放开“三胎”牵动国运, 很多人却忘了当年那场剧变 | 文化纵横
【导读】今天，“一对夫妻可以生育三个子女”的最新政策全网刷屏，中国正式进入“三孩”时代。政策一出便引发舆论热议，有关育龄夫妇生育意愿、职业女性生育保障、子女养育和教育等问题的争论层出不穷。这其中，也有一些人追问：为应对人口老龄化应时而生的“三胎政策”，是否意味着对上世纪70、80年代计划生育政策的全面修正？
本文指出，在政策调整的关键节点，回看历史尤为重要。作者分析了当时政策调整的历史过程，认为在中国从封闭自守转向对外开放的那个年代，人们在内外部困境之下，开始寻找中国落后的具体原因，从“人均观念”衍生出的“人口负担论”，被视为一种合理解释，最终转化为严格控制人口规模的强烈诉求。在当时，尽管已有学者指出人口不是解决经济问题的关键，但因人口与经济之间存在太多相关，决策者和专家都认为，计生政策是能挽救中国的唯一道路。作者指出，回顾这一决策历史，最重要的经验或教训似乎在于：一切看似言之成理的观点都有潜在前提，所有声称有利无弊的选择都有隐藏风险。面向未来，国家需要可持续发展，人民也需要过上幸福的生活，及时推动生育战略的宏观转型，具有重大意义；但更关键的，是如何推出惠民利民、真正有效的配套政策，完善社会公平和福利机制，让民众在婚嫁、生育、养育、教育、住房、养老等方面获得实实在在的幸福感。
本文原载《文化纵横》杂志，仅代表作者本人观点，供诸君思考。
随着全面放开三胎生育，中国自20世纪70年代末以来的计生政策[1]发生重大转变。但有关生育政策的争论并未因此终止，反倒愈演愈烈。或是主张废除国家层面的计生，将生育权交还民众；或是从人口红利出发，要求进一步放宽并鼓励多胎生育；或是强调维持现有原则，保证政策稳定性；或是希望回到之前的“一胎化”时代。
在这个政策调整的关键节点，回顾历史显得尤为重要。在中国计生史上，20世纪70年代末的人口政策调整是无法绕开的重大事件。计生政策出台的背景和过程又是什么？这段历史能给今天的我们以怎样的经验和启示？
▍20世纪70年代末的人口政策转变
20世纪70年代初，计划生育被重新提上议程。1973年，经周恩来提议，国务院和各省市成立了专门的计划生育工作机构。同年底，在总结地方经验的基础上，中央提出以“晚稀少”为特点的人口政策[2]，并一直延续到1979年。与此时段平行，中国的总和生育率（TFR）[3]从5.8下降至2.7左右，人口增长模式发生巨大转型。
70年代末，计生政策出现重要转变。1978年10月，国务院批转计划生育领导小组的会议报告，明确提倡“一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个”[4]。从这时开始，“只生一个”具有了优先性，“少”成为计生政策的核心。1979年初，中央计生领导小组在“控制多胎，鼓励一胎”的原则下要求各省提出人口控制数字，对生育进行规划，做到“有奖有罚，赏罚分明”[5]。
此后计生政策沿着一胎优先、目标分解的方向继续变化。1979年6月，华国锋在《政府工作报告》中要求订出具体办法，奖励只生一个孩子的夫妇。在中央层面肯定了“一胎化”方向，并推动各部门和地方落实。1979年底的全国计划生育办公室主任会议上，分管计生的国家领导坦承，“过去我们说‘最好一个，最多两个’，现在提出来‘最好一个’，后面那个‘最多两个’没有了”。[6]直接道出了口号微妙调整背后的政策转向。
到1980年初，中央通过1号文件对上述转变加以明确——“计划生育要采取立法的、行政的、经济的措施，鼓励只生一胎”。立法、行政手段介入和人口目标的逐级分解使“鼓励”在实际中越来越成为强制。虽然落实中的具体技术手段还有待完善，但严格计生政策的原则和方式至此已经成型。短短一两年间，“一胎化”确立并成为此后中国三十余年的主导性人口控制原则。
在80年代之后的历史叙述中，严格计生政策被解释为节育传统和科学决策在改革开放初期相结合的产物。一方面，建国以来的计生工作被视为一开始就树立了节育方向，在曲折中不断前进。[7]建国初期，多位领导表示提倡避孕、节制生育。在这一背景下，1950-1957年间，中国的人口死亡率下降一半。节育方针随后受到干扰，直到1963年左右才回到正轨。很快爆发的“文革”使计划生育再次陷入困境。由于偏离了控制人口的正确路线，整个60年代人口持续高速增长，中国错失控制生育的大好时机。70年代初，计生工作得到恢复，开始实行相对符合节育原则的“晚稀少”政策。受此影响，这一时期的人口增长率和总和生育率都迅速下降。但由于“文革”仍在继续，各地计生工作还是受到干扰。改革开放后，直接继承建国后节育方针的严格计生政策因此出台。另一方面，科学决策的解释也被补充进计生叙事中。这种说法强调以人口学家刘铮和工程学者宋健为代表的两个团队在政策出台中起到重要作用。[8]他们在70年代末分别从社会抚养压力和人均资源占有的角度对中国人口趋势及其影响进行了预测并提出“一胎化”的建议，且最终被政府采纳。
结合这两种解释，严格计生政策的出台被认为是在改革开放大背景下，政府决策正常化、科学化的必然结果。因为正常化，所以回归原本正确的节育路线，因为科学化，所以听从专家建议，在节育方向上更进一步，从“晚稀少”走向“一胎化”。
上述历史叙事的困难在于，既难以回答向正确路线回归的“一胎化”政策为何会遭到抵制，也明显夸大了在当时体制和局势下，学者能够对政策制定所起到的影响。
事实上，70年代末的严格计生政策并不是对建国后节育传统的简单接续、发展，而是以继承为名义的转折。“一胎化”政策是在国际人口控制潮流和国内政治局势变化的大背景下，高层、部门和人口专家围绕计生政策反复互动，逐渐聚焦生育数的结果。
可以说，当时的国内外局势构成了理解人口政策转向的关键。
▍对外开放与集体思想困境
中国在20世纪70年代末的主题是改革开放。在官方表述中，1978年12月的中共十一届三中全会是改革的起点，1979年的特区建设则代表中国向世界开放。事实上，早在十一届三中全会之前，高层已经就对外开放达成共识。[9]与其说改革是开放的原因，不如说两者都是“求变”这种时代趋势的体现。
高层对外开放的共识很大程度上形成于对世界各国（尤其是欧美日）大规模、高规格、多方面的外访。其中，被称为改革开放“侦察兵”的谷牧在1978年5-6月率团访欧的影响尤大。
副总理谷牧对西欧五国的访问是建国后中国政府第一次出访发达资本主义国家。经过一个月的亲身接触，谷牧感叹说，几十年过去了，中国还在通过苏联的政治教科书想象资本主义国家和整个世界。[10]同行其他人后来回忆：
那一个多月的考察，让我们大开眼界，思想豁然开朗，所见所闻震撼着每一个人的心，可以说我们很受刺激！闭关自守，总以为自己是世界强国，动不动就支援第三世界，总认为资本主义没落腐朽，可走出国门一看，完全不是那么回事，中国属于世界落后的那三分之二！[11]
回国后，谷牧撰写了报告，[12]并于6月22日送交中央。数日后华国锋召开中央政治局会议专门听取谷牧的汇报。谷在报告中详细介绍了一行所见所闻，尤其是西欧各国目前的发展水平。他坦承，中国的经济技术水平落后发达资本主义国家二十年，人均劳动生产率差得更多。
谷牧的汇报会从6月30日下午3点一直开到次日凌晨1点，参会领导深受震撼。李先念、聂荣臻等人纷纷表态，承认过去对资本主义的宣传存在片面之处，而这最终麻痹束缚了自己。所以中国再不能“打肿脸充胖子”，必须改弦更张了。[13]用邓小平对谷牧外访的评价来说，谷的报告终于使高层意识到，“事物的本来面目用语言是改变不了的。我们的发展停滞了十一二年，这个事实否认不了，落后的面貌也否认不了”。[14]
在谷牧出访的冲击下，随后一两年中，华国锋、邓小平、李先念等中央领导和各部门、地区负责人开始频繁外访。重新开眼看世界后，出访者感受了巨大的心理落差。邓小平1978年9月和金日成会谈时承认，几个月的出访使高层普遍意识到了中国的落后，“五十年代一个样，六十年代不一样了，七十年代就更不一样了”。[15]
与发达国家经济社会水平的巨大差距使一个尖锐的问题浮出水面：为什么中国仍如此落后？[17]其实，邓小平在1978年9月视察东北时就已经发出这样的质问，“社会主义要表现出它的优越性，哪能像现在这样，搞了二十多年还这么穷，那要社会主义干什么？”[18]胡耀邦后来的讲话集中体现了这种70年代末以来的集体思想困境：
自从十月革命以来，六十年过去了。为什么众多的社会主义国家没有在发展上超越资本主义国家？到底是哪里出了问题？[19]
▍从人均观念到人口负担论
其实，谷牧的报告中已经有回应这一问题的线索。谷通过与西欧各国比较平均值反映中国的落后，但他所说的“平均”却包括了两个层面：平均劳动生产率和平均物资占有量。
平均劳动生产率主要对应生产领域。他在报告中举例，西欧某电厂装机总量270万千瓦，职工2000人，平均每万千瓦只有7人。北京石景山发电厂装机935000千瓦，职工3300人，平均每万千瓦却需要35人。
平均物资占有量指的是消费方面。谷牧指出，丹麦平均每人占有粮食2300多斤，肉类410多斤，奶类1900多斤。西欧五国的城市住房更是达到了人均20至30平方米，都远高于中国当时的水平。[20]
从平均劳动生产率的角度出发，关键在于引进技术、变革体制。这事实上对中国改变落后状况起到极大作用。沿着平均物资占有量的思路，人口的重要性便不断突显。1978年7月，胡乔木在国务院务虚会发言时提到1977年全国平均占有的粮食只相当于1955年的水平，他将这解释为，20年间中国的粮食增长完全被人口增长和工业等方面用粮抵消。[21]
胡的思路代表了当时高层在解释落后问题上的重大转变，即将人均占有量的比较对象从资本主义国家转向本国，把横向的国家比较转为纵向的历史比较。建国后人均物资（尤其是粮食）占有水平的停滞甚至下降成为关注重点。邓小平1978年8月会见外国代表时说，中国人口的快速增长并不意味着经济的发达，而是反映了经济落后。[22]陈云在1979年3月直接指出，革命胜利三十年，群众生活虽然有改善，但仍存在很大问题。归根到底，“人口多，要提高生活水平不容易”。[23]人口总量、物资占有和经济水平三者之间被建立起联系。
与此同时，人口专家刘铮、宋健等人的报告递送中央。刘铮分析了建国后各种基本生活物资，尤其是粮食的变化。解放之初中国粮食产量为2264亿斤，人均428斤。1977年粮食产量达到5700亿斤，平均每年递增3.3%，高于人口增长的2%。因此1977年人均粮食598斤，比解放时高出40%。但如果与1956年比，1977年的人均粮食产量反而有所降低。刘铮认为导致这一点的原因是1956年以后的人口增速高于粮食增速，并由此得出结论：人口增长过快是我国人民物质生活水平提高缓慢的主要原因。[24]宋健等人通过数据指出中国具有资源总量大国与人均小国的双重性：一方面资源总量有限，另一方面人口规模巨大而且还在增长。以土地为例，如果保持现有生育水平，人均土地面积还将减少，吃饭问题都将难以解决。宋健尤其强调中国每年经济增长的58%被用于新增人口的消费，而提高居民生活的积累部分只占42%，他认为这是人民生活提高受限的最重要原因，因此主张限制生育，一对夫妇只生一个孩子。[25]两人的报告使得人口与经济的关系得到了进一步的数字化、“科学化”论证。
从1979年下半年开始，高层和计生部门在人口膨胀带来经济落后上逐步统一口径。1980年2月，李先念在报告中反思过去许多年的一个教训是，只注意发展物质生产，忽视了控制人的生产。不但没有抓好计划生育，还一度盲目地鼓励生育，造成全国人口的巨大增长。结果是物质生产虽有了进步，但人均水平却没提高多少。用于养育人口的消费还影响了国家的积累和建设的速度。[26]随后，分管计生的副总理陈慕华也在《人民日报》撰文宣传这一观点。[27]到9月，邓小平明确表态：人口问题已经成为中国的沉重负担，必须制定控制人口的计划。他还为未来的生育控制划出了一道红线：世纪末人口不超过12亿。[28]这些表态的论证逻辑也成为后来被视为严格计生政策宣言的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》的基本内容。
不光政府如此认为，人口过度膨胀也是那时的学者解释中国落后现状的共同观点。1980年3、4月，中共中央办公厅召开关于人口问题的座谈会，邀请人口专家参与。据当事人回忆，会上发言人一致认为，中国人口太多，导致了当时严重的生活必需品紧张，以至不得不凭票供应。因此中国要发展经济，一定得解决人口问题。[29]
可以说，到1980年代初，“人口负担论”已经成为高层与学者的共识，并通过广泛宣传变为对中国何以仍然落后的最重要解释。
“人口负担论”建立在人口以消费为主的前提上，认为人口多，则意味着负担重，建国后人口的不断增长导致了国家经济的各种困难。同时，各种生活资料（粮食、布匹、住房等）的总量被看成是不变的，因此人口只起“分母效应”，[30]人口数和人均量变成敌对关系：要想提高人均水平，必须减少人口总量。
经由“人口负担论”，高层领导的不安，知识分子对落后现实的失落[31]和普通民众对改善生活的渴望都被转换成对控制人口的强烈诉求。[32]
▍时代背景下的人口政策
进入20世纪80年代，整个社会弥漫着一种敌视人口和生育的氛围。[33]一方面，人口被与危机、压力、失控、盲目等负面词汇挂钩。[34]另一方面，很多极端节育措施被提出，甚至付诸实践。1980年的人口座谈会已经出现很多激进主张，如人口“急刹车”，推行“无婴年”，其间3亿多对育龄夫妇全部停止生育。或是给每对爷爷奶奶两个孙辈指标，让他们自行调节等。[35]在现实中，1980年前后各地普遍出现强制结扎、引产事件。[36]1983年，时任国家计生委主任的钱信忠在全国范围内推行“大结扎”运动。该年实施女性绝育手术1640万人次，人工流产1437万人次，为建国至今的峰值。在此背景下，“提倡一对夫妇只生一个孩子”的生育政策在实际中变成了“一对夫妇只能按计划地生育一个孩子”。同时，“独女户”和“间隔二胎试点”的建议也被长期忽视，直到20世纪80年代中期才得到回应。
不得不承认，人口议题在当时提供了一种简洁而合理的解释机制，很大程度上缓解了体制困境。[37]但是对20世纪70年代末的中国来说，人口总量巨大是事实，但“人口危机”则是一种建构。同样，各项人均经济指标落后是事实，但将之归因于生育率太高，进而实施严格计生政策则是一种选择。尽管那个时代已经有学者指出，人口既不是经济落后的原因，也不是解决这一问题的关键，“一胎化”也未必是最合理的人口控制方式。[38]但严格计生政策仍以不可阻挡之势在全国迅速实行。
站在几十年后的今天，我们很容易指出严格计生政策的问题和弊端，甚至将其视为糊涂、荒唐之举。但回到当时的历史，这却是那一代人最有可能做出的选择。
20世纪70年代末，在60年代生育高峰期出生的人口即将成年，中国处在“1950-1980年人口负债期”的最后阶段，16岁以下、60岁以上的人口抚养比超过70%，家庭负担普遍沉重。[39]其次，随着知青大规模返城，政府在粮食供给、就业安置、住房分配等问题上都面临极大压力。[40]无论政府还是民众，很容易产生“人口”大于“人手”的直观感受。再者，计划经济体制下的农民、工人被绑定在公社、单位中，按照指令从事生产。严重的体制束缚、趋于常规化的革命动员使个体很难维持较高激励，生产技术和工具又更新缓慢，单位生产率徘徊不前。人口增加的同时人均收益下降，陷入“内卷化”困境。[41]这些都为“人口负担论”提供了似乎坚实的经验依据。此外，建国后为了维持高积累，国家常年汲取大量工农业剩余，民众生活水平始终处于温饱线附近，任何一点人均收入的下降都变得难以忍受。[42]
这种背景之下，当迫切需要为“中国为何落后”寻找理由时，人口顺理成章地成为众矢之的——人口增长与经济落后之间存在太多相关，以至于绝大多数人都觉得这一定是种因果。具备最多专业知识的人口专家，由于经验、理论、意识形态等方面的限制，在当时几乎清一色地为严格计生政策呼吁呐喊。他们真诚地相信，自己选择的是唯一能够挽救中国的道路。
这条路已经走过近四十年，可离盖棺定论还遥遥无期。对政策研究和制定者来说，20世纪70年代末严格计生政策出台的最重要经验（或教训）似乎在于：一切看似言之成理的观点都有潜在的前提，所有声称有利无弊的选择都有隐藏的风险，每个时代都有自身的局限。当再一次面对人口政策这样的百年大计时，我们无论多么谨慎都不为过。
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[1] 严格计生政策经常被称为“一孩政策”（One-Child Policy），包括了1979-1984年的“一胎化”主导时期和1984-2013年以城市“一胎”和农村“一孩半”为主的分类指导时期。
[2] 在政策内容上，“晚”指晚婚，男25周岁、女23周岁之后结婚，女24周岁之后生育。“稀”指生育间隔要在3年以上。“少”是指一对夫妇生育子女不超过两个。在实施方式上，一般认为“晚稀少”比较和缓，没有以行政压力分解指标，也没有普遍使用强制手段，而是通过加大宣传教育、推广避孕技术、推行晚婚晚育等方式降低生育。
[3] 总和生育率（Total Fertility Ratio）指假定某一年龄队列所有妇女都按当前生育水平度过整个育龄期，她们平均生育的孩子数。2.1被认为是TFR的世代更替水平，高于此则代际人口增长，低于此则缩减。
[4] 杨魁孚、梁济民、张凡：《中国人口与计划生育大事要览》，中国人口出版社2001年版，第66页。
[5][6][24][26] 《国务院副总理、国务院计划生育领导小组组长陈慕华在全国计划生育办公室主任会议上的讲话》（1979年1月17日）、《陈慕华在各省市自治区计划生育办公室主任会上的讲话》（1979年12月18日）、《对控制我国人口增长的五点建议》（1979年3月）、《李先念关于当前经济问题的报告》（1980年2月10日），载彭珮云编：《中国计划生育全书》，中国人口出版社1997年版，第302、160、565〜568、15页。
[7] 《中国人口和计划生育史》，中国人口出版社2007年，第19〜33页。常重煊：《当代中国的计划生育事业》，当代中国出版社1992年版，第17〜22页。
[8] 梁中堂：《中国计划生育政策史论》，中国发展出版社2014年版，第233〜240页。Greenhalgh, Susan, “Missile Science, Population Science: The Origins of China‘s One-Child Policy”, The China Quarterly, No. 182(2005) .
[9] 李正华：《中国改革开放的酝酿与起步》，当代中国出版社2002年版，第335〜338页。
[10] 曹普：《谷牧与1978〜1988年的中国对外开放》，载《百年潮》2001年第11期。谷牧：《谷牧回忆录》，中央文献出版社2014年版，第316页。
[11] 崔荣慧：《改革开放，先行一步——访原广东省省委书记王全国》，载宋晓明、刘蔚主编:《追寻1978——中国改革开放纪元访谈录》，福建教育出版社1998年版，第558页。
[12][20] 谷牧：《关于访问欧洲五国的情况报告》（1978年6月22日），载《党的文献》1999年第1期。
[13] 《李先念传（1949〜1992）》（下），中央文献出版社2009年版，第1049〜1053页。陈枫、段功伟：《谷牧：开放前夕率团赴欧“侦察”》，载《南方日报》2010年8月24日。
[14][15][18][22][28]《邓小平年谱（1975〜1997）》（上），中央文献出版社2004年版，第329、372、384、353、672页。
[16] 邓力群：《访日归来的思索》，载《经济管理》1979年第3期。
[17] 早在1978年7月6日，中央政治局召开由国务院各部委负责人参加的务虚会，通报谷牧的外访。谷作报告时说，我国要老老实实承认落后了，与世界先进水平拉开了很大差距。有人当场问，“日本、联邦德国这两个战败国为什么能够迅速复兴？‘上帝只给了太阳和水’的瑞士，为什么也能跻身于发达国家行列？我们条件并不比他们差多少，许多方面还比他们强得多。”中国为什么落后的疑问已经呼之欲出。参看《谷牧回忆录》，第328〜329页。
[19] 科斯（Ronald H. Coase）、王宁：《变革中国：市场经济的中国之路》，中信出版社2013年版，第208页。
[21] 胡乔木：《按经济规律办事，加速实现四个现代化》，载《人民日报》1978年10月6日。
[23] 《坚持按比例原则调整国民经济》（1979年3月21日），载《陈云文选》（第三卷），中央文献出版社1995年版。
[25] 宋健、田雪原、于景元、李广元：《人口预测和人口控制》，人民出版社1981年版，第24〜27页。
[27] 陈慕华：《实现四个现代化，必须有计划地控制人口增长》，载《人民日报》1979年8月11日。
[29] 田雪原：《新中国人口政策60年》，载程恩富编：《激辩“新人口策论”》，中国社会科学出版社2010年版，第133页。
[30] 文龙：《“人口多”不是“人口负担”的代名词》，《人口研究》1996年第1期。
[31] 1979年9月为马寅初平反所产生的轰动效应既是这一背景的体现，又进一步加剧了这种情绪。田雪原在20世纪70年代末重塑马寅初学术地位中起到很大作用，他在回忆自己这一行为时说，“30年的计划经济不能使人民摆脱贫穷的困扰，人口却由1949年的5.42亿增加到1979年的9.76亿，净增4.34亿，年平均增长达到2.0%的高率，‘经济上不去、人口下不来’严重地阻碍着人民生活的改善和国家的富强”，“这样的历史再也不能继续下去了。”参看田雪原：《新中国人口政策60年》。
[32] 李中清、王丰：《人类的四分之一：马尔萨斯的神话与中国的现实》，三联书店2000年版，第190〜193页。
[33] 在20世纪90年代初对自愿不育者的调查中，选择不育的最主要原因就是对中国人口问题的忧虑。如表示“中国人口实在太多太多了，我们就不再给它增加人口了，既然我们也做不到别的。”“我们无形中给社会减少了负担，减少一个孩子就是为社会造一份福。”见李银河：《“自愿不育”现象研究》，载李小江等编：《平等与发展》，三联书店1997年版。
[34] 如1980年代影响巨大的“走向未来丛书”中的《增长的极限》、《人口：中国的悬剑》，纪录片《河殇》等。
[35] 田雪原：《新中国人口政策60年》，载程恩富编：《激辩“新人口策论”》，第135页。张敏才、邓垚：《〈公开信〉发表前后的回顾与思考——纪念〈公开信〉发表30周年》，载《人口研究》2010年第4期。
[36] 梁中堂：《中国计划生育政策史论》，第280〜281页。
[37] 郑也夫：《吾国教育病理》，中信出版社2013年版，第91页。
[38] John S. Aird, “Population Studies and Population Policy in China”, Population and Development Review, Vol. 8 (1982). Bongaarts and Greenhalgh, “An Alternative to the One-Child Policy in China”, Population and Development Review, Vol. 11 (1985). 梁中堂：《把计划生育工作建立在人口发展规律的基础上》（1984年2月），载《人口计划生育全书》，第573〜375页。
[39] 陈友华：《人口红利与人口负债：数量界定、经验观察与理论思考》，载《人口研究》2005年第6期。
[40] 《陈云文选》（第三卷），第256〜258页；《李先念传（1949〜1992）》（下），第1025〜1032页。
[41] 黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局2000年版，第315〜317页。
[42] 这正是马寅初在20世纪50年代提出的疑问：实行计划经济的发展中国家为了实现赶超，必然要高积累。但中国的高积累只能建立在汲取本国民众的基础上，如果同时保持高生育率，那么被抽走生产剩余的家庭如何维持人口的再生产？到那时，“难免农民把一切恩德变为失望与不满，不免给政府带来很多的困难”。参见马寅初：《新人口论》，吉林人民出版社1997年版，第7〜13页。
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