新法解读｜《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》

✎  第715篇 原创

文 | 稼轩能源中心 张丽丽

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2022年1月12日，《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（以下简称《解释》）公布，自2022年1月20日起施行。

一、《解释》出台的背景

近年来，我国始终把生态文明建设放在治国理政的突出位置，污染治理力度之大、制度出台频度之密、执法督察尺度之严前所未有，最严格的生态环境保护制度陆续建立。

惩罚性赔偿是对损害赔偿填平原则的突破，通过让行为人承担超出实际损害数额的赔偿，实现惩罚、震慑、预防等多重功能。我国《民法典》在侵权责任编（第1232条）中新增加了生态环境侵权惩罚性赔偿的规定，是对新时期生态环境保护国策的有力回应。但《民法典》关于生态环境侵权惩罚性赔偿的规定仅有一条，缺乏可操作性，法制发展和司法实践亟需关于生态环境侵权惩罚性赔偿的进一步细化规定。

《解释》就是在这样的背景下出台的。《解释》共14条，主要包括生态环境侵权惩罚性赔偿的适用原则、适用范围、提起时间、举证责任分配、适用条件、惩罚性赔偿金的数额确定等内容。《解释》进一步明确了生态环境侵权案件中适用惩罚性赔偿的具体问题，有利于充分发挥惩罚性赔偿的制度功能，促进《民法典》生态环境侵权惩罚性赔偿制度在审判实践中的落实和发展。

二、环境侵权案件适用惩罚性赔偿的原则

根据《解释》第1条的规定，人民法院审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿，应当严格审慎，注重公平公正，依法保护民事主体合法权益，统筹生态环境保护和经济社会发展。可以看出，《解释》秉持公平公正、生态环境保护和经济发展辩证统一的理念，统筹保护和发展，推动经济发展和环境保护协同共进。

三、环境侵权惩罚性赔偿的权利主体和适用范围

《解释》第2条规定，因环境污染、生态破坏受到损害的自然人、法人或者非法人组织，有权依据民法典第1232条的规定，请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任。据此，有权请求惩罚性赔偿的主体是受到环境侵权行为损害的自然人、法人或者非法人组织，即被侵权人。结合《民法典》第1232条的规定，《解释》的适用范围为“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果”的环境侵权案件。

四、惩罚性赔偿请求应一并提起的程序要求

根据《解释》第3条第2款的规定，被侵权人在生态环境侵权纠纷案件中没有提出惩罚性赔偿的诉讼请求，诉讼终结后又基于同一污染环境、破坏生态事实另行起诉请求惩罚性赔偿的，人民法院不予受理。惩罚性赔偿作为附加性的加重责任，以一般的填平性损害赔偿为基础，一并提起、一并审理符合效率原则，也有利于当事人及时、全面地主张权利。

五、环境侵权惩罚性赔偿的适用条件

符合法定条件是适用惩罚性赔偿的前提。根据《解释》第2条和《民法典》第1232条的规定，惩罚性赔偿的适用条件是：侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果。关于如何认定侵权人是否具有故意，如何判断是否造成严重后果以及违反法律规定的认定依据问题，《解释》在第5、6、7、8条进行了具体规定。

1、认定侵权人是否具有故意的考量因素

《解释》第6条规定，人民法院认定侵权人是否具有污染环境、破坏生态的故意，应当根据侵权人的职业经历、专业背景或者经营范围，因同一或者同类行为受到行政处罚或者刑事追究的情况，以及污染物的种类，污染环境、破坏生态行为的方式等因素综合判断。根据最高人民法院相关负责人在《解释》新闻发布会上的发言，《解释》中规定的上述相关考量因素，主要来源于对审判实践中典型案例的总结。

为了增强司法实践中的可操作性，《解释》第7条根据《环境保护法》、《野生动物保护法》、《矿产资源法》等相关法律规定，明确了应当认定侵权人具有故意的9种典型情形，包括：因同一行为已被认定为破坏环境资源保护犯罪的；建设项目未依法进行环境影响评价，或者提供虚假材料导致环境影响评价文件严重失实，被主管部门责令停止建设后拒不执行的；未取得排污许可证或超过相关标准排放污染物，被主管部门责令停止排污、责令限制生产、停产整治或给予其他行政处罚后仍不改正的；生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被主管部门责令改正后拒不改正的；无许可证从事危险废物经营活动、知道或应当知道他人无许可证而将危险废物提供或者委托给其从事相关活动的；将未经处理的废水、废气、废渣直接排放或者倾倒的；篡改、伪造监测数据，或以不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式，违法排放污染物的；在相关自然保护区域、禁猎（渔）区、禁猎（渔）期使用禁止使用的猎捕工具、方法猎捕、杀害国家重点保护野生动物、破坏野生动物栖息地的；未取得勘查许可证、采矿许可证，或者采取破坏性方法勘查开采矿产资源等情形。

需要注意的是，在环境污染侵权纠纷案件中，只有在被侵权人请求惩罚性赔偿的情形下，才会涉及到对故意的要求及认定问题。我国《民法典》第1229条规定，因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第1条规定，因污染环境、破坏生态造成他人损害，不论侵权人有无过错，侵权人应当承担侵权责任。侵权人以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的，人民法院不予支持。据此，在一般的环境污染侵权纠纷中，实行无过错责任原则，即无论侵权人是否有过错（包括故意和过失），均需承担侵权损害赔偿的责任。因此，在被侵权人只请求一般的环境污染损害赔偿的情形下，无需认定侵权人是否故意，只有在请求惩罚性赔偿的案件中，才会要求侵权人具有故意，才会涉及到对侵权人故意的认定。

2、“造成严重后果”的判断

《民法典》第1232条明确规定惩罚性赔偿的适用对象是“造成严重后果”的污染环境、破坏生态行为，据此，并非所有的环境侵权案件都适用惩罚性赔偿，必须在已经实际发生了严重损害后果的情况下，被侵权人才有权要求惩罚性赔偿。

《解释》第8条规定了在认定是否“造成严重后果”时应衡量的相关因素，即人民法院应当根据污染环境、破坏生态行为的持续时间、地域范围，造成环境污染、生态破坏的范围和程度，以及造成的社会影响等因素进行综合判断。在侵权人污染环境、破坏生态行为造成他人死亡、健康严重损害，重大财产损失，生态环境严重损害或者重大不良社会影响的情况下，应当认定其造成了严重后果。

3、“违反法律规定”的认定依据

《民法典》第1232条规定，侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。《解释》第5条规定，人民法院认定侵权人污染环境、破坏生态的行为是否违反法律规定，应当以法律、法规为依据，可以参照规章的规定。据此，《解释》对《民法典》中“违反法律规定”的认定依据进行了扩充，即是否“违反法律规定”的认定依据，除法律外，还包括行政法规、地方性法规等，必要时可以参照规章。

《解释》的这一规定，表明国家充分重视各级政府在环境治理体系中的自主性和主导地位，在《环境保护法》的相关条文中，也体现了这一精神：省、自治区、直辖市人民政府对国务院环境保护主管部门制定的国家环境质量标准和国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准和地方污染物排放标准；对国家环境质量标准和国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家标准的地方环境质量标准和地方污染物排放标准。

六、被侵权人的举证责任

《民法典》第1230条规定，因污染环境、破坏生态发生纠纷，行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。据此，结合民事诉讼举证责任分配的相关规定，在一般的环境污染侵权纠纷中，被侵权人应举证证明：①侵权人实施了污染环境、破坏生态的行为；②损害后果。侵权人应举证证明：①免责事由；②其行为与损害之间不存在因果关系。

根据《解释》第4条的规定，被侵权人在主张惩罚性赔偿时，应当提供证据证明以下事实：侵权人污染环境、破坏生态的行为违反法律规定；侵权人具有污染环境、破坏生态的故意；侵权人污染环境、破坏生态的行为造成严重后果。据此，在被侵权人主张惩罚性赔偿时，其应承担的举证责任有所增加，共包括：①侵权人实施了污染环境、破坏生态的行为；②损害后果；③侵权人的行为违反法律规定；④侵权人具有故意；⑤侵权人的行为造成严重后果。而侵权人的举证责任不变。惩罚性赔偿作为一种加重责任，《解释》关于被侵权人举证责任的加重规定，符合民事诉讼“谁主张、谁举证”的基本规则。

七、惩罚性赔偿金的计算

明确惩罚性赔偿金的计算基数和倍数，是《解释》贯彻实施《民法典》第1232条规定，增强其在审判实践中的可操作性、统一法律适用的体现。

1、计算基数

惩罚性赔偿是一般填平性赔偿基础之上的附加赔偿，在我国现行有关惩罚性赔偿的法律条文中，关于惩罚性赔偿金的计算，其数额确定均以被侵权人的实际损失作为基数（如《消费者权益保护法》第55条、《食品安全法》第148条，《商标法》第63条、《著作权法》第54条等），《解释》延续了同样的关于计算基数的规定。

《解释》第9条规定，人民法院确定惩罚性赔偿金数额，应当以环境污染、生态破坏造成的人身损害赔偿金、财产损失数额作为计算基数，人身损害赔偿金、财产损失数额，依照《民法典》相关规定予以确定。《民法典》第1179条规定，人身损害赔偿范围包括医疗费、护理费、交通费、营养费、住院伙食补助费等为治疗和康复支出的合理费用，以及因误工减少的收入。造成残疾的，还应当赔偿辅助器具费和残疾赔偿金；造成死亡的，还应当赔偿丧葬费和死亡赔偿金。《民法典》第1184条规定，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他合理方式计算。同时，人身损害赔偿金、财产损失数额的法律适用，除《民法典》外，还可能涉及其他单行法、特别法，因此，《解释》在第9条第2款作出了“但书”表示：“法律另有规定的，依照其规定”。

2、计算倍数

现行立法中关于惩罚性赔偿金的计算倍数，存在固定倍数和弹性倍数两种模式。

（1）固定倍数：《消费者权益保护法》第55条第1款规定的惩罚性赔偿金额为“消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍”；《食品安全法》第148条第2款规定的惩罚性赔偿金额为“价款十倍或者损失三倍”。

（2）弹性倍数：《消费者权益保护法》第55条第2款关于人身损害赔偿的惩罚性赔偿金额，规定为“受害人所受损失二倍以下”；《商标法》第63条第1款规定的惩罚性赔偿金额为权利人所受实际损失或侵权人所获利益或注册商标许可使用费的“一倍以上五倍以下”；《著作权法》第54条第1款规定的惩罚性赔偿金额为权利人的实际损失、侵权人的违法所得、权利使用费“一倍以上五倍以下”。

《解释》第10条规定，人民法院确定惩罚性赔偿金数额，应当综合考虑侵权人的恶意程度、侵权后果的严重程度、侵权人因污染环境、破坏生态行为所获得的利益或者侵权人所采取的修复措施及其效果等因素，但一般不超过人身损害赔偿金、财产损失数额的二倍。可见，《解释》采取了弹性倍数的模式，规定了一般不超过实际损失二倍的惩罚性赔偿金数额，兼顾可操作性和灵活性。惩罚性赔偿以造成严重后果为要件，其计算基数往往比较大，二倍的赔偿金数额在一般情况下足以达到对侵权行为的惩戒目的。根据最高人民法院相关负责人在《解释》新闻发布会上的观点，二倍以内的倍数规定，并不要求必须是整倍数，根据个案的具体情况，可以确定为小数。

八、惩罚性赔偿不因承担公法责任而免除

根据《解释》第10条第2款的规定，因同一污染环境、破坏生态行为已经被行政机关给予罚款或者被人民法院判处罚金，侵权人主张免除惩罚性赔偿责任的，人民法院不予支持，但在确定惩罚性赔偿金数额时可以综合考虑。惩罚性赔偿属于民事法（私法）领域内的赔偿，其与行政法（公法）领域的罚款、刑事法（公法）领域的罚金在性质、目的上均不相同，不能互相抵消。

九、多种责任之间的承担顺位

惩罚性赔偿责任的承担是《民法典》保护生态环境的重要手段之一，具有不可替代的优势。根据《解释》第11条的规定，侵权人因同一污染环境、破坏生态行为，应当承担包括惩罚性赔偿在内的民事责任、行政责任和刑事责任，其财产不足以支付的，应当优先用于承担民事责任。侵权人因同一污染环境、破坏生态行为,应当承担包括惩罚性赔偿在内的民事责任，其财产不足以支付的，应当优先用于承担惩罚性赔偿以外的其他责任。这一规定表明，对同一污染环境、破坏生态行为的侵权人，在其应承担多种责任且财产不足以支付时，民事责任（包括惩罚性赔偿责任）优先于行政责任和刑事责任，但在侵权人应承担包括惩罚性赔偿在内的多种民事责任，且财产不足以支付时，惩罚性赔偿以外的其他民事责任优先。即：惩罚性赔偿责任相对于行政、刑事责任，具有优先顺位，但在民事责任内部，处于劣后位序。

十、公益诉讼对《解释》的参照适用

我国《民事诉讼法》第58条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。《解释》第12条规定，国家规定的机关或者法律规定的组织作为被侵权人代表，请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任的，人民法院可以参照前述规定予以处理。但惩罚性赔偿金数额的确定，应当以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额作为计算基数。虽然关于惩罚性赔偿可否适用于环境民事公益诉讼，学界有不同的观点，尚存争议，《解释》也没有明确表述惩罚性赔偿可以适用于环境民事公益诉讼，但在最高人民法院发布的“《解释》起草背景”中，将“公益诉讼的参照适用”列为《解释》的内容之一，因此，可将《解释》第12条解读为：环境民事公益诉讼可参照适用《解释》，环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿，应以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额作为计算惩罚性赔偿金数额的基数。

附件：

最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释

（2021年12月27日最高人民法院审判委员会第1858次会议通过，自2022年1月20日起施行）

为妥善审理生态环境侵权纠纷案件，全面加强生态环境保护，正确适用惩罚性赔偿，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》等相关法律规定，结合审判实践，制定本解释。

第一条　人民法院审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿，应当严格审慎，注重公平公正，依法保护民事主体合法权益，统筹生态环境保护和经济社会发展。

第二条　因环境污染、生态破坏受到损害的自然人、法人或者非法人组织，依据民法典第一千二百三十二条的规定，请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任的，适用本解释。

第三条　被侵权人在生态环境侵权纠纷案件中请求惩罚性赔偿的，应当在起诉时明确赔偿数额以及所依据的事实和理由。

被侵权人在生态环境侵权纠纷案件中没有提出惩罚性赔偿的诉讼请求，诉讼终结后又基于同一污染环境、破坏生态事实另行起诉请求惩罚性赔偿的，人民法院不予受理。

第四条　被侵权人主张侵权人承担惩罚性赔偿责任的，应当提供证据证明以下事实：

（一）侵权人污染环境、破坏生态的行为违反法律规定；

（二）侵权人具有污染环境、破坏生态的故意；

（三）侵权人污染环境、破坏生态的行为造成严重后果。

第五条　人民法院认定侵权人污染环境、破坏生态的行为是否违反法律规定，应当以法律、法规为依据，可以参照规章的规定。

第六条　人民法院认定侵权人是否具有污染环境、破坏生态的故意，应当根据侵权人的职业经历、专业背景或者经营范围，因同一或者同类行为受到行政处罚或者刑事追究的情况，以及污染物的种类，污染环境、破坏生态行为的方式等因素综合判断。

第七条　具有下列情形之一的，人民法院应当认定侵权人具有污染环境、破坏生态的故意：

（一）因同一污染环境、破坏生态行为，已被人民法院认定构成破坏环境资源保护犯罪的；

（二）建设项目未依法进行环境影响评价，或者提供虚假材料导致环境影响评价文件严重失实，被行政主管部门责令停止建设后拒不执行的；

（三）未取得排污许可证排放污染物，被行政主管部门责令停止排污后拒不执行，或者超过污染物排放标准或者重点污染物排放总量控制指标排放污染物，经行政主管机关责令限制生产、停产整治或者给予其他行政处罚后仍不改正的；

（四）生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被行政主管部门责令改正后拒不改正的；

（五）无危险废物经营许可证而从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动，或者知道或者应当知道他人无许可证而将危险废物提供或者委托给其从事收集、贮存、利用、处置等活动的；

（六）将未经处理的废水、废气、废渣直接排放或者倾倒的；

（七）通过暗管、渗井、渗坑、灌注，篡改、伪造监测数据，或者以不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式，违法排放污染物的；

（八）在相关自然保护区域、禁猎（渔）区、禁猎（渔）期使用禁止使用的猎捕工具、方法猎捕、杀害国家重点保护野生动物、破坏野生动物栖息地的；

（九）未取得勘查许可证、采矿许可证，或者采取破坏性方法勘查开采矿产资源的；

（十）其他故意情形。

第八条　人民法院认定侵权人污染环境、破坏生态行为是否造成严重后果，应当根据污染环境、破坏生态行为的持续时间、地域范围，造成环境污染、生态破坏的范围和程度，以及造成的社会影响等因素综合判断。

侵权人污染环境、破坏生态行为造成他人死亡、健康严重损害，重大财产损失，生态环境严重损害或者重大不良社会影响的，人民法院应当认定为造成严重后果。

第九条　人民法院确定惩罚性赔偿金数额，应当以环境污染、生态破坏造成的人身损害赔偿金、财产损失数额作为计算基数。

前款所称人身损害赔偿金、财产损失数额，依照民法典第一千一百七十九条、第一千一百八十四条规定予以确定。法律另有规定的，依照其规定。

第十条　人民法院确定惩罚性赔偿金数额，应当综合考虑侵权人的恶意程度、侵权后果的严重程度、侵权人因污染环境、破坏生态行为所获得的利益或者侵权人所采取的修复措施及其效果等因素，但一般不超过人身损害赔偿金、财产损失数额的二倍。

因同一污染环境、破坏生态行为已经被行政机关给予罚款或者被人民法院判处罚金，侵权人主张免除惩罚性赔偿责任的，人民法院不予支持，但在确定惩罚性赔偿金数额时可以综合考虑。

第十一条　侵权人因同一污染环境、破坏生态行为，应当承担包括惩罚性赔偿在内的民事责任、行政责任和刑事责任，其财产不足以支付的，应当优先用于承担民事责任。

侵权人因同一污染环境、破坏生态行为,应当承担包括惩罚性赔偿在内的民事责任，其财产不足以支付的，应当优先用于承担惩罚性赔偿以外的其他责任。

第十二条　国家规定的机关或者法律规定的组织作为被侵权人代表，请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任的，人民法院可以参照前述规定予以处理。但惩罚性赔偿金数额的确定，应当以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额作为计算基数。

第十三条　侵权行为实施地、损害结果发生地在中华人民共和国管辖海域内的海洋生态环境侵权纠纷案件惩罚性赔偿问题，另行规定。

第十四条　本规定自2022年1月20日起施行。

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