在明确权力、享受高回报的同时也有责任和风险,他们要求在一定时间内不受干扰地处理公司事务,绩效评价应公平合理,不能无故终止合同;

另一方面,出资人和公司董事会、董事会和经理层签订聘用合同,合同中明确董事和经理层职责、任期目标、所拥有的权力和相应的利益,双方根据合同规定的条款进行绩效评估和奖惩。

推行职业经理人任期制和契约化管理,有利于明确责任、权利、义务,严格任期管理和目标考核,保持合理的稳定性和必要的流动性。

竞争类企业要按有关规定落实董事会选人用人、考核奖惩、薪酬分配等制度。

合理提高市场化选聘比例,在市场化程度较高的企业积极推行职业经理人制度,更好地发挥企业家作用。

董事会市场化选聘经理层,要明确选人、用人标准,规范管理办法,完善配套政策,完善董事会发现培养、选拔任用、考核评价、激励约束机制。

任期制的建立,使职业经理人能上能下、能进能出,强化了职业经理人的危机意识和责任意识,有利于职业经理人的科学流动和人才资源的优化配置。

 3.建立职业经理人激励机制

在混合所有制企业中,推行职业经理人制度,实行市场化的选人用人机制,客观上需要市场化的薪酬制度,需要建立有效的激励和约束机制。

职业经理人作为市场中的经济人,他们是追求自身收益最大化的个体,当目标与企业目标一致时,企业收益最大化就是自身的收益最大化;

相反,当目标与企业目标不一致的时候,他们可能会为了自身收益的最大化不惜损害企业的利益。

为了避免这种情况的出现,在混合所有制企业必须建立完善的职业经理人激励约束机制,实行目标管理、岗位竞争、解聘威胁、构筑有效的信任机制等,要求把他们的收益与企业的未来收益联系起来,实现职业经理人与企业的发展目标相容,进而形成制度化的长期有效激励机制。

职业经理人薪酬的主要构成一般是“工资+奖金+长期激励性报酬”。

工资是固定薪酬,与职业经理人的业绩状况无关；奖金是根据当年业绩提取的一部分奖励性薪酬,职业经理人必须达到一定的业绩目标才能获得;

而长期激励性报酬,则包括股票或股票期权等形式激励性报酬的本质是其递延性,可以起到锁定经理人为企业的长期利益努力的作用。

推进混合所有制经济改革,要科学地设计有效的职业经理人绩效评价及激励规则。

混合所有制企业的激励机制可以从以下几方面着手完善:

一是重视薪酬结构的合理化,进行合理的风险控制与规避。 

企业可以通过提高中长期激励薪酬比例的方式,在吸引和留用人才的同时,适当减轻企业当期成本压力,进一步优化薪酬结构。

对于职业经理人实行多元化的年薪制,职业经理人薪酬的构成主要是基本年薪、效益年薪和奖励年薪,结合中央规范国有企业高管薪酬的文件规定,积极探索长期激励机制,做好制度设计。

二是对中长期激励所采用的方式,应从简单的以市场化价值结果转而设定明确的、可衡量的内部绩效目标。

而在高管的绩效评估方面,公司董事会和股东一方面要关注公司盈利水平和股价表现,另一方面还要关注公司账面利润的真实性、可靠性与公司运营的安全稳定性。

因此,公司在评估职业经理人绩效时,应对重要经营活动设置安全边界、风险安全性指标及必要的社会责任指标,以保证评估的真实有效。

三是注重精神激励。

在物质激励的基础上,注重职业经理人在成就感、社会认可度等方面的追求,并完善相关配套制度,让其在工作中得到发展和成长。

4.建立职业经理人退出机制

建立职业经理人退出机制是市场资源有效配置和改进制度环境设计的重要组成部分,只有引入真正的竟争和淘汰机制,才能让企业人才这潭“水”活起来,增添新的生机。

有效的约束及退出机制,可以提高职业经理人的工作效能,增加企业内生动力。

职业经理人的契约管理是完善职业经理人约束及退出机制的重要路径。

建立职业经理人制度贵在“职业”而不是“官位”,重点就是“去行政化”,从根本上废除国有企业经理人员的国家干部身份和行政任命制。

实行选聘制,引入竞争、更新和淘汰机制,促使官员化的经理人走向职业化、市场化,使他们的价值通过企业经营业绩来体现,让他们的命运与企业命运相联系。

从目前来看,资本运营公司和投资公司等领导人近期内可能仍由行政任命,待条件允许便可逐步推进职业经理人制度。

企业层面的高管应实行职业经理人制度,市场化选聘和退出。

职业经理人和出资人是双向选择,双方都可以按照自己的意愿选择对方,出资人可以解聘职业经理人,职业经理人也可以自由流动。

解聘和流动必须依据契约和法律来进行,要依法建立以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工机制,逐步建立反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的市场化薪酬决定及增长机制。

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