稼轩分享 |《公司法（修订草案）》公司登记系列之——公司登记前置、后置审批项目
前言：《公司法（修订草案）》深入总结党的十八大以来持续优化营商环境改革成果，完善公司登记制度，进一步简便公司设立和退出，是落实党中央、国务院重大决策部署，深化“放管服”改革、优化营商环境的重要举措。明确、规范企业登记前置、后置审批项目，对于正确处理政府和市场关系、加快完善社会主义市场经济体制具有重大意义。
一、“证照分离”制度的改革背景
“证照”是企业进入市场的两把“钥匙”，所谓“照”，指的是市场监督管理部门颁发的营业执照，而“证”，指的是各相关行业主管部门颁发的经营许可证。商事登记制度改革之前，开办一家公司，首先要取得主管部门的经营许可证才能到市场监督管理部门申办营业执照，商事登记制度改革以来，随着形势发展，企业登记前置审批事项过多成为影响经济发展的重要问题。党中央、国务院2013年作出了削减资质认定项目，由“先证后照”改为“先照后证”的重大部署，实现了市场准入领域的“先照后证”。
开展“证照分离”改革，是深化“放管服”改革、优化营商环境的重要举措，这项改革，实际上是对所有涉企经营许可事项按照四种方式分类推进审批制度改革，并以清单方式实施管理，方便市场主体清楚、明白地办理许可证，进入到相关领域经营。
二、规范企业登记前置、后置审批的发展历程
清理、规范工商登记前置审批目录，由先证后照改为先照后证，是党中央、国务院部署的一项重大改革措施。2014年以来，国务院分批审议决定将一些工商登记前置审批事项调整或明确为后置审批，并印发《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发﹝2014﹞27号、国发﹝2014﹞50号、国发﹝2015﹞11号）、《国务院关于进一步削减工商登记前置审批事项的决定》（国发〔2017〕32号）予以公布。为严格落实国务院决定，国家市场监督管理总局（原国家工商行政管理总局）先后出台了《关于做好工商登记前置审批事项改为后置审批后的登记注册工作的通知》（工商企字〔2014〕154号）、《关于严格落实先照后证改革严格执行工商登记前置审批事项的通知》（工商企注字〔2015〕65号）、《关于调整工商登记前置审批事项目录的通知》（工商企注字〔2016〕117号、工商企注字〔2017〕77号、工商企注字〔2017〕155号、工商企注字〔2018〕24号）、《关于调整企业登记前置审批事项目录的通知》（国市监注发〔2021〕17号），公布了企业登记前置审批目录，对目录内事项，申请人应当依法报经相关审批部门审批，凭许可文件、证件向工商部门申请登记，市场监督管理部门按照许可文件、证件记载的内容依法办理企业登记注册。
全面推进“证照分离”改革，推动“照后减证”，大幅度减少行政审批，着力解决“准入不准营”问题，在全国范围内实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理，明确企业登记前置、后置审批事项，确保依法设定的所有涉企经营许可事项全部纳入清单管理，清单之外“非禁即入”，企业可以自主开展经营活动。这样的做法有利于进一步明晰政府与企业的权责关系，落实企业经营自主权，对优化营商环境、激发市场主体活力具有重要意义。
三、企业登记前置、后置审批项目（详见附件）
2014年以来，国务院多次将企业登记前置审批事项调整或明确为后置审批。此后，国家市场监督管理总局根据法律、行政法规规定以及国务院关于新增前置审批事项、取消行政审批事项、将前置审批事项改为后置审批的决定，对企业登记前置审批目录多次进行了动态调整，并予以公布。根据《外商投资法》《外商投资法实施条例》《防范和处置非法集资条例》《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》等法律、行政法规、国务院决定有关规定，结合机构改革和职能调整情况，市场监管总局调整形成了（国市监注发〔2021〕17号），即《企业登记前置审批事项目录（2021年）》《企业变更登记、注销登记前置审批事项目录（2021年）》，已于2021年3月20日公布。陕西省市场监督管理局根据上述法律法规等文件指定并并颁布了《企业登记前置审批事项目录（2021年）》，共计35项、《企业变更登记、注销登记前置审批事项目录（2021年）》共计29项（同国市监注发〔2021〕17号）；《陕西省企业登记后置审批事项目录》（共计252项）。
（一）涉及市场主体资格设立登记须经前置审批的项目
根据《公司法（修订草案）》第二十二条第二款和《市场主体登记管理条例》第二十一条第二款之规定，结合国市监注发〔2021〕17号文，法律、行政法规或者国务院决定规定设立公司前必须报经批准的项目，即企业登记前置审批事项目录中涉及市场主体资格设立登记须经前置审批的项目共有20项，分别是1、证券公司设立审批；2、金融控股公司设立审批；3、设立经营个人征信业务的征信机构审批；4、设立出版物进口经营单位审批；5、设立出版单位审批6、境外出版机构在境内设立办事机构审批；7、境外电影机构在华设立办事机构审批；8、境外广播电视机构在华设立办事机构审批；9、外资银行营业性机构及其分支机构设立审批；10、外国银行代表处设立审批；11、中资银行业金融机构及其分支机构设立审批；12、非银行金融机构（分支机构）设立审批；13、融资担保公司设立审批；14、外国证券类机构设立驻华代表机构核准；15、设立期货专门结算机构审批；16、设立期货交易场所审批；17、证券交易所设立审核、证券登记结算机构设立审批；18、专属自保组织和相互保险组织设立审批；19、保险公司及其分支机构设立审批；20、外国保险机构驻华代表机构设立审批（具体内容详见附件一）。
（二）涉及市场主体经营范围登记须经前置审批的项目
根据《公司法（修订草案）》第九条第二款及《市场主体登记管理条例》第十四条之规定，市场主体的经营范围包括一般经营项目和许可经营项目。经营范围中属于在登记前依法须经批准的许可经营项目，市场主体应当在申请登记时提交有关批准文件。市场主体应当按照登记机关公布的经营项目分类标准办理经营范围登记。另、参照《企业经营范围登记管理规定》第四条之规定，企业申请登记的经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的经营项目（以下称前置许可经营项目）的，应当在申请登记前报经有关部门批准后，凭审批机关的批准文件、证件向企业登记机关申请登记。企业申请登记的经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定等规定在登记后须经批准的经营项目（以下称后置许可经营项目）的，依法经企业登记机关核准登记后，应当报经有关部门批准方可开展后置许可经营项目的经营活动。
1、公司经营范围的种类及区分
公司经营范围分为一般经营项目和许可经营项目，一般经营项目和许可经营项目均可使用经营范围规范条目进行登记。一般经营项目是指不需批准、企业可以自主申请的，公司注册成功后可以开展经营的活动，由市场监管部门可以直接许可的项目。许可经营项目是企业需要获得相应审批文件后才能进行经营的经营项目，需要其他相关部门批准才能经营的项目。
2、许可经营项目的种类及区分
根据法律规定，许可经营项目分为前置审批许可和后置审批许可。前置审批许可是指在办理营业执照前，需要先进行行政许可审批的经营项目。简单来说，创业者完成公司核名后，需要先完成经营项目的行政许可审批，再凭批准文件、许可证明等材料办理营业执照登记。后置审批许可是指在领取营业执照后，需要完成行政许可审批的经营项目。也就是创业者在领取营业执照后，根据相关经营项目规定要求，完成经营项目的行政许可审批后，才能开展经营的经营项目。
前置审批许可和后置审批许可的区别：一是许可时间不同。办理前置许可需要在办理工商登记、变更之前进行，即许可是办理营业执照的前置条件；后置许可办理时间为办理工商登记、变更之后，也就是说，工商登记不以许可的前提条件。二是许可项目不同。前置许可的项目一般关系重大公共利益，如金融许可、办学许可、危险化学品经营许可等；而后置许可则相对来说更易监管，如食品经营许可、娱乐场所许可等。比如想开一家餐厅，经营范围中含有：餐饮服务，公司注册成功取得营业执照后，还需要办理《食品经营许可证》，通过相关部门的审批，才能正式营业。
根据法律、行政法规，结合国市监注发〔2021〕17号文，陕西省企业登记前置审批事项目录共计35项，企业变更登记、注销登记前置审批事项目录共计29项，陕西省企业登记后置审批事项目录共计252项（具体内容详见附件一、二、三）。
四、明确、规范企业登记前置、后置审批事项的意义
《公司法（修订草案）》及《条例》顺应市场经济发展的需求，将“证照分离”制度改革成果固化下来，一方面明确市场主体应该办理营业登记，向社会公示其营业活动，以达到降低市场信息不对称性、提高市场交易效率、降低交易风险、便于监管的作用，经营范围的登记也是市场主体确认其主要经营活动项目，对外公示所营业务信息的法定途径；另一方面明确了经营范围规范化登记的方式。经营范围的登记即不构成对市场主体一般经营能力的限制，也不成为对市场主体许可经营能力的赋予，只是市场主体依规将自己的经营活动通过登记对外公示的过程，而不是政府通过登记赋予企业能力，更不是通过登记限制企业权利的工具。市场主体依法享有经营自主权，取得营业执照即可自主开展除法律法规禁止、限制或特许经营外的一般性经营活动，凭批准文件或许可证件开展涉及许可审批的经营活动。
通过进一步区分一般经营项目和许可经营项目，将改革事项清单与商事登记结合在一起，做好市场主体登记和行政许可审批之间的衔接，让市场主体和社会公众能够知晓哪些经营行为是主体登记设立后即可开展的，哪些经营活动是必须获得许可后方可开展的，给市场主体和社会公众一个明确的预期和告知，切实落实“证照分离”改革清单管理要求，还企业更大的经营自主权。
上述企业前置、后置审批事项目录实施后，市场主体进行工商登记更加便捷高效。一是市场准入条件进一步规范统一，进一步促进省市统一的市场准入规则的建立，也为实行统一市场监管创造了条件；二是企业办证指引更加明确，对办理营业执照涉及的前置审批事项及后置审批事项更清晰明了；三是工商登记注册进一步提速，办理营业执照的速度全面加快。
规范企业登记前置、后置审批项目是市场主体登记的重要内容，亟须加强企业登记规范化工作的宣传解读、和落实，通过企业登记规范化为社会公众和市场主体提供规范、透明、可预期的登记服务，加强同部门的信息共享和业务协同，进一步做好市场主体登记和许可审批监管的衔接，保障企业办事创业和自主经营。同时，规范企业登记前置、后置审批事项，关系到《行政许可法》和其他有关法律、行政法规的有效实施，也是行政机关落实科学发展观，推进政务公开，依法行政，正确履行审批、登记职能的客观要求。
附法律法规及规范性文件:
参考文献：
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［4］张传春，童虹莉.对前置审批制度改革的几点建议,中国工商管理研究［Ｊ］.2014（11）.
［5］谢欣华.浅议中国企业登记中的前置审批制度，法治与社会［Ｊ］.2012（01）.
［6］潘牧.经营范围登记制度解读，中国市场监管报［Ｊ］.2021 年10 月20 日第 003 版.
［7］周洪波.经营范围与许可证制度分离的法律风险，上海企业［Ｊ］.2020（1）.
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