稼轩分享｜行政执法过程中移送涉嫌犯罪案件重点问题浅析
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前言
为了依法惩罚破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪以及其他犯罪行为，保障社会主义建设事业顺利进行，我国不断完善行政执法与刑事司法衔接机制，促使行政执法与刑事司法的互补优势和资源共享，整合执法资源，强化法律监督，形成打击合力。然而，行政执法和刑事司法是不同部门依据不同法律行使不同职权范围的行为，衔衔接困难较大。
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移送的法律及相关规定
目前，行政机关移送涉嫌犯罪案件的法律依据主要是《行政处罚法》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见（中办发【2011】8号）》。《行政处罚法》第 7 条第 2 款规定:“ 违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。” 第 22 条进⼀步规定:“ 违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”
行政机关移送涉嫌犯罪案件其根本是行政执法和刑事司法的衔接，通常称为“两法衔接”。近年来，国家以及行政机关、司法机关在实践中不断探索和完善两法衔接机制，制定相关操作规定予以规范。比如，《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》、《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。
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移送标准
《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条规定，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。行政机关移送案件的前提条件是涉案违法行为，达到刑事犯罪的追诉标准。通常解释为：一是有证据证明有犯罪事实；二是已证实的犯罪事实达到了刑事追诉标准。
行政机关在执法过程中发现的违法行为，要注意区分违法行为的性质，也就是违反的具体法律是行政、民事相关法律规定还是刑法。违法行为可能涉及多部法律的规定，也可能涉及多个罪名。当违法行为涉及多个罪名时，需要明确是否达到了具体各罪名的立案标准，如未达到应当怎样处理。以特种设备安全监管领域为例，经常出现的违法行为可能涉嫌构成生产、销售伪劣产品罪、生产、销售不符合国家标准的产品罪两个罪名。《中华人民共和国刑法》（以下简称“《刑法》”）第一百四十九条规定，生产、销售本节第一百四十一条至第一百四十八条所列产品，不构成各该条规定的犯罪，但是销售金额在五万元以上的，依照本节第一百四十条的规定定罪处罚。生产、销售本节第一百四十一条至第一百四十八条所列产品，构成各该条规定的犯罪，同时又构成本节第一百四十条规定之罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。这里就对这种涉嫌构成两个罪名的情形作了明确的处理规定。
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移送时机
（一）先行移送为一般
根据《中华⼈民共和国行政处罚法》第 22 条、国务院《行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》及最高人民检察院会同全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合下发的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的规定》，行政机关在执法过程中发现违法行为涉嫌犯罪时，应当及时将案件移送司法机关。规定中对移送的时机用“及时”来表述，具体衡量“及时”在实践却很难把握。先行移送还是可以处罚后移送，成为行政执法机关长期以来的执法困惑和难题。
《行政处罚法》第 7 条第 2 款规定:“ 违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。” 第 22 条进一步规定:“ 违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。” 显然，从这两个条款的内容来看，立法者的意思很明确: 将涉嫌犯罪的违法行为先行移送给司法机关处理是行政机关一项不可推卸的义务，即行政机关在行政执法过程中发现行政违法行为涉嫌构成犯罪时，必须将案件先行移送给司法机关，由司法机关作出处理，而不能在作出行政处罚后再移送。行政机关对违法行为人作出行政处罚，并不是司法机关审理刑事案件和追究刑事责任的必经程序，作为行政机关追究行政责任和给予行政处罚的事实和证据，对司法机关并不具有当然的效力，还需要司法机关重新调查、核实和认定;而司法机关认定的犯罪事实和审查的证据，对于行政机关的行政处罚则具有当然的效力。
从经济以及办案效率角度考量，只要达到移送标准即将全案移送给司法机关是最合适的操作方式。
（二）处罚后移送为例外
《行政处罚法》第 28 条规定:“ 违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。” 从该规定可以看出，实践中存在行政机关已经对违法行为先行处罚，在构成犯罪之后又对该违法行为进行刑罚的情况。存在这种情况的原因，或由于违法与犯罪的界限难于区分或由于认定犯罪的证据在作出行政处罚决定时尚未取得等原因，行政机关可能要给违法行为人以行政处罚。
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证据的收集、固定、保存和移送
行政机关在执法过程中收集固定、保存证据的依据为行政相关法律法规或者内部规定等。然而，在行政机关移送涉嫌犯罪案件时，司法机关对案件证据的审查依据的是刑事相关法律规定。行政执法证据与刑事证据的衔接是行政机关移送涉嫌犯罪案件需要注重的问题。相较行政执法程序法制化要求，刑事司法程序标准要高。为了确保移送准确、顺畅，行政机关需充分掌握向司法机关移送案件的证据收集、固定、保存、移送规定。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中，其中第4条第1款规定：“行政执法机关在查处违法行为过程中，必须妥善保存所收集的与违法行为有关的证据。”第6条规定移送犯罪案件应当附有的材料为：“（一）涉嫌犯罪案件移送书；（二）涉嫌犯罪案件情况的调查报告；（三）涉案物品清单；（四）有关检验报告或者鉴定结论；（五）其他有关涉嫌犯罪的材料。”此后，公安部、最高人民检察院等相关部门又先后出台了多项文件对其进行规范，如2001年最高人民检察院发布的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，2005年公安部发布的《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》，2006年最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合发布的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等。
《刑事诉讼法》第五十四条规定，人民法院、人民检察院和公安机关有权向有关单位和个人收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供证据。行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据，应当保密。凡是伪造证据、隐匿证据或者毁灭证据的，无论属于何方，必须受法律追究。该法律明确规定，行政机关在执法和查办案件过程中收集的证据可直接作为刑事诉讼使用，也就是说这些类别的证据不需要再经过司法机关转化即可使用。
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编辑｜稼轩文编社
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