稼轩分享 | 行政允诺行为的“前世今生”

✎  第 639 篇 原创

文 | 稼轩律师 王舒

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前言：中国人自古就有信守承诺的传统。作为行政机关，如果作出了行政允诺却不兑现，是否应当承担法律责任，又应该承担怎样的责任呢？行政允诺的对象--行政相对人，如果面对行政机关不信守承诺的情况又该如何维权呢？今天我们就来考察一下行政允诺行为的“前世今生”。

一、古时候的行政允诺

中国有个成语叫做“一诺千金”，出自《史记·季布栾布列传》，说的是汉朝时曾替项羽攻打刘邦的季布在楚国有个好名声，楚地流传着一句谚语叫做“得黄金百，不如得季布一诺”。

正是在这个故事里出现了一个情节，“及项羽灭，高祖购求布千金，敢有舍匿，罪及三族。”意思是汉高祖刘邦在打败项羽后发布了悬赏的榜文，以千金悬赏捉拿季布，有提供线索并帮助朝廷抓到季布者赏一千金，反之，有藏匿季布被发现者，株连三族。

看过《水浒传》的朋友都知道，官府为了遏制梁山好汉的造反，发布了许多通缉令号召群众提供线索捉拿他们，从老大宋江到打虎的武松，从拳打镇关西的鲁智深到李逵统统都被朝廷“悬赏”捉拿过。

无论是季布还是宋江等梁山好汉，官府捉拿他们的方式之一就是悬赏，即张贴榜文，向全社会广而告之，以赏金为条件，在百姓中征集“犯人”的线索，我想这可能就是最早的“行政允诺”。

（图片来源于网络，侵权即删）

二、我国法律中的行政允诺

在我国，行政允诺行为的法律渊源，最早体现在2004年1月14日，最高人民法院法发（2004）2号《关于规范行政案件案由的通知》之中，在列举行政行为种类的条文中，行政允诺被列举为第25种行政行为，同时被列举的，还有行政奖励、行政合同（行政协议）等。

2009年最高人民法院印发的法发〔2009〕54号《<关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见>的通知》第三条也规定了：“要依法积极受理行政给付、行政监管、行政允诺、行政不作为等新类型案件；依法积极受理教育、劳动、医疗、社会保障等事关民生的案件；依法积极受理政府信息公开等涉及公民其他社会权利的案件；积极探讨研究公益诉讼案件的受理条件和裁判方式。对新类型案件拿不准的，应当在法定期间先予立案，必要时请示上级人民法院，不得随意作出不予受理决定。”由此可见，截至2009年，行政允诺还是作为一个“新类型”的案件，仅仅出现在司法解释当中。

随着近年来政府行政行为的多样化，很多公益性、非强制性、给付性行政行为以行政允诺、行政奖励的方式逐渐进入群众的视野，梳理行政允诺涉及的相关法律问题将有助于相关行政法律制度的健全，从而给行政允诺案件确立司法审查的标准。

三、行政允诺的内涵及分类

首先我们通过两个案例来考察一下行政允诺行为在司法实践中的表现形式。

案例一：《黄银友、张希明诉湖北省大冶市人民政府、大冶市保安镇政府奖励决定再审案》（2019）最高法行申1336号

基本案情：2000年9月，湖北省大冶市委、市政府颁布了《大冶市关于鼓励外商投资的优惠办法》，规定“凡从市外引进合作、合资、独资项目者，引进额在1000万元人民币以上的，经验资确认后按实际到位资金的千分之八由受益单位给予一次性奖励。”2003年7月起，黄银友、张希明开始开展浙江尖峰集团引资中介工作，同年10月尖峰集团在大冶市保安镇投资建立水泥厂，并向黄银友出具了其在引进项目过程中做了大量有效工作的证明。保安镇政府于2003年7月31日出具《承诺书》，允诺按引资总额8‰给予黄银友、张希明奖励款。

2008年10月16日黄银友、张希明以其与被告之间已经形成了合法有效的行政允诺法律关系，被告应给与其中介奖励款为由向黄石市中级人民法院提起行政诉讼，大冶市政府于2010、2012、2014、2015分五次（2014年两次）作出的《关于给予黄银友、张希明奖励的决定》，前四次由行政机关自己撤销，最后一次被生效判决撤销。

审判结果：最终经最高院判决确定维持二审判决，由大冶市政府、保安镇政府应向黄银友、张希明支付奖励款72万元。

（图片来源于网络，侵权即删）

案例二：《叶平诉柳州市城市管理行政执法局行政允诺再审案》（2020）桂行申409号

基本案情：2015年7月21日，柳州市城市管理委员会（以下简称城管委）发布了柳城管委办〔2015〕16号《关于印发<对车窗抛物、车轮带泥、车辆滴撒漏不文明行为举报奖励的实施办法（试行）>的通知》（以下简称《奖励办法》），其中第四条规定：“凡市民举报车窗抛物行为并提供有效证据的，经查证属实的，按100元/例予以奖励；市民举报车轮带泥、车辆滴撒漏行为并提供有效证据，经查证属实的，按100至300元/例予以奖励。柳州市城管执法局负责实施《奖励办法》的处罚和奖励工作。”

2017年9月11日，城管委出台了柳城管委办〔2017〕207号《关于废止<关于对车窗抛物、车轮带泥、车辆滴撒漏不文明行为举报奖励的事实办法（试行）>的通知》，规定从2017年9月11日起，将《奖励办法》作废，该文件已在柳州市城管执法局网站予以公布。同日，原柳州市市容管理局出台了《鼓励环卫工人方案通知》，规定了凡市环卫工人（编制内、企业聘请的除外）提供市区范围内发生的，车辆在市区道路行驶和停靠时向车窗外抛物、车轮带泥、车辆滴撒漏、车辆未采取密闭措施运输违法行为的查案线索，案件经查证属实并予以罚款的，向线索提供人按照劳动法相关规定支付工资报酬。叶平于2013年至2018年在柳州市××南区环卫所工作，其在2017年10月至2018年8月，向柳州市城管执法局提供了1900余条车窗抛物视频线索，城管执法局认可合格线索1858件，通知叶平其提供的违法线索依照《鼓励环卫工人方案通知》及劳动法的相关规定，以加班费为计算方式，向其支付35000元；叶平要求柳州市城管执法局依照已废止的《奖励办法》，按100元/例向其支付报酬。

审判结果：一审判决驳回诉讼请求，二审维持，再审判决驳回再审申请。

从上述两个案例，可以总结出行政允诺行为的内涵和基本类型。

行政允诺行为是指行政机关在其职权范围内，为实现行政职责，通过发布文件，向不特定相对人进行承诺，在特定的相对人实施了文件规定的行为后，由发文机关或其下属职能部门，对相对人给予物质奖励或其他利益的单方行政行为。

行政允诺行为基本类型主要有对招商引资允诺奖励、对举报违法行为允诺奖励。有学者总结了公务员辞职奖励也是行政允诺行为，本文不做分析。

二、行政允诺行为的特点

（一）抽象行政行为还是具体行政行为？

众所周知，抽象行政行为，是指行政机关针对不特定的对象，制定、发布能反复适用的行政规范性文件的行为；具体行政行为是指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。

笔者认为行政允诺属于具体行政行为，理由有三：

其一，行政允诺只有在特定公民、法人和其他组织实施了行政机关发布的含有允诺内容的文件所规定的行为时才能形成行政允诺法律关系，也就是行政允诺的对象是特定的行政相对人；

其二，行政允诺行为是行政机关基于其作出的要约、相对人的行为成立的，应当对相对人作出奖励的单方行为；

其三，作出行政允诺行为的行政机关具有承担行政允诺行为的权力和义务。

换个角度看，如果行政允诺不是具体行政行为，就不具有可诉性，最高人民法院也不会把它列为行政诉讼的案由。

当然，行政机关作出的行政允诺文件经常被看做行政允诺行为本身，就像本文一开始列举的刘邦悬赏季布，梁山好汉们被官府张悬赏捉拿的榜文一样，那一纸榜文也是一种“行政允诺”，但显然那还不是行政允诺行为，只有特定的人揭了榜，提供了线索，抓到了季布、宋江、李逵们才算成立了行政允诺行为，官府才有义务去兑现奖励。

（二）公益行为还是行政管理行为？

从既往的案例来看，无论是招商引资允诺奖励、对举报违法行为允诺奖励，都是带有社会公益性质同时也带有行政管理的目的。

相比较而言，招商引资是为了促进地方经济发展，具有更典型的公益性。举报违法行为的目的是为了实现行政管理的目的，就像悬赏榜文，是为了捉拿官府的要犯，是为了对犯罪行为进行处罚，带有浓重的行政管理色彩。但是像上文的叶平举报车辆不文明行为的案例，其实也带有一定的公益目的。

所以行政允诺行为根据其具体内容和目的的不同，既可以是公益行为也可以是行政管理行为，或者两者兼而有之。

（三）长期行为还是临时行为？

从行政允诺文件要实现的目的来看，绝大多数的行政允诺行为都是为了实现政府的服务和管理功能，同时也是为了鼓励群众作出对政府行政目标有利的行为，所以无论招商引资奖励还是举报违法奖励，行政允诺文件指向的行为都是在一段时间内，特定相对人响应了行政机关发布的文件，行政允诺行为才发生效力，所以只能是临时行为。

（四）强制行为还是非强制行为？

与行政允诺的公益性、奖励性相反的，纠正违法的具体行政行为主要有行政强制、行政处罚等。

是否响应行政机关发布的行政允诺文件是每个公民的自由，相反如果违反了国家法律的规定，实施了违法行为，则行政强制、行政处罚就是行政机关必须履行的职责和义务，作出违法行为的相对人也有义务接受行政机关对其作出的强制行为、处罚行为。

虽然行政允诺行为不具有强制性，但是一旦行政相对人响应了行政机关面向全社会发出的给与奖励的行政允诺文件，该文件的效力就对双方形成了约束，行政机关就有了兑现奖励的义务，从上述案例来看，如果行政机关不作为，法院作出的判决是具有强制力的。

三、行政允诺与其他行政行为的辨析

（一）行政允诺与行政奖励

从行政允诺行为的内涵和表现形式上看，其与行政奖励有着许多相似之处，主要体现在两者都是行政机关单方面作出的，都具有奖励内容，都不具有强制性。那么行政允诺与行政奖励的区别主要体现在哪里呢？

首先，行政奖励行为是指行政主体为了表彰先进、激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会做出突出贡献或者模范的遵纪守法的行政相对人，给予物质或精神奖励的具体行政行为（来自百度）。

也就是说，行政奖励的对象是为全社会或至少是某一行业、某一领域作出突出贡献的先进的个人、法人或其他组织，比如劳动模范、革命先烈、奥运健儿；而行政允诺的前提是政府事发出了一份文件，对招商引资和举报违法的事项及奖励办法进行规定，只要相对人响应并作出了文件中的行为，就与政府形成了行政允诺法律关系，政府就有义务对其按照文件中规定的办法给予奖励。

其次，行政奖励可以体现在精神层面，也可以体现在物质层面，也可以两者兼有，而且精神层面的奖励更加显明。如为国争光的奥运健儿获得奖牌后，就会受到来自国家体育总局及运动员所在省政府部门的物质奖励和精神奖励。

（图片来源于网络，侵权即删）

最后，行政允诺的依据通常是地方政府制定的，针对特定事项的临时性文件中规定的行为。而行政奖励的依据和程序更加严格，比如《国家科学技术奖励条例》是国务院令，即中华人民共和国国务院总理签发的行政法令，其效力等同于行政法规。

（二）行政允诺与行政协议

行政允诺与行政协议都是行政机关为了促进公共利益、实现行政管理职能作出的具体行政行为，两者都是非强制性的，行政机关与行政相对人之间形成的法律关系都存在要约与承诺的内容，但是仔细考察两者的定义、特征、生效条件、违反承诺的后果方面还是有较大的差别：

根据2019年12月10日最高人民法院发布的法释〔2019〕17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”从该定义可知：

行政协议是双方行为，而行政允诺是行政机关对特定相对人作出的单方行为；

行政协议需要有个协商的过程。与行政允诺由行政机关单方制定行政允诺文件相比，行政协议需要行政机关与与行政相对人就行政合同的条款进行磋商和确认；

行政协议需由行政机关与行政相对人签订书面的协议，行政允诺的书面文件只有行政机关一方出具，并不需要行政相对人签署；

对于行政协议，行政机关享有“行政优益权”，其可以监督、指挥行政相对人、可以单方面变更、解除合同。相反，在行政允诺行为一旦作出，行政相对人作出了行政允诺文件中规定的行为，行政机关就有义务兑现文件规定的奖励，不能单方面变更、撤销也无权指挥、监督行政相对人如何作出相应的行为。

上述司法解释第三条明确列举了行政协议的类型：

（一）政府特许经营协议；

（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；

（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；

（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；

对于行政允诺案件类型，现有的法律及司法解释中没有明确规定，从现有案例看，仅存在于招商引资、举报违法等有限的情形。

行政协议的违约后果对于行政机关来说主要有继续履行、行政赔偿等，对于行政相对人违约来说行政机关可以根据《行政诉讼法》第九十七条申请人民法院强制执行或按司法解释第二十四条规定的，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

或者行使行政优益权，即法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

行政允诺纠纷主要体现在行政机关不作为或奖励不到位，相对人只能通过诉讼去要求行政机关履行承诺，支付相应的物质奖励。

四、行政允诺的可诉性分析

由于行政允诺成立的前提是行政相对人实施了行政允诺文件中规定的行为，所以，行政允诺纠纷多集中在行政机关“不作为”、“乱作为”的情形。

具有可诉性的行政允诺行为需要具备以下几个条件：

（一）主体适格

行政诉讼中比较重要的条件就是主体适格，行政诉讼的被告必须是依法享有行政权力、代表国家和地方独立进行行政管理，并能对自己的行为独立承担责任、独立参加诉讼的组织。而对于行政允诺诉讼来说，诉讼的原告也需要符合一定的条件，即实施了行政允诺文件中规定行为的特定主体。

（二）行政允诺文件具有合法性

行政允诺文件如果不合法，则行政允诺行为本身不成立，也就不具有可诉性。那什么样的行政允诺文件不具有合法性呢？根据现实中的案例，行政允诺文件违法的情形主要有因行政机关越权和违反法律强制性规定两种。所谓越权也就是作出行政允诺文件的行政机关本身不具有对文件里涉及事项的管理职权，比如作出行政允诺文件的是政府的一个未经授权的派出机构或某一个部门，则该文件不具有法律效力，后续的承诺行为也不具有法律效力，即使相对人作出了规定的行为也无法兑现文件中的奖励。

另一种情况体现在行政允诺文件规定的行为违反法律强制性规定。如某政府机关为了管理特种行业的经营行为，发出了允诺文件，承诺只要从事了特定的行为即给予“奖励”，但是该特定行为在相关的规范性文件中是明令禁止的行为，违反规定从事该行为应当受到行政处罚，这种用允诺奖励代替处罚的行为显然不具有合法性，无法形成有效的行政允诺。

（三）行政允诺行为具有给付内容

上文中，我们分析了行政允诺与行政奖励的区别，其中有一项就是行政奖励内容可以是精神奖励，比如授予荣誉称号，发奖励证书等，行政允诺成立的要件之一就是具有物质给付内容，说白了，行政允诺行为给行政相对人带来的奖励主要是奖金。如果仅仅是口头表扬，送个锦旗，发个奖状，估计也不会引发纠纷，闹上法庭了。 

从上面黄银友和叶平的两个案例来看，行政允诺的前提就是行政机关在允诺文件当中明确规定了奖励办法，要么是按照招商引资的金额给予一定比例的奖金，要么是按照一定标准，根据有效举报的案件数量发放奖金。

（四）行政机关不履行或履行奖励不到位

在黄银友案中，行政机关先是出具了《承诺书》确定了奖励标准，又一次次的撤销自己作出的决定，始终没有给相对人一分钱，从而引发纠纷。

叶平举报违法案中，原告不是因为行政机关不发奖金，而是认为奖金的数额不对，也就是奖励不到位，从而一纸诉状将政府告上法庭。可见，行政允诺诉讼的原因多数是行政相对人认为行政机关不履行或不完全履行行政允诺中的物质给付内容引发的。

（图片来源于网络，侵权即删）

五、解决行政允诺纠纷的设想

行政允诺纠纷作为行政诉讼中为数不多的一类案件，由于没有明确的规定，各地司法实践中审判标准不一致，审理具有一定的现实困境。随着政府职能向服务型转变，为鼓励人民群众积极参与经济发展和政府管理，行政允诺行为只会增加不会减少，那么尽快在立法中确定行政允诺行为的定义和范围，明确诉讼主体资格，管辖原则，坚持对允诺文件合法性审查，依法确认行政允诺的效力，确定纠纷解决规则：如仲裁是否可行，是否适用调解，行政机关不履行或不完全履行的责任，行政相对人为骗取奖励严重损害国家利益、社会公共利益的情形如何处罚等问题可能就是未来处理该类纠纷的方向。

具体来说对于招商引资类行政允诺，建议明确其定义、制定允诺文件的行政机关级别、允诺文件出台的合法性审查；增加行政机关作出确认奖励《承诺书》等程序性规定；

对于举报违法类行政允诺，建议对举报的对象、举报方式、举报有效性确认、举报奖金的数额计算方式、发放奖金的职能部门及发放程序进行明确规定；对不符合规定的行政机关的责任追究、行政相对人虚假举报骗取奖金等违法行为后果进行明确规定。

审判机关对行政允诺纠纷的程序审查及实体审查如何进行，也应该有明确的规定。建议出台专门的司法解释来予以明确。

结语：近年来，习近平总书记在不同场合多次谈到“诚信”，他说道：“言必信，行必果”“诚信既是我们中华民族的传统美德，也是我们党和政府安身立命之本。”

虽然行政允诺案件相比行政协议、行政奖励案件其金额和社会影响力远远不如后者，但是行政允诺关乎政府的信誉。因此，只有加强政府诚信建设，确保行政机关严格兑现向社会及行政相对人依法作出的行政允诺，确保行政机关认真履行承诺，确保无合法理由不履行或不完全履行行政允诺对行政相对人造成的财产损失得以补偿，才能将责任政府、诚信政府建设落到实处。

希望我们各级政府都能够像季布一样，在人民群众心中树立一诺千金的形象，让人民群众在每一次的行政允诺中感受到公平正义！     

（图片来源于网络，侵权即删）

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