稼轩分享 | 新《行政处罚法》系列解读（二）：处罚程序
✎ 第 628 篇 原创
文 | 行政法和政府法律事务专业委员会 张丽丽 田地
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今年1月修订通过的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称新《行政处罚法》）已于7月15日正式实施。本次修订对行政处罚的程序性事项进行了重要的调整、修改。美国行政法学家盖尔亨•博耶言：“行政法是（主要通过程序）控制和限制政府机关权力的法律制约机制。”新《行政处罚法》的本质是“控制与规范行政处罚权、保障行政相对人的合法权益”，而控制与规范行政处罚权，主要应从控制行政处罚的设定和规范行政处罚的程序两方面进行。相对而言，行政处罚的设定属于规范层面应予以考虑的问题，而行政处罚的程序则属于执法层面的问题，与行政主体及行政相对人的关系密切。我国《行政处罚法》开创了行政程序法制化的先河，树立了实施行政处罚必须遵守法定程序、违反法定程序的行政处罚是违法甚至无效行为的理念。现阶段，在我国三大行政行为法，即《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》中，均将对程序的控制与规范作为重要内容。本文对行政处罚的程序性事项予以详尽探讨，以期对律师同仁及行政主体有所助益。
一
行 政 处 罚 程 序 概 述
行政处罚的程序即行政处罚的决定程序。新《行政处罚法》将其规定在第五章，共包括四节内容，分别是：一般规定、简易程序、普通程序和听证程序。
应厘清以下两点：1、一般规定普遍适用于行政处罚的简易程序、普通程序和听证程序，即，在这三种程序中，行政机关都必须按照一般规定中的相关要求行使处罚权。2、行政处罚的简易程序、普通程序和听证程序并非对立关系，即它们并非完全独立的三种程序。首先，简易程序又称当场处罚程序，是对普通程序的简化，即：在普通程序基础上，对部分环节予以简化。但即便是简易程序，有些环节却是绝对不能省略的，否则行政主体就会构成程序违法（详见下文）。其次，听证程序不是完整、独立的处罚程序，其只是普通程序的一个特殊阶段，是在普通程序的基础上，增加了听证环节。听证程序发生于调查结束后，处罚决定正式作出前。对属于听证范围的行政处罚事项，如果行政主体没有告知相对人有要求听证的权利，或者没有实质赋予相对人听证权，均属程序违法。
二
新 《行政处罚法》 处 罚 程 序 重 点 规 定 解 读
（一）行政处罚简易程序
行政处罚简易程序又称当场处罚程序。根据新《行政处罚法》第51条的规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。据此，行政处罚的简易程序必须符合以下条件：1、违法事实确凿。即有确实、充分的证据证明违法事实的存在，在违法事实的认定上是确定无疑的，不存在事实不清的情况。2、有法定依据。即有明确的规范性文件作为依据。3、处以较轻处罚。这里的较轻处罚指的是较小数额罚款或警告，具体来讲，是指对公民处以200元以下，对法人或者其他组织处以3000以下罚款或者警告。旧《行政处罚法》中关于较小数额罚款的标准是公民50元以下，法人或者其他组织1000元以下，这个标准是在1996年《行政处罚法》中就已经确定了的。此次修订，对较小数额罚款的标准予以适度提高，符合经济社会发展的趋势。
因为在简易程序中，是当场作出处罚决定的，所以其省去了普通程序中的一些环节，如：立案、报行政机关负责人决定、情节复杂或重大违法行为的行政机关负责人集体讨论决定、法制审核等，且可一人执法。但需要注意的是：在简易程序中，有的环节是绝对不能省略的，否则就是程序违法。具体而言，下列环节在简易程序中不能省略：1、出示执法证件、表明身份。2、以文字、音像等形式，对行政处罚进行全过程记录。3、履行告知义务，相关告知内容可在行政处罚决定书中载明，让当事人签字予以认可。4、充分保障当事人的陈述、申辩权。5、当场交付行政处罚决定书。当事人拒绝签收的，应当在行政处罚决定书上注明。6、报所属行政机关备案。
（二） 行政处罚前的告知义务
新《行政处罚法》第44条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。行政机关未依法履行告知义务属于严重的程序违法，从行政复议、行政诉讼的实践看，告知程序的缺失或不规范，是行政机关败诉或被复议机关作出不利处理较为集中的原因。实务中常见的与告知义务相关的法律文书包括《行政处罚告知笔录》、《当事人陈述和申辩复核书》、《处罚决定书》、《询问笔录》等。告知内容包括：
1、告知处罚内容及事实、理由、依据
处罚前告知的内容不仅包括拟作出行政处罚的事实、理由、依据，还有拟作出行政处罚的具体内容，且必须非常具体、明确，如果是罚款或拘留的话，应具体到罚款数额或拘留期限。实践中，有的行政主体虽然履行了处罚前的告知义务，但是告知的内容不够规范，严格来说也属于违反法定程序。如，在存在处罚幅度的情况下，有的行政主体只告知当事人幅度，并未告知其拟处罚的具体数额，实际上剥夺了当事人陈述、申辩甚至听证的权利，属于违反法定程序的行为。
2、告知当事人有权陈述、申辩以及要求听证
在行政执法领域，当事人的陈述、申辩权以及要求听证的权利，是非常重要的程序性权利。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。实践中，有的行政主体在作出处罚决定前，未告知当事人依法享有陈述、申辩权及要求听证的权利，这属于严重的程序违法行为，行政主体会因此承担行政法上的不利后果。新《行政处罚法》未规定当事人进行陈述、申辩的具体期限，个别部门规章对此予以了具体规定，如《市场监督管理行政处罚程序规定》规定：“拟给予行政处罚的案件，市场监督管理部门在作出行政处罚决定之前，应当书面告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权。当事人自告知书送达之日起五个工作日内，未行使陈述、申辩权的，视为放弃此权利。”
3、履行告知义务后，拟作出的行政处罚内容发生改变的，应当重新进行告知
在实践中，有的行政机关在处罚前向当事人送达了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，后来又将处罚决定书中的部分内容进行了变更，但是处罚决定书文号没有改变，行政机关用变更后的告知书与处罚决定书同时将原文书从上诉人处换回，重新签署了送达回证，在此期间并未重新履行告知义务。行政行为的确定力决定了其非因法定原因、非经法定程序不得随意被撤销或变更，将原处罚决定内容进行变更并径行更换的行为是严重的程序违法行为，侵犯了相对人的程序性权利，行政机关也因此受到了法院的不利判决（见“宝鸡市蓝天驾驶员培训有限责任公司与宝鸡市自然资源和规划局行政处罚二审行政判决书”，2021陕03行终28号）。
（三）行政处罚的决定期限
行政处罚的决定期限即办案期限。关于行政处罚决定期限的规定，是新《行政处罚法》的新增内容。新《行政处罚法》第60条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”据此，行政处罚的决定期限一般是90日。同时，新《行政处罚法》对其他法律和法规、规章进行了特别授权，赋予其对行政处罚的决定期限作出不同规定的权力。
在新《行政处罚法》施行前后，我国出台了多个部门规章，对不同领域行政处罚的决定期限作出了特殊的规定：《农业行政处罚程序规定》规定了农业行政处罚案件的办案期限是6个月，特殊情形下可以延长至1年；《医疗保障行政处罚程序暂行规定》规定了适用普通程序办理案件90日的办案期限，同时考虑到医疗保障行政管理的实际情况，规定了特殊情况还可以延长30日，延长的期限最长不超过60日；《海关办理行政处罚案件程序规定》规定了海关办理行政处罚案件的期限是6个月，确有必要的可以延长，延长期限一般不得超过6个月，特殊情形下还可以继续延长；《交通运输行政执法程序规定》在90日一般期限的基础上，规定了特殊情况可以延长30日；《海事行政处罚程序实施细则》规定了3个月的办案期限，同时规定因特殊需要，可以延长办案期至6个月；《市场监督管理行政处罚程序规定》也规定了适用普通程序办理案件90日的期限，同时规定了特殊情形下可以延长30日，案情特别复杂或者有其他特殊情况还可以继续延期。
行政处罚决定期限的规定，是防止行政机关怠于履行处罚职责，提高行政效率的需要。超过行政处罚决定期限的行为即是不作为，利害关系人有权提起行政复议或行政诉讼，一旦超过决定期限的事实被复议机关或人民法院予以确认，则行政机关将会因此承担不利后果。
（四）行政处罚听证程序
新《行政处罚法》在第五章“行政处罚的决定”中的第四节，专门规定了听证程序。听证是法律赋予相对人在特定情形下的额外程序。针对较重行政处罚，相对人可在普通程序的基础上，申请听证以充分维护自己合法权益。因此，申请并参与听证是相对人非常重要的程序性权利。现阶段，一些国务院部门和地方人民政府，通过规章的形式对听证程序予以了细化规定，其中，部门规章一般是通过专门章节的形式规定听证程序，如《海关办理行政处罚案件程序规定》、《交通运输行政执法程序规定》等；地方政府规章则是专门规定了听证程序，如《广东省行政处罚听证程序实施办法》、《江苏省行政处罚听证程序规则（试行）》等。
1、听证程序的适用范围
根据新《行政处罚法》第63条的规定，听证程序适用于下列行政处罚案件：1）较大数额罚款；2）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；3）降低资质等级、吊销许可证件；4）责令停产停业、责令关闭、限制从业；5）其他较重的行政处罚；6）法律、法规、规章规定的其他情形。其中第5、6项的规定，为实践中对听证程序适用范围的扩张留下了空间。与旧《行政处罚法》相比，新《行政处罚法》增加了“没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、责令关闭、限制从业”等听证程序的适用情形。新《行政处罚法》删除了旧法对限制人身自由的行政处罚依照《治安管理处罚法》执行的规定，结合新法第63条第5项的规定，为将人身自由罚纳入听证范围提供了可能性。我国现阶段法律体系中的人身自由罚不仅包括治安拘留，还包括交通执法、海关执法以及环保和网络安全执法领域的人身自由罚。因此，作为一种剥夺相对人自由且广泛存在的严重行政处罚，立法上赋予相对人对其要求听证的可能性，符合民主社会发展的趋势，具有一定的意义。
在听证程序适用的案件范围中，针对第1项“较大数额罚款”的标准，一些部门规章予以了具体规定，为不同执法领域适用听证程序提供了依据，如《农业行政处罚程序规定》规定：“对于较大数额的认定，县级以上地方人民政府农业农村主管部门按所在省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会或者人民政府规定的标准执行；农业农村部对公民罚款超过三千元、对法人或者其他组织罚款超过三万元属较大数额罚款。”《海关办理行政处罚案件程序规定》规定：“对公民处一万元以上罚款、对法人或者其他组织处十万元以上罚款属于较大数额。”《交通运输行政执法程序规定》规定：“较大数额，地方执法部门按照省级人大常委会或者人民政府规定或者其授权部门规定的标准执行。海事执法部门按照对自然人处1万元以上、对法人或者其他组织10万元以上的标准执行。”《环境行政处罚听证程序规定》规定：“对法人、其他组织处以人民币50000元以上或者对公民处以人民币5000元以上罚款的属于数额较大。”也有个别地方政府规章对较大数额予以了具体规定，对本地行政处罚听证程序的适用提供了依据，如《广东省行政处罚听证程序实施办法》规定：“对公民的违法行为处以5000元以上罚款，对法人或者其他组织的违法行为处以10万元以上罚款即为较大数额。”
另外，“没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物”属于新《行政处罚法》新增加的听证程序适用范围，对何为“较大数额”、“较大价值”，应参照较大数额罚款的标准予以折算、评价。在《农业行政处罚程序规定》、《环境行政处罚听证程序规定》、《海关办理行政处罚案件程序规定》等规章中，均有“没收较大数额财物，参照较大数额罚款的规定执行”或者对两者规定了相同数额标准的相关表述。
2、当事人提出听证的期限及行政机关听证前的告知期限
根据新《行政处罚法》第63条的规定，对属于听证事项范围的行政处罚案件，行政机关拟作出行政处罚时，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。这一规定表明我国行政处罚的听证只能依申请进行，行政机关不能主动进行行政处罚听证，这一点与行政许可听证不同，在行政许可的决定过程中，行政机关既可以主动听证，也可以依利害关系人申请听证（见《行政许可法》第46、47条）。
根据新《行政处罚法》第64条的规定，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出。旧《行政处罚法》规定了当事人提出听证的期限为三日，新法对该期限进行了延长，充分保障了当事人的听证权利。实践中，大多数行政机关是通过格式化文书告知当事人听证权利的，新《行政处罚法》实施后，行政机关应及时修改文书模板，将以前规定的“三日内提出”修改为“五日内提出”。对属于听证范围的事项，除非当事人书面表示放弃听证的权利，否则行政机关均应等到告知后的五日届满后，才能作出行政处罚决定。实践中，有的行政机关在作出处罚决定前，虽然告知了当事人有要求听证的权利，但是在当事人提出听证的期限未届满时即作出处罚决定，该行为实际上剥夺了当事人要求听证的权利，属于程序违法。
同时，根据新《行政处罚法》第64条的规定，在当事人提出了听证的申请后，行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点。此时，行政机关应严格遵循七日的期限，不能随意缩短进而影响当事人的听证权利。且该通知应为书面通知，不能电话通知，以便留存证据，证明行政机关已经实际履行了告知义务。
另外，根据新《行政处罚法》第85条的规定，此处的“五日”、“七日”均指工作日，不包括法定节假日。
3、听证笔录的效力
根据新《行政处罚法》第64条第8项和第65条的规定，听证应当制作笔录，笔录应当交当事人或者其代理人核对无误后签字或者盖章。当事人或者其代理人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在笔录中注明。听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照违法行为的调查情况，依法作出相应的决定。与旧法相比，新法明确规定了行政机关应当根据听证笔录来作出决定，即最终行政处罚决定的作出只能以听证笔录为唯一依据，这在理论上被称为“案卷排他性原则”。这一规定增强了听证笔录的效力，从而也增强了听证程序的实效性，从立法层面保障了听证程序不被架空。
在实践中，存在这样的情况：有的行政机关在听证程序结束后，补充调查和重新收集了证据，但是对新收集的证据，并未进行听证，就将其与经过听证的证据一起，共同作为认定案件事实的根据。这种做法违反了《行政处罚法》设立听证程序的立法初衷，是程序违法的体现。
4、听证主持人资格及其意见的拘束力
新《行政处罚法》对于听证主持人的资格及专业性没有规定，仅规定了听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。有的地方政府规章对听证主持人的条件进行了具体规定，如《广东省行政处罚听证程序实施办法》规定，听证主持人应由在行政机关从事法制工作2年以上或者从事行政执法工作3年以上的人员担任，且应持有《广东省人民政府行政执法证》，并经过有关法律、法规和业务的培训考核。《北京市行政处罚听证程序实施办法》规定，听证主持人应当由在行政机关从事法制工作2年以上或者从事行政执法工作5年以上、公道正派的人员担任。
听证主持人的意见是否对行政机关作出处罚决定具有拘束力，在理论上有不同的观点。根据新《行政处罚法》第57条的规定，行政处罚决定应由行政机关负责人作出，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚时，行政机关负责人应当集体讨论决定。这一规定体现了行政处罚中行政首长负责制的基本原则，其同样适用于经过听证程序的行政处罚案件。
5、对当事人消极行为的处理
根据新《行政处罚法》第64条第6项的规定，当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，视为放弃听证权利，行政机关终止听证。
三
行 政 处 罚 程 序 违 法 的 后 果
《行政诉讼法》第6条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据《行政复议法》第28条第1款第1项、《行政诉讼法》第69条的规定，符合法定程序是行政行为合法的要求之一，程序合法是行政处罚合法的应有之义。对行政主体而言，行政处罚的程序违法会造成以下不利后果：
（一）行政处罚无效
根据新《行政处罚法》第38条第2款的规定，当行政处罚违反法定程序构成重大且明显的违法时，行政处罚无效。因此，严重的违反法定程序的行政处罚行为是无效的。行政处罚无效即表示其没有公定力，对相对人没有拘束力，在行政处罚的实施过程中，相对人可以不受行政处罚决定的约束，且不承担行政强制等任何不利法律后果。如果相对人履行了该行政处罚决定，其也可以提起行政复议或行政诉讼寻求救济，复议机关或人民法院可以行政处罚违反法定程序构成重大且明显的违法为由，撤销行政处罚行为或确认其无效，至于究竟是撤销还是确认无效，以相对人的诉求为准。另外，值得一提的是，此处的“重大且明显违法”如何界定，尚需在《行政处罚法》的相关下位法中予以进一步规定，以便为行政复议和行政诉讼提供更加明确的指引。
（二）行政处罚被撤销
根据《行政诉讼法》第70条第3项、《行政复议法》第28条第1款第3项的规定，行政处罚违反法定程序的，行政复议机关和人民法院可以决定或判决撤销该行政处罚行为，并可以责令或判决行政机关重新作出行政行为。
（三）行政处罚被确认违法
根据《行政诉讼法》第74条第1款第2项的规定，当行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响时，人民法院可以判决确认违法，但不撤销行政行为。根据《行政复议法》第28条第1款第3项的规定，行政处罚违反法定程序的，行政复议机关可以决定该行政行为违法。因此，行政处罚在程序违法时，也有可能被复议机关或者人民法院确认违法。
（四）行政赔偿
根据我国《国家赔偿法》第2、3、4条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，出现侵犯相对人人身权、财产权等法定情形时，受害人有要求行政赔偿的权利。行政处罚的程序违法是行政违法的表现，若因此给相对人造成了人身或财产损害，行政主体就应承担相应的行政赔偿责任。
2021 . 8. 24